省級以上土地開發(fā)整理項目實施現(xiàn)狀及對策
——以江蘇省如東縣為例

■ 陳 泉

（江蘇省如東縣國土資源局，如東 226400）

省級以上土地開發(fā)整理項目實施現(xiàn)狀及對策
——以江蘇省如東縣為例

■ 陳 泉

（江蘇省如東縣國土資源局，如東 226400）

以江蘇省如東縣2001-2013年16個省級以上土地開發(fā)整理項目為例，項目實施過程中存在規(guī)劃設計先天不足、前期準備不細不實、監(jiān)管不到位、按期竣工難等問題。對比2007年前后項目實施的改革措施，提出四項保證省級以上土地開發(fā)整理項目的順利實施對策：(1)從項目組織者、資金管理和參與者角色等方面調(diào)整項目實施管理辦法模式；(2)強化基層村組群眾參與、質(zhì)量申報和重點申報意識；(3)從預算審核、報賬審查和竣工驗收三方面加強資金管理；(4)從廉政建設、項目法人、項目審計、檔案管理和綜合效益評價等方面完善制度建設。

土地開發(fā)整理項目；省級以上；實施效益；問題；對策；如東；江蘇

國家投資土地開發(fā)整理項目是指國家使用新增建設用地土地有償使用費上繳中央財政部分資金，以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量為主要目的，在時間、資金等約束條件下，具有專門組織和特定目標，集中資金規(guī)模進行的一次性土地開發(fā)整理任務[1]。省投資土地開發(fā)整理項目與國家投資土地開發(fā)整理項目的區(qū)別在于其資金來源于省使用新增建設用地土地有償使用費省集中部分和土地出讓金省集中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分。近年來，土地開發(fā)整理項目的實施增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，確保了糧食戰(zhàn)略安全[2]，有效促進項目區(qū)所在地經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高且農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到改善。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，新增建設用地土地有償使用費和出讓金逐年增長，用于省級以上土地開發(fā)整理資金日趨增加，本文以江蘇省如東縣2001-2013年16個省級以上土地開發(fā)整理項目為例，對過去12年內(nèi)項目實施過程中存在的問題提出建議。

1 如東縣省級以上土地開發(fā)整理項目實施效益

如東縣是江蘇省較早實施國家和省級投資土地開發(fā)整理項目縣市之一，從2001年實施凌洋國家投資土地開發(fā)項目以來，截至2013年，先后實施省以上投資土地開發(fā)整理項目16個，投資總額22011萬元，建設規(guī)模11897.26公頃，新增耕地1189.14公頃，15個通過驗收，1個待驗收。

2 項目實施過程中存在的問題

如東縣土地開發(fā)整理工作起步較早，先期項目規(guī)劃設計依據(jù)《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》、《土地開發(fā)整理規(guī)劃設計規(guī)范》和《土地開發(fā)整理項目資金管理暫行辦法》開展，由于土地開發(fā)整理工程建設標準和預算定額標準出臺滯后，給項目管理、業(yè)務操作等方面帶來了困難。

2.1 項目規(guī)劃設計先天不足

一是規(guī)劃設計與實地不符，設計單位規(guī)劃人員實地踏勘走馬觀花，預算編制閉門造車，導致規(guī)劃設計過于粗糙，甚至脫離實際[3]；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與人員對實地了解不夠，對規(guī)劃設計要求和建設內(nèi)容不夠?qū)I(yè)；三是注重項目的申報立項和資金預算，忽視了項目規(guī)劃內(nèi)容的可行性，給項目實施埋下必然的隱患[4，5]。

2.2 項目實施的前期準備不細不實

一是沒有對規(guī)劃、預算內(nèi)容進行認真審核，項目工程量尤其是土方量實測與規(guī)劃、預算不符。二是指揮部人員專業(yè)技術含量不足，指揮部墻上掛牌組織力量雄厚，實際工作班子中時常出現(xiàn)推委扯皮現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)懂工程、會管理的專業(yè)人員匱乏，而是安排行政人員到現(xiàn)場指揮，造成人浮于事。三是招標代理不能很好地履行職責，不能按規(guī)劃對項目工程量進行招標，擅自改變規(guī)劃招標。

2.3 項目實施過程監(jiān)管不到位

一是工程招標后施工單位不能很好地履行合同，未嚴格按照招標內(nèi)容進行施工。二是工程監(jiān)理沒有發(fā)揮應有的作用，監(jiān)理單位雖派出一名總監(jiān)，其他監(jiān)理人員多為監(jiān)理公司聘請離退休工程技術人員，且就近分工，對施工單位監(jiān)督不夠到位，施工質(zhì)量控制和存在問題整改難以到位[6-8]。三是政府宣傳不到位。主要表現(xiàn)在：①對項目情況公示不到位，很多群眾對項目了解不夠，群眾熱情不高；②拆遷、青苗等補償透明度不夠，補償尺度不一，涉及新增耕地來源部分村干與群眾不相一致，隨意調(diào)整新增耕地圖斑或補償標準，對施工中的矛盾預計不足，缺少應急處理措施。

