杭州霧霾治理的新思考

江永碧 俞章云

杭州霧霾治理的新思考

江永碧 俞章云

不久前，前央視調(diào)查記者柴靜發(fā)布紀(jì)錄片《穹頂之下》，讓霧霾成為各界人士最為關(guān)注的熱點(diǎn)，也讓杭州深陷嚴(yán)重霧霾質(zhì)疑的漩渦之中。未來重大國(guó)際會(huì)議舉辦和環(huán)保政策趨緊對(duì)當(dāng)前杭州霧霾治理提出新的要求。作為“人間天堂”的杭州，需要統(tǒng)籌謀劃，多措并舉，提升城市國(guó)際化水平，為申辦亞運(yùn)會(huì)創(chuàng)造條件，最終打造“三美”杭州。

治理有成效但不樂觀

2011年到2014年，杭州霧霾天數(shù)分別159天、157天、239天和154天，霧霾天數(shù)有反復(fù)，但總體有下降趨勢(shì)。天氣改善離不開政府的大力治理。2014年，杭州市整體燃煤量削減達(dá)到120萬噸，主城區(qū)已基本完成“無燃煤區(qū)”建設(shè)，出臺(tái)限購政策控制機(jī)動(dòng)車總量，報(bào)廢和轉(zhuǎn)出黃標(biāo)車、老舊車74270輛，對(duì)主城區(qū)出租車進(jìn)行了油改氣，加大工地?fù)P塵治理，嚴(yán)把餐飲企業(yè)準(zhǔn)入關(guān)等。

目前霧霾狀況離理想狀態(tài)有差距。以PM2.5為例，2014年，全市PM2.5的濃度64.6微克每立方米，而北京11月份的APEC藍(lán)會(huì)議期間PM2.5平均濃度為43微克/立方米。一些歐美國(guó)家的PM2.5更是大多在年均濃度25微克/立方米左右。

影響杭州霧霾治理的主因

綜合分析杭州霧霾形成原因，除了“三面云山一面城”的特殊地形和周邊地區(qū)外源性輸入影響外，主要原因還是近年來機(jī)動(dòng)車數(shù)量迅速擴(kuò)張、高能耗產(chǎn)業(yè)調(diào)整緩慢、高強(qiáng)度城市建設(shè)影響、監(jiān)管缺位等造成的。

——機(jī)動(dòng)車數(shù)量急劇增加，油品質(zhì)量不高。據(jù)最新環(huán)保部數(shù)據(jù)，杭州、北京、廣州和深圳的首要污染來源是機(jī)動(dòng)車。杭州機(jī)動(dòng)車尾氣占大氣中細(xì)微顆粒物總量的20.7%，占PM2.5來源的39.5%。截止到2014年底，杭州汽車保有量超過250萬輛，全國(guó)大中城市排名第七。平均每三人有一輛汽車，人均機(jī)動(dòng)車保有量為全國(guó)第一。油氣品質(zhì)主要仍是國(guó)IV及以下標(biāo)準(zhǔn)，黃標(biāo)車、老舊車仍有相當(dāng)比例。

——高能耗產(chǎn)業(yè)減排壓力大，城市建設(shè)規(guī)模較大。電力行業(yè)、化纖行業(yè)和印染行業(yè)等高耗能產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍然偏大，是二氧化硫排放的主要來源。34.8%的PM2.5來源于杭州工業(yè)燃煤排放。據(jù)不完全監(jiān)測(cè)，2015年杭州高耗能產(chǎn)業(yè)將帶來80萬噸標(biāo)媒用能增量。

——高強(qiáng)度的城市建設(shè)對(duì)大氣環(huán)境的影響也比較突出。進(jìn)入21世紀(jì)以來，杭州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在大規(guī)模推進(jìn)，如地鐵和快速路“兩張網(wǎng)”的建設(shè)在全力推進(jìn)?！叭囊徊稹贝笠?guī)模開展，完成三改面積2098萬平方米，拆違2902萬平方米，是計(jì)劃的2倍。而據(jù)研究機(jī)構(gòu)分析，近10年來，由于大量建設(shè)工地的管理不規(guī)范甚至是敞開式的施工作業(yè)，由城市建設(shè)帶來的揚(yáng)塵占PM2.5來源的8.7%。

——公共交通替代率偏低，清潔能源應(yīng)用仍有待提高。目前公共交通分擔(dān)率仍然偏低，不到30%，而北京、上海等大城市分擔(dān)率已超過30%，國(guó)內(nèi)大連、廈門、深圳等在50%左右，離倫敦、巴黎、紐約、東京、香港等國(guó)外城市70%-90%的分擔(dān)率有更大差距。杭州地鐵布局目前只是形成小環(huán)線，公共汽車舒服度和便利度仍然不高。公交專用道設(shè)置仍需要改進(jìn)。據(jù)研究在高峰期，41.7%的杭州公交專用道的行車速度慢于同一條線路的非公交專用道。新能源汽車推廣進(jìn)展緩慢，目前總量不到7000輛。

