溫州地方財(cái)政的減收壓力

任曉

溫州地方財(cái)政的減收壓力

任曉

地方財(cái)政收入下降幅度或在2015年上半年到來(lái)，溫州很快將經(jīng)歷近年來(lái)最嚴(yán)重的地方財(cái)政減收壓力。

由于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，截至2014年8月溫州實(shí)體經(jīng)濟(jì)（工貿(mào)企業(yè)）地方稅收貢獻(xiàn)同比水平才轉(zhuǎn)負(fù)為正。另外，本地債務(wù)危機(jī)影響余音繚繞，“兩鏈”“三險(xiǎn)”化解處置仍“在路上”。信用恢復(fù)看起來(lái)尚需時(shí)日，民間金融已不再是應(yīng)許之地，融資“難”與“貴”問(wèn)題未見(jiàn)緩解。經(jīng)濟(jì)基本面難有樂(lè)觀預(yù)期，麻煩纏身的企業(yè)對(duì)本地財(cái)政增收幾無(wú)幫助，實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)乏力。

事實(shí)上，更為關(guān)鍵的威脅來(lái)自溫州本地房地產(chǎn)市場(chǎng)行情的臺(tái)階式下行趨勢(shì)。在過(guò)去的39個(gè)月里，溫州市區(qū)新房與二手房均價(jià)已連續(xù)兩位數(shù)下降，目前的成交價(jià)格水平已經(jīng)不及2009年的均價(jià)。

2014年的數(shù)據(jù)是，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資同比下降1.5個(gè)百分點(diǎn)，土地購(gòu)置費(fèi)增長(zhǎng)為-15.1%，前者占第三產(chǎn)業(yè)投資比重同比回落1.3個(gè)百分點(diǎn)，后者占房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資同比減少9.6個(gè)百分點(diǎn)?？紤]到溫州7000多億貸款余額中約有1000億房地產(chǎn)貸款，有4400億房地產(chǎn)抵押貸款，涉及房地產(chǎn)的貸款比例高達(dá)70%。而隨著債務(wù)抵押處置進(jìn)入司法拍賣(mài)流程的房產(chǎn)數(shù)量正以年均兩位數(shù)的幅度在上升。

(一)

地方財(cái)政運(yùn)行的黑天鵝或早已潛伏在本地金融生態(tài)惡化與房地產(chǎn)下行的雙向逆強(qiáng)化之中。

房地產(chǎn)市場(chǎng)下行的背后是土地出讓金收入大幅下滑，而土地出讓金收入是溫州地方政府收入的主要來(lái)源。溫州市本級(jí)土地出讓金收入2014年占市本級(jí)地方財(cái)政總收入的38.6%。溫州房地產(chǎn)均價(jià)從2011年11月的高點(diǎn)向下已跌去50.3%。然而，已經(jīng)持下行了近39個(gè)月的樓價(jià)仍未止步下探態(tài)勢(shì)，至少目前仍然還看不到底部。交易數(shù)據(jù)顯示，2014年全年，最核心的市區(qū)經(jīng)營(yíng)性土地以招拍掛方式共出讓69宗，面積2561畝，同比下降26.2%，成交金額88.08億元，同比下降58.0%，降幅前所未見(jiàn)。

隨著土地出讓金的下降，溫州地方財(cái)政收入將銳減。地方政府財(cái)務(wù)報(bào)表失衡引致的風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)化可能比預(yù)計(jì)的更糟糕。目前看來(lái)，這一風(fēng)險(xiǎn)尚未引起足夠的重視。由于其中979畝土地出讓集中在2014年第4個(gè)季度，按土地出讓金的實(shí)際支付通常3-6個(gè)月滯后期，對(duì)地方財(cái)政收入的負(fù)面影響將在2015上半年進(jìn)一步顯現(xiàn)。與此進(jìn)一步關(guān)聯(lián)影響是，超過(guò)溫州地方稅收收入16%的涉及房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)稅費(fèi)收入，而2014年的土地增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合計(jì)增收更是占到全年一般公共預(yù)算收入增收額的31.5%。如果房地產(chǎn)業(yè)無(wú)法有效解套，將鎖緊地方財(cái)政收入命門(mén)。