2.4 項目按期竣工難

一是分級管理，層層銜接不到位，領導重視不夠；二是宣傳不到位，群眾矛盾突出，尤其是項目的具體規(guī)劃、土地權屬、補償標準不一等造成不配合；三是項目管理人員技術力量比較薄弱，對工程管理沒有經(jīng)驗；四是土地開發(fā)整理項目質(zhì)量評價方法欠缺[9]，忽視新增耕地的數(shù)量、質(zhì)量，重視配套建筑物工程，有的對實施圖斑質(zhì)量要求不高，不能一次到位。

3 項目實施中的對策與建議

根據(jù)江蘇省國土資源廳“關于印發(fā)《江蘇省土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》的通知”（〔2006〕320號文件），2007年起項目實施由項目承擔單位如東縣土地復墾整理中心為項目法人，對省級以上土地開發(fā)整理項目中存在的問題實施改革[10]。

3.1 調(diào)整項目實施管理模式

項目組織者調(diào)整。2007年之前如東縣早期項目實施是縣國土資源局委托項目所在鎮(zhèn)政府組織實施。2007年后對新開工項目，由批準的項目承擔單位如東縣土地復墾整理中心組織項目實施，全過程由縣土地復墾整理中心完成，具體負責編制項目實施方案，制定實施計劃，組織項目招標代理、施工圖設計、工程招投標到施工管理，資料的整理歸檔全部工作。

資金管理辦法調(diào)整。2007年前土地復墾開發(fā)整理資金實行“兩級直撥、轉(zhuǎn)賬結(jié)算”的管理辦法，如東縣財政局作為資金管理和財務核算主體，開設專戶、單獨建賬、專人核算，資金安排到項目，支出核算到項目；各鎮(zhèn)財政所作為會計報賬單位，負責向縣復墾資金專戶結(jié)報項目經(jīng)費，項目資金按合同由縣財政撥付財政所。2007年后由縣財政局國庫直接轉(zhuǎn)賬支付到施工單位。

參與者角色調(diào)整。鎮(zhèn)政府由項目組織實施主體改做配合做好拆遷補償評估、取土定位、權屬調(diào)整和群眾穩(wěn)定等工作；項目承擔單位主要推進項目實施，負責編制項目實施方案、各項招投標和竣工決算審計及驗收。

3.2 嚴格項目申報，強化三個意識

項目申報工作是項目建設的第一道“關卡”，關系到項目的實施質(zhì)量和實施進程，近年來，如東縣重點強化了三個意識：

一是強化基層村組群眾參與意識。為保證項目申報、實施的公開、透明，切實維護村組和農(nóng)戶的合法權益，在項目申報的選址、論證和設計過程中都充分聽取群眾的意見和建議，妥善調(diào)整好村組、群眾土地權屬。通過充分聽取群眾意見和建議，極大地調(diào)動了村組、群眾參與復墾開發(fā)整理工作的積極性。

二是強化項目申報質(zhì)量意識。堅持項目申報必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地復墾整治專項規(guī)劃。項目申報堅持“鎮(zhèn)級申請、縣級核實，中介編制方案”的原則，由各鎮(zhèn)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地復墾開發(fā)整治專項規(guī)劃和土地實際利用現(xiàn)狀，編制初步的項目實施計劃報縣土地復墾整治聯(lián)席會議審查，根據(jù)聯(lián)席會議意見確定各鎮(zhèn)申報計劃。

三是強化項目申報重點意識。針對當前如東縣耕地后備資源利用潛力不足的問題，兼顧好當前與長遠、做大做強與可持續(xù)利用、縣內(nèi)平衡與上級調(diào)劑等關系，近年來，如東縣切實轉(zhuǎn)變土地復墾開發(fā)整理重點，著重申報省以上投資高標準基本農(nóng)田建設整治項目。通過連片開發(fā)整治，有效增加耕地面積，改善農(nóng)業(yè)條件，實現(xiàn)做大做強；并明確提出“兩優(yōu)先、一禁止”要求，即：優(yōu)先將低產(chǎn)田和基本農(nóng)田保護區(qū)列入申報計劃，優(yōu)先將新增耕地潛力較大、基礎設施較差、集中連片的地塊列入申報計劃。嚴禁將重點工程基礎設施建設和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)周邊列入申報計劃。

