環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府作用探析
——以河北尚義縣為例

劉建玲，劉玉珍，張 巍，張亞瑛，佟丹丹

(1.中共張家口市委黨校，河北張家口 075000；2.河北懷來(lái)縣委黨校，河北張家口 075400)

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環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府作用探析
——以河北尚義縣為例

劉建玲1，劉玉珍2，張 巍1，張亞瑛1，佟丹丹1

(1.中共張家口市委黨校，河北張家口 075000；2.河北懷來(lái)縣委黨校，河北張家口 075400)

河北尚義縣是環(huán)京津地區(qū)的貧困縣，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后。在新一輪改革中，如何發(fā)揮好土地資源這一最大優(yōu)勢(shì)，提高土地資源的配置效率，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，就成為該縣擺脫貧困、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。課題基于對(duì)河北尚義縣的實(shí)地調(diào)研，從發(fā)揮政府作用的角度，對(duì)環(huán)京津貧困地區(qū)政府如何科學(xué)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行探索，以期推進(jìn)環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

環(huán)京津貧困地區(qū)；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；政府作用

土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前我國(guó)土地制度變革中的創(chuàng)新之舉。它是在堅(jiān)持我國(guó)土地集體所有權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。農(nóng)戶承包地的適度流轉(zhuǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地的資源配置效率，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。尤其是對(duì)于環(huán)京津貧困地區(qū)而言，農(nóng)民人均耕地占有量較多，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，農(nóng)民外出務(wù)工造成的土地撂荒現(xiàn)象比較普遍，土地不能高效利用的問(wèn)題非常突出。因此，土地流轉(zhuǎn)對(duì)于的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義更為重大。在各地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，阻礙了農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)戶的基本權(quán)益，也影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。本文基于對(duì)河北尚義縣的調(diào)研，通過(guò)調(diào)查走訪，對(duì)環(huán)京津貧困地區(qū)的政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為進(jìn)行分析研究，以期更好地發(fā)揮政府的作用，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。

一、加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳引導(dǎo)力度，提高農(nóng)民參與的積極性

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)一些農(nóng)民不再耕種土地，土地撂荒的現(xiàn)象是存在的。有的是想流轉(zhuǎn)，沒有找到合適的流轉(zhuǎn)對(duì)象，也有的是寧愿撂荒擱置，也不愿意流轉(zhuǎn)。對(duì)于后者，究其原因有多個(gè)方面，有的是因?yàn)橥獬鰟?wù)工不穩(wěn)定，不愿意將土地長(zhǎng)期包出去或租出去，也有的是基于對(duì)土地政策的不了解，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)出去，就會(huì)失去土地，將來(lái)會(huì)失去生活的基本保障，年輕時(shí)尚可在外打工，等到歲數(shù)大了，無(wú)法在城市生活的時(shí)候，保留土地，還可以回家種地，維持基本生計(jì)，還有的農(nóng)民看到近年來(lái)國(guó)家對(duì)種地的農(nóng)民給予很多生產(chǎn)補(bǔ)貼，害怕土體流轉(zhuǎn)出去以后，這些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼拿不到，因而也對(duì)土地流轉(zhuǎn)不積極。仔細(xì)分析這些原因，我們不難看到，農(nóng)民不再耕種土地，也不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的的一個(gè)重要因素就是對(duì)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)的政策法律法規(guī)不了解。不能夠深刻理解土地流轉(zhuǎn)三權(quán)分離的本質(zhì)，把承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)混為一談，降低了參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。一些地方政府雖然認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的重要性，但是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度不夠深入，不夠全面，在總結(jié)土地流轉(zhuǎn)的典型經(jīng)驗(yàn)上也缺乏力度。因此，要加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，政府首先要大力加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策、法律法規(guī)的宣傳工作。

地方政府要做好土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作，必須充分認(rèn)識(shí)宣傳工作的重要性，把宣傳工作作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入到推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的工作中。要抓住宣傳工作的重點(diǎn)，突出抓好對(duì)廣大的農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)，可以集中采取辦培訓(xùn)班，召開座談會(huì)或討論會(huì)等形式，讓廣大農(nóng)村基層干部深刻理解和全面把握土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策及法律制度，提高基層干部指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策水平，更好地做好農(nóng)民群眾的思想工作，依法有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。對(duì)廣大的農(nóng)民群眾可以通過(guò)印發(fā)通俗易懂的宣傳材料，要對(duì)農(nóng)民最關(guān)心的，有疑問(wèn)的有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策進(jìn)行釋疑解惑，讓農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策能夠看清楚，弄明白。同時(shí)，基層地方政府還可以通過(guò)樹立典型示范的方法，幫助農(nóng)民全面認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策以及具體做法，并通過(guò)那些因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而獲益的農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)身說(shuō)法，讓農(nóng)民真切地感受到土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來(lái)的好處，解除農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)心和疑慮，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