根據(jù)《溫州藍(lán)皮書(shū)（2015）》經(jīng)濟(jì)分析小組的研究報(bào)告，從市區(qū)土地市場(chǎng)看，之前普遍的地塊高溢價(jià)成交現(xiàn)象已然銷(xiāo)聲匿跡。2014年溫州市區(qū)出讓土地42宗（商服及商品住房用地），合計(jì)1376.44畝，同比減少56.4%。商品住宅用地總體成交價(jià)格同比下降4.3%，看起降幅不太大，而如果不是其中核心城區(qū)所在地鹿城區(qū)供地占比達(dá)50.1%，年度價(jià)格同比水平將會(huì)呈現(xiàn)兩位數(shù)跌落。對(duì)照那些年曾經(jīng)頻現(xiàn)的超高溢價(jià)率成交“地王”案子，這樣的反差，難免給人落花流水春去也的無(wú)奈。

從市區(qū)商品房市場(chǎng)看，2014年預(yù)售商品房188.71萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)22.5%，而新建商品住房成交面積及金額為104.76萬(wàn)平方米和204.37億元，分別減少10.6%和23.0%。同期二手住房成交的量和價(jià)分別下挫7.0%和20.6%。截至年末，溫州市區(qū)在售新建商品房共有251萬(wàn)平方米，較前一年激增36.7%，商品房存量規(guī)模達(dá)到歷史高位。

從首套置業(yè)占住房貸款92.1%的信息看，投機(jī)資金早已離場(chǎng)，房產(chǎn)作為價(jià)值投資標(biāo)的也正在被拋棄。

實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很可能還會(huì)進(jìn)一步放緩，以高房?jī)r(jià)為標(biāo)志的“過(guò)度”的城市化在降溫。在過(guò)去的五年里溫州的常住人口增加不過(guò)6萬(wàn)人，房地產(chǎn)市場(chǎng)不可能僅靠表現(xiàn)溫吞的商品房消費(fèi)性需求來(lái)維持。根據(jù)已有的交易數(shù)據(jù)，按市場(chǎng)需求常態(tài)化回歸后的去化速度估計(jì)，當(dāng)前房產(chǎn)存量去化周期約在28-33個(gè)月之間。

不管早年間溫州房?jī)r(jià)如何的“不合理”，中央與地方抑制政策如何“太超過(guò)”，畢竟，形勢(shì)比人強(qiáng)，眼下在供給端實(shí)施“政策刺激”、“以?xún)r(jià)換量”已是地方政府與開(kāi)發(fā)商共同的“不得已”。

(二)

另外一方面，地方政府的負(fù)債水平卻在快速攀升。僅從銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)間接融資渠道看，2014年溫州當(dāng)年凈增192億元，增幅達(dá)45.7%。其中，地方融資平臺(tái)占債務(wù)規(guī)模的25.5%。

根據(jù)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)管理與清理甄別要求，估計(jì)融資平臺(tái)公司甄別后將被剝離政府融資職能。而此前平臺(tái)類(lèi)貸款將納入政府債務(wù)，轉(zhuǎn)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)還貸，或通過(guò)適當(dāng)途徑發(fā)債置換。

對(duì)于財(cái)務(wù)質(zhì)量本身較弱且運(yùn)營(yíng)風(fēng)控能力不足的市級(jí)集團(tuán)化平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，它們的財(cái)務(wù)報(bào)表難達(dá)發(fā)債門(mén)檻。其中幾家很快會(huì)陷入資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張過(guò)度，杠桿率過(guò)高、內(nèi)外的交叉擔(dān)保、應(yīng)收賬款虛帳積累、現(xiàn)金流惡化，甚至違規(guī)拆本付息的尷尬境地。而一旦融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況惡化，需要財(cái)政輸血維系，對(duì)當(dāng)下面臨持續(xù)減收壓力，捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。畢竟，土地財(cái)政也已然時(shí)過(guò)境遷，在土地出讓金收入直線下降的形勢(shì)下，融資平臺(tái)正成為加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的黑洞。

更糟糕的是那些九成以上資本金均由地方財(cái)政注資，且無(wú)現(xiàn)金流來(lái)源的絕大多數(shù)縣（區(qū)）級(jí)平臺(tái)類(lèi)公司。近80個(gè)主要依托政府劃撥土地和存量城建資產(chǎn)設(shè)立的區(qū)（縣）級(jí)平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)堪稱(chēng)巨大。