——監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)，區(qū)域運(yùn)作仍有待加強(qiáng)。環(huán)保監(jiān)管仍主要集中在事前監(jiān)管，事中和事后監(jiān)管不足。杭湖嘉紹區(qū)域聯(lián)動(dòng)仍處在起步階段。部分區(qū)縣對(duì)大氣治理的認(rèn)識(shí)不足。

出“鐵腕”政策、推創(chuàng)新舉措

大氣污染治理具有長(zhǎng)期性和艱巨性。如倫敦、洛杉磯用了30多年才完成從對(duì)霧霾進(jìn)行系統(tǒng)性治理到控制住霧霾污染。當(dāng)前需要學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外城市成功經(jīng)驗(yàn)，特別是北京和廣州的做法，結(jié)合杭州實(shí)際，施行“鐵腕”治理，防止政策的搖擺變化，從控制私家車出行量、完善公共交通網(wǎng)絡(luò)和交通組織模式、革新清潔能源使用理念、推進(jìn)工業(yè)4.0戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)治理霧霾等方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能有效回應(yīng)民眾對(duì)東方品質(zhì)之城的自然訴求。

以控制私家車出行量為核心，設(shè)置汽車環(huán)保區(qū)域，通過價(jià)格機(jī)制，減少汽車污染排放。建議一，弱化限量、強(qiáng)化限行。車輛不僅用于城市交通，更多地還要用于市外出行。限牌既不符合市場(chǎng)規(guī)律，也因區(qū)域間的政策差異而效果大受影響。從實(shí)效性層面，強(qiáng)化車輛限行更科學(xué)。建議二，科學(xué)設(shè)置機(jī)動(dòng)車限行區(qū)域和限行時(shí)段。設(shè)置汽車環(huán)保區(qū)域，除批準(zhǔn)外，全面禁止黃標(biāo)車及國(guó)一、國(guó)二行駛，重污染三天以上啟動(dòng)機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行措施，在重要國(guó)際會(huì)議期間全面實(shí)現(xiàn)單雙號(hào)限行和居民放假措施。建議三，加快市區(qū)油品提升速度。主城區(qū)內(nèi)油品提升至國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)，加大尾氣排放治理。據(jù)測(cè)算，與國(guó)IV油相比，使用國(guó)V油含硫污染物的排放減少80%，氮氧化物等其他污染物可減少11.7%左右。建議四，探索擁堵費(fèi)和排放費(fèi)征收機(jī)制，推進(jìn)燃油費(fèi)改革。建議研究降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度的相關(guān)政策，包括擁堵費(fèi)和排污費(fèi)的征收，燃油費(fèi)改革，可以考慮將現(xiàn)在普遍征收的燃油費(fèi)改成公里費(fèi)，根據(jù)開多少公里收公里費(fèi)，從而減少車輛的使用。建議五，加快建設(shè)交通接駁設(shè)施。在下沙、九堡、濱江、錢江新城等城郊地鐵樞紐設(shè)立大型地下停車場(chǎng)，鼓勵(lì)私家車換乘公共交通出行，重要國(guó)際會(huì)議期間，在與周邊城市臨近的交通樞紐設(shè)置臨時(shí)停車換乘設(shè)施，倡導(dǎo)外地來杭的小汽車駕乘人員在這些設(shè)施停車，換乘公共交通進(jìn)入城市中心區(qū)。

革新清潔能源使用理念，大力推進(jìn)工業(yè)4.0戰(zhàn)略，加大財(cái)政投入。建議一，充分發(fā)揮杭州互聯(lián)網(wǎng)之都優(yōu)勢(shì)，加快工業(yè)企業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”提升，鼓勵(lì)除塵、脫硫、脫硝等關(guān)鍵技術(shù)實(shí)現(xiàn)突破和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，加快新能源汽車發(fā)展，率先打造杭州版工業(yè)4.0。設(shè)置實(shí)施環(huán)境許可證制度，企業(yè)必須達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)才能獲準(zhǔn)開工，推動(dòng)企業(yè)不斷改進(jìn)廢氣排放的過濾技術(shù)。制定停產(chǎn)限產(chǎn)工業(yè)企業(yè)名單，重要國(guó)際會(huì)議期間對(duì)一些燃煤和工業(yè)企業(yè)實(shí)行停產(chǎn)限產(chǎn)措施。建議二，嚴(yán)格建筑施工揚(yáng)塵治理，對(duì)全市工地進(jìn)行全覆蓋監(jiān)管，加強(qiáng)道路保潔措施，強(qiáng)化道路吸掃沖刷頻次，重要國(guó)際會(huì)議期間全市施工建設(shè)全面停止。建議三，力爭(zhēng)所有新建建筑全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)大力推行太陽能生態(tài)綠色小屋計(jì)劃，減少用電峰值，減少發(fā)電煤耗，減少大氣污染。