二、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展環(huán)境

農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)客觀上要求具備完善的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。近幾年來(lái)，在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)中，國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村的交通、通訊、電網(wǎng)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境得到了一定程度的改善，但是環(huán)京津貧困地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境依然是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)資金除了少部分來(lái)源于財(cái)政投入外，大部分主要依靠中央的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在過(guò)去的財(cái)稅體制下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金都需要地方的配套。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)政收入水平低的環(huán)京津貧困地區(qū)而言，資金配套難度很大。那些能夠改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目建設(shè)，由于受到配套資金的限制，一些地方政府有的舉債搞建設(shè)，有的拖欠工程款，有的偷工減料，有的不得不放棄一些項(xiàng)目建設(shè)，致使環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境改善緩慢。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改善和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，該意見明確指出，“除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金”。新政策的實(shí)施為環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)創(chuàng)造了良好的發(fā)展機(jī)遇。環(huán)京津貧困地區(qū)地方政府要大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性特征，地方政府必須成為這一公共產(chǎn)品的供給主體。地方政府要科學(xué)謀劃，積極爭(zhēng)跑項(xiàng)目，加大農(nóng)村交通、通訊、電網(wǎng)、水利、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更為便利的生產(chǎn)和生活條件。當(dāng)前在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上一是要重點(diǎn)加大農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，讓更多的農(nóng)民使用互聯(lián)網(wǎng)。不僅要促進(jìn)更多的農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)電商平臺(tái)進(jìn)行交易，而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要把握互聯(lián)網(wǎng)+的歷史機(jī)遇，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的思維、理念、技術(shù)和模式等改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)。二是地方政府要結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展實(shí)際，大力加強(qiáng)水利建設(shè)，改造中低產(chǎn)田，提高農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。一些干旱缺水的環(huán)京津貧困地區(qū)，要大力實(shí)施節(jié)水工程，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力。政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的形式，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行資金扶持。如河北尚義縣采取了政府補(bǔ)貼、個(gè)人投資、產(chǎn)權(quán)到戶的建設(shè)管護(hù)機(jī)制，加快了水利建設(shè)的步伐。三是要整合扶貧攻堅(jiān)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)等專項(xiàng)資金，加強(qiáng)對(duì)土地的開發(fā)與整理。對(duì)那些因外出務(wù)工常年撂荒的土地，以及因自然因素或其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遭受破壞的土地，實(shí)施綜合整治，進(jìn)行修復(fù)，以促進(jìn)的土地的再生利用和生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。

三、創(chuàng)新政府服務(wù)機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范高效運(yùn)行

由于土地的集體所有性質(zhì)，土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的是土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離，土地流轉(zhuǎn)的只是承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)仍歸集體所有。這樣一種植根于中國(guó)特色社會(huì)主義的土地制度的變革，若僅靠市場(chǎng)的推動(dòng)和農(nóng)民的自發(fā)行動(dòng)，事實(shí)證明，土地流轉(zhuǎn)不僅發(fā)展緩慢，而且不能夠有效保護(hù)流轉(zhuǎn)主體的各方利益。因此，政府在土地流轉(zhuǎn)中，必須加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)，不斷完善土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系，搭建土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、服務(wù)和引導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的健康快速發(fā)展。

一是要建立土地流轉(zhuǎn)信息溝通制度。地方政府要及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)的土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息,并通過(guò)公告、互聯(lián)網(wǎng)、組織網(wǎng)絡(luò)公開對(duì)外發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求的信息,為土地流轉(zhuǎn)雙方提供指導(dǎo)和服務(wù)，提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍、效率和質(zhì)量，降低土地流轉(zhuǎn)成本。二是要建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估和調(diào)節(jié)制度。由于流轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)發(fā)育不完善，競(jìng)爭(zhēng)不充分，交易雙方在土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格制定上存在一定的隨意性和不合理性。地方政府要綜合考慮影響土地價(jià)格的多種因素，科學(xué)地對(duì)土地進(jìn)行分級(jí)，確定一個(gè)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格，流轉(zhuǎn)交易雙方圍繞指導(dǎo)價(jià)格進(jìn)行交易。在交易雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)，流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)的，要在合同中明確，隨著物價(jià)的變化,滿三年或滿五年進(jìn)行調(diào)整，最大限度地保護(hù)交易雙方的利益。三是要建立土地流轉(zhuǎn)的登記備案和地籍檔案制度。政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)的情況登記造冊(cè)，準(zhǔn)確記載土地流轉(zhuǎn)的情況，并對(duì)流轉(zhuǎn)資料進(jìn)行收集、整理、立卷和歸檔。土地流轉(zhuǎn)的登記和檔案管理工作，有助于地方政府全面準(zhǔn)確地掌握土地的變更情況，也有利于為今后解決土地流轉(zhuǎn)糾紛提供書面依據(jù)。四是要對(duì)土地流轉(zhuǎn)的合同進(jìn)行規(guī)范管理。地方政府要為流轉(zhuǎn)土地的雙方提供標(biāo)準(zhǔn)的合同文本，幫助交易雙方在依法自愿的基礎(chǔ)上簽訂流轉(zhuǎn)合同。