通過(guò)土地注入擴(kuò)張的資產(chǎn)負(fù)債表，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的收入回報(bào)，而籍此放大融資的小聰明只會(huì)帶來(lái)更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這些缺乏造血機(jī)能的融資平臺(tái)面臨注入土地資產(chǎn)貶值、擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)收縮、部借貸減杠桿等因素帶來(lái)資產(chǎn)規(guī)模大幅縮水的沖擊。它們多數(shù)沒(méi)有穩(wěn)定主營(yíng)業(yè)務(wù)支撐，卻融資過(guò)度。即便是那些少數(shù)具備收入能力的平臺(tái)公司，也不輕松，多數(shù)資產(chǎn)回報(bào)率太低，難以覆蓋利息支出。

這類(lèi)融資平臺(tái)公司天生的脆弱性在于擁有的只是政策性融資功能而非真正的市場(chǎng)化融資能力，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目周期拉長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本上升、融資利率變動(dòng)、信貸收緊，還是政策調(diào)整、退出不暢等不確定因素，通常無(wú)力應(yīng)對(duì)。結(jié)果是應(yīng)對(duì)不力，估計(jì)不足，致使項(xiàng)目進(jìn)度拖延、財(cái)務(wù)失控，乃至最終爛尾。

現(xiàn)在的麻煩很可能不僅僅只是這個(gè)已然不小的靜態(tài)債務(wù)規(guī)模。那些不再受信貸支持的融資平臺(tái)所推動(dòng)的大量中長(zhǎng)期工程項(xiàng)目將帶來(lái)未知的動(dòng)態(tài)債務(wù)負(fù)擔(dān)，也許是幾倍，或十幾倍的后續(xù)償債無(wú)底洞，這才是對(duì)地方財(cái)政的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

土地市場(chǎng)中的地方政府缺少了融資平臺(tái)公司這只最后的接盤(pán)之手，通過(guò)土地左右手互倒融資的操作手法將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而一旦政府經(jīng)營(yíng)土地，騰挪資金的“財(cái)技”失靈，房地產(chǎn)市場(chǎng)將被加速打回原形。潛在風(fēng)險(xiǎn)就在于這種“土地財(cái)政”死結(jié)的在未來(lái)某個(gè)時(shí)點(diǎn)的顯現(xiàn)化。如果說(shuō)2011年溫州成立“十大”國(guó)資集團(tuán)作為融資平臺(tái)在一定程度上緩沖了當(dāng)時(shí)土地市場(chǎng)本該調(diào)整的時(shí)點(diǎn)。那么，當(dāng)該來(lái)的最終還是來(lái)了的時(shí)候，那個(gè)最終出手承接前期融資財(cái)務(wù)去杠桿壓力，和兜底所有累積債務(wù)的角色只能是地方財(cái)政。

然而，在地方政府立場(chǎng)上看，債務(wù)問(wèn)題并不像是看起來(lái)那么嚴(yán)重，畢竟到期的債務(wù)可以通過(guò)“借新還舊”循環(huán)延后。為穩(wěn)定GDP增長(zhǎng)水平，出于對(duì)沖房地產(chǎn)投資減速影響，加大融資規(guī)模和力度很有必要。而在地方政府進(jìn)一步加碼推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資沖動(dòng)之下，除了擴(kuò)張負(fù)債規(guī)模，實(shí)際上已別無(wú)他途。

客觀地說(shuō)，如果沒(méi)有各級(jí)融資平臺(tái)的參與，過(guò)去的幾年里溫州房地產(chǎn)和土地市場(chǎng)或已調(diào)整到位。可是，政府逆經(jīng)濟(jì)周期之大勢(shì)，推動(dòng)融資平臺(tái)啟動(dòng)“舊城改造”、“舊村（城中村）整治”、“農(nóng)房集聚”。扭曲投資行為雖然能夠緩解GDP減速的壓力，但天下沒(méi)有白來(lái)的好處，負(fù)面后果是，1-3年的建設(shè)周期過(guò)后，留下巨量過(guò)剩存量房產(chǎn)。2012-2014年市區(qū)改造項(xiàng)目的竣工面積達(dá)110萬(wàn)方，這些已經(jīng)建成無(wú)法改變功能的住宅（絕大部分）不僅沖擊了本已景氣不足的商品房市場(chǎng)，而且，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)屬性模糊，實(shí)施主體不清，此類(lèi)項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的走弱而逐步披露，留下又將是一地雞毛的一堆財(cái)務(wù)爛賬，最終還是要地方財(cái)政來(lái)買(mǎi)單。

這一切都需要提前作好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，留給地方政府的時(shí)間已經(jīng)不多了。

作者為溫州市委黨校溫州發(fā)展研究中心主任、教授