發(fā)展便捷公共交通，提高綠化率。建議一，以兩張網(wǎng)建設(shè)為核心，加快地鐵建設(shè)步伐，盡早實(shí)現(xiàn)地鐵從小環(huán)線到大環(huán)線，加快“一環(huán)一繞三縱五橫”快速路網(wǎng)建設(shè)，考慮新增幾條主干道單行線，鼓勵(lì)綠色出行、低碳出行，普及電動(dòng)公交車，在區(qū)域內(nèi)開辟公交微循環(huán)線路，做好重要國(guó)際會(huì)議期間運(yùn)力保障，逐步將公共交通替代率提升至50%以上。建議二，完善各類公交換乘，加快形成“軌道+公交+慢行”的一體化公交體系，打造國(guó)際會(huì)議西湖公共交通游路線。重要國(guó)際會(huì)議期間，可打造一條公共交通西湖游玩路線，讓與會(huì)人員，零換乘，乘坐軌道交通。建議三，開展立體綠化治理，比如屋頂綠化等。積極推進(jìn)屋頂綠化、墻體綠化、屋頂農(nóng)業(yè)等立體措施增加市區(qū)綠量。

加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同機(jī)制，建立區(qū)域碳排放機(jī)制。杭州空氣污染物相當(dāng)部分來自北方和周邊的外源性污染，霧霾治理更多需要不僅需要省內(nèi)區(qū)域內(nèi)合作治理，也需要周邊省市配合和支持。建議一，與周邊地區(qū)實(shí)行聯(lián)動(dòng)減排、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施，建立污染天氣的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，探索重要國(guó)際會(huì)議期間江蘇、安微、浙江、上海等地采取聯(lián)合保障措施的可能性。建議二，有必要加快啟動(dòng)碳排放試點(diǎn)工作，構(gòu)建區(qū)域碳排放交易中心?？刂芇M2.5首先從控制碳排放入手。PM2.5中的5種溫室氣體是由碳排放產(chǎn)生，其成因與碳排放息息相關(guān)。目前，北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東均已啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)，全國(guó)也將于2016年建立起全國(guó)性的碳交易市場(chǎng)。

大數(shù)據(jù)治理霧霾，提升監(jiān)管技術(shù)，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督。建議應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析，提升監(jiān)管能力。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用，結(jié)合風(fēng)向、氣壓，霧霾在衛(wèi)星云圖的擴(kuò)散方向，對(duì)十三個(gè)區(qū)縣的燃煤量、用電量、汽車數(shù)量、耗油量、燃燒秸稈等及時(shí)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)環(huán)境治理效果，動(dòng)態(tài)更新治理方案。建議一，加強(qiáng)同天河超算公共平臺(tái)等合作，應(yīng)用大數(shù)據(jù)，在重要國(guó)際會(huì)議前期，對(duì)全市區(qū)域大氣狀況實(shí)施預(yù)警預(yù)報(bào)。目前霧霾技術(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)最長(zhǎng)時(shí)效預(yù)報(bào)未來五天的霧霾情況，分辨率可以精確到3到5公里。建議二，可以考慮采用道路污染傳感器檢測(cè)技術(shù)，提升對(duì)污染汽車監(jiān)管能力。道路污染傳感器檢測(cè)技術(shù)已經(jīng)出現(xiàn)超過25年，在美國(guó)，高污染車輛經(jīng)過道路傳感器，會(huì)被記錄下來，接著車主會(huì)因?yàn)椤懊媾R處罰”或者“受到獎(jiǎng)勵(lì)”而去更換自己的汽車部件。建議三，加大考核力度。如北京市已經(jīng)在制定將保障空氣質(zhì)量納入到對(duì)政府的考核的辦法，對(duì)地方政府通報(bào)約談、實(shí)施停止審批地方新增工業(yè)項(xiàng)目、對(duì)負(fù)主要責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行崗位調(diào)整、追究責(zé)任等“狠辦法”。隨著公眾環(huán)保意識(shí)的普及和微信等互聯(lián)網(wǎng)工具廣泛使用，要充分發(fā)揮全民參與和監(jiān)督。建議四，建立健全環(huán)保、氣象部門聯(lián)合會(huì)商預(yù)報(bào)機(jī)制，統(tǒng)一發(fā)布空氣質(zhì)量狀況和預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)信息，暢通監(jiān)督渠道。

建立重大事件管控機(jī)制，順利舉辦好重要國(guó)際會(huì)議。可以學(xué)習(xí)北京APEC會(huì)議和廣州亞運(yùn)會(huì)的做法，精心摸底，提早建立預(yù)案，開展演練，為將來亞運(yùn)會(huì)的申辦積累經(jīng)驗(yàn)。必要時(shí)采取限行、限排等臨時(shí)管制措施，如在北京APEC會(huì)議期間實(shí)際停產(chǎn)企業(yè)9298家，限產(chǎn)企業(yè)3900家，停工工地4萬余處，分別是《APEC會(huì)議空氣質(zhì)量保障方案》規(guī)定的3.6倍、2.1倍、7.6倍。

作者單位：杭州市信息中心