同時(shí)對(duì)于合同的內(nèi)容要進(jìn)行審查鑒定，確保合同合法、真實(shí)、有效，最大程度保護(hù)交易雙方的合法權(quán)益。五是要對(duì)流轉(zhuǎn)的土地要加強(qiáng)檢查監(jiān)督和事后管理，促使流轉(zhuǎn)雙方正確行使權(quán)力合法履行義務(wù)，避免造成嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)及對(duì)土地進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，破壞耕地資源的現(xiàn)象，要及時(shí)糾正擅自改變土地使用用途等違法利用土地或違法經(jīng)營(yíng)土地的行為。[1]

四、強(qiáng)化財(cái)政信貸支持，緩解土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的融資困境

從事土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體，由于租種大面積的土地，在生產(chǎn)及銷售農(nóng)產(chǎn)品的過(guò)程中需要大量的資金投入。在本次調(diào)研的河北尚義縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前，每畝土地租金的價(jià)格300元左右，若按承包500畝計(jì)算，僅土地租金的支付每年需15萬(wàn)元，再加上購(gòu)買化肥、種子、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)灌溉所需要的水電費(fèi)用、農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用以及各種人工支出，每畝大約還需投入700元到1000元左右，幾項(xiàng)加起來(lái)大約50萬(wàn)到70萬(wàn)左右，,這對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體而言，資金的壓力是巨大的。目前緩解資金壓力的主要渠道是銀行貸款，但是由于銀行貸款需要抵押或擔(dān)保，而目前的法律框架中，農(nóng)戶承包的土地還不能進(jìn)行抵押，再加上農(nóng)業(yè)面臨著自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)放貸款的積極性不高。有的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體迫于資金壓力以高息通過(guò)民間借貸的方式取得資金，這無(wú)疑又增大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)成本。在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的信貸資金上，雖然農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社有面向農(nóng)村的小額貸款，但是由于貸款額度小，且手續(xù)復(fù)雜，在緩解資金的壓力上作用不大。[2]因此，作為地方政府在財(cái)政信貸上，出臺(tái)一些扶持政策，緩解一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的資金困境，對(duì)于加快促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政信貸支持政策首先必須明確政策扶持的對(duì)象和重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目?？紤]到目前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)普遍存在的融資困境，以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶動(dòng)力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)效益顯著、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)等特點(diǎn)，財(cái)政信貸政策的支持對(duì)象應(yīng)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜，如承包大戶、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、民營(yíng)企業(yè)等。財(cái)政政策的扶持項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的特色及發(fā)展重點(diǎn)實(shí)行重點(diǎn)優(yōu)惠。如河北尚義縣對(duì)“四荒”開發(fā)性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、具有技術(shù)推廣價(jià)值和市場(chǎng)發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項(xiàng)目以及實(shí)行集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)扶持。其次要加大財(cái)政信貸和一些中介機(jī)構(gòu)的相互結(jié)合，采取多種形式支持土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。如，省市財(cái)政設(shè)立擔(dān)?；穑鐣?huì)資金成立擔(dān)保公司，解決貧困縣規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體缺乏抵押擔(dān)保的問(wèn)題。省市財(cái)政也可對(duì)一些貧困縣的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提供貸款貼息，根據(jù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不同，提供30%到50%的貼息支持。也可以采取規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體參加保險(xiǎn)，由省市財(cái)政給予規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體保費(fèi)補(bǔ)貼的支持方式。此外地方政府也可以在財(cái)政預(yù)算中，安排土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政支持力度。如河北尚義縣設(shè)立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)扶持資金，每年適當(dāng)安排現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算，對(duì)流轉(zhuǎn)期限5年以上，流轉(zhuǎn)面積100畝以上，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益好，輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予重點(diǎn)扶持。對(duì)土地流轉(zhuǎn)建成的精品農(nóng)業(yè)示范基地，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化配套環(huán)節(jié)，采用“一事一議”辦法給予部分資金補(bǔ)貼。這些對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體采取的財(cái)政支持，有力地推動(dòng)了該縣的土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。再次要深化金融改革，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)體系。一方面，要構(gòu)建商業(yè)性、合作性、政策性相結(jié)合的農(nóng)村金融體系，加快農(nóng)村信用社改制為商業(yè)銀行，培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助組織，另一方面，金融機(jī)構(gòu)要積極開展土地流轉(zhuǎn)貸款試點(diǎn)，探索新型土地金融制度，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)要制定關(guān)于土地流轉(zhuǎn)貸款的特殊管理辦法和業(yè)務(wù)工作流程，同時(shí)可適度放寬對(duì)土地流轉(zhuǎn)貸款的的業(yè)務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)行單獨(dú)考核辦法，激發(fā)信貸員放貸的積極性。

五、深化農(nóng)村社會(huì)保障和社會(huì)管理體制配套改革，解除農(nóng)民的后顧之憂

在傳統(tǒng)的二元體制下，農(nóng)村的社會(huì)保障不完善，且保障水平低，土地承擔(dān)起了農(nóng)村社會(huì)保障的全部職能。近幾年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障以及農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)等制度上進(jìn)行了大膽的探索，在完善農(nóng)村社會(huì)保障制度上取得了重大地進(jìn)展，但是由于保障水平低，且存在著城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割的局限，目前的農(nóng)村社會(huì)保障制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)民依然具有非常濃厚的戀土情結(jié)。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，一些農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)之后生活沒有保障，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)。因此，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，解除農(nóng)民的后顧之憂，必須進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度和深化社會(huì)管理體制的改革。

農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程中，不斷提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，對(duì)于外出務(wù)工的農(nóng)民，要提高統(tǒng)籌層次，積極推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，逐步推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌，提高外出務(wù)工的農(nóng)民繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。地方政府也可在土地流轉(zhuǎn)的收益中適當(dāng)拿出一部分，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)給予一定的補(bǔ)助，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平。在醫(yī)療保險(xiǎn)上，要不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，逐步提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高醫(yī)療補(bǔ)償水平，尤其是要切實(shí)解決外出務(wù)工人員異地醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷的問(wèn)題。同時(shí)要不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)制度的整合和待遇銜接。另外，要消除農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包土地承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的擔(dān)心與憂慮，還要進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)管理體制的改革，為土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)提供制度保障。一是要針對(duì)市場(chǎng)需求，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一些實(shí)用技術(shù)和技能的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的再就業(yè)能力。二是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民出外務(wù)工的信息引導(dǎo)和組織管理,確保農(nóng)民工有序流動(dòng)。[3]三是要進(jìn)一步加大戶籍改革力度，對(duì)已經(jīng)進(jìn)入城市的農(nóng)民工，要區(qū)分不同條件，循序漸進(jìn)，使農(nóng)民工在就醫(yī)、子女就學(xué)、社保等方面享受和城市人一樣的待遇。使農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市中不僅要實(shí)現(xiàn)就業(yè)形式的改變，還要實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

[1]李瑋，于力，王慎.政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范引導(dǎo)探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014，(07).

[2]許春濤.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題與政府行為[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(08).

[3]郭曉鳴，韓立達(dá)，王靜.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府行為——基于成都市的分析視角[J].2010，(12).

Researches into the Role of Government in Rural Land Circulation in the Poverty-Stricken Area Surrounding Beijing and Tianjin

LIU Jian-ling1，LIU Yuzhen2，ZHANG Wei1，ZHANG Yaying1，TONG Dandan1

(1.Party School of CPC of Zhangjiakou Municipal Committee, Zhangjiakou, Hebei 075000; 2.Party School of CPC of Huailai Committee, Zhangjiakou, Hebei 075400)

The county of Shangyi in Hebei Province is a poverty-stricken county surrounding Beijing and Tianjin due to its backward economy. In this new round of reforms, how to make the best use of land resources to increase the allocation efficiency of land resources and to speed up the land circulation is the key to relieve poverty and to increase the development of economy. Based on a survey of Shangyi County in Hebei Province, this study analyzes the role of government, and how the government regulates the land circulation scientifically, in the hope of promoting a healthy development of agriculture in the poverty-stricken area surrounding Beijing and Tianjin.

poverty-stricken area around Beijing and Tianjin; rural area; land circulation; the role of government

2015-08-11

劉建玲(1970-)，女，河北懷來(lái)人，河北張家口市委黨校教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)方向等。

本文系2014年度河北省委黨校系統(tǒng)科研項(xiàng)目“環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府作用探析——以河北尚義縣為例”(項(xiàng)目編號(hào)：201449)。

F321

A

1008-8156(2015)03-0004-04

修回日期：2015-09-02