3.3 加強資金管理，嚴把三道“關口”

為了切實加強對如東縣土地復墾開發(fā)整理專項資金的管理，提高資金使用效益，如東縣政府辦公室出臺了《土地復墾開發(fā)整理項目資金管理使用辦法》作為專項資金管理的主要依據(jù)。

一是把好預算審核關。如東縣實行項目資金縣級專戶管理，縣財政局作為土地復墾開發(fā)整理項目資金管理和財務核算主體，開設專戶、單獨建賬、專人核算。資金安排到項目，支出核算到項目。

二是把好報賬審查關。實行資金撥付合同管理，按合同約定工程項目完成50%可結(jié)報30%的工程款，項目竣工驗收合格后再結(jié)報50%，其余的20%待項目終驗并審計確認后結(jié)算。項目實施單位在申請工程款撥款前，縣國土、財政聯(lián)合牽頭工程監(jiān)理、紀檢監(jiān)察等部門對工程實施的進度、質(zhì)量等進行聯(lián)合驗收。對農(nóng)民補償實行“一折通”支付，支付前對照補償實施細則、補償協(xié)議和清單審核驗收后，所有參加驗收成員共同簽字，作為專戶撥付工程款的依據(jù)。

三是把好竣工驗收關。項目竣工后，必須編制項目工程決算和財務決算，經(jīng)國土、財政審核后報送審計部門。通過審計后，方可申請驗收。

3.4 強化制度、規(guī)范運作

通過不斷探索，如東縣復墾開發(fā)整治工作循序漸進，在全面推行項目法人、公告、招投標、合同、工程監(jiān)理等制度的基礎上，還探索建立了廉政建設、項目審計、聯(lián)合驗收、項目聯(lián)系卡、檔案管理等五項工作制度。行之有效的工作制度，確保了如東縣土地整治項目工程建設與管理始終處于“陽光監(jiān)督”之下，項目進程加快，按期竣工；工程質(zhì)量、新增耕地質(zhì)量提升實效明顯。如東縣提出五個方面的工作制度。

一是落實廉政建設制度。近年來，如東縣按照“管住、管好、管細”的思路，由縣國土、財政、檢察院等聯(lián)合出臺了《關于實施“陽光工程”積極推進土地復墾開發(fā)整理工作的意見》、《如東縣土地復墾整理開發(fā)項目資金管理試行辦法》、《如東縣土地復墾開發(fā)整理項目操作規(guī)程(試行)》等制度文件，實行工程發(fā)包市場運作、資金撥付按合同管理，并實行工程施工與預防職務犯罪“兩個協(xié)議”一起簽等各項規(guī)定?？h檢察院堅持把土地復墾開發(fā)整理工作重點納入預防職務犯罪監(jiān)控范圍。

二是強化項目法人負責制。省以上投資項目全部由縣土地復墾整理中心“一攬子”負責制，工程質(zhì)量監(jiān)管推行業(yè)主委托第三方具有資質(zhì)單位進行工程質(zhì)量檢測。通過推行項目法人負責制，進一步建立起“責權明晰、管理規(guī)范、制約有效、監(jiān)督有力”的新型管理制度。

三是規(guī)范項目審計制度。項目單位必須在工程自驗收合格后一個月內(nèi)，將竣工決算、財務決算等規(guī)定所需提供的資料準備齊全，裝訂成冊，并附資料清單。送項目承擔單位審核后，報審計單位審計。保證項目工程資料、會計資料的準確性、真實性和完整性。

四是鞏固檔案管理規(guī)范成果。如東縣在2002年度實施省級易地項目和省以上投資實施、驗收中明確專人、分項目集中收集整理，實現(xiàn)了資料內(nèi)容齊全、分類清晰、裝訂規(guī)范、查找便捷。

五是完善綜合效益評價制度。大規(guī)模的土地開發(fā)整理項目不僅帶來經(jīng)濟效益，而且產(chǎn)生重大的環(huán)境影響，也帶來了未知的社會成本，甚至可能產(chǎn)生比預期效果更大的社會影響[11-12]。土地開發(fā)整理與優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)相結(jié)合，能夠達到高產(chǎn)高效的目的，不斷提供土壤肥力，使土地資源可持續(xù)利用[13]，并且?guī)砹苏嫔鐣绊懞铜h(huán)境效應。

[1]陳建設,崔志標．關于國家投資土地開發(fā)整理項目實施中的問題與對策——以山西省為例[J]．資源·產(chǎn)業(yè),2004,6(2)：61-64．

[2]張佳,楊榮利．土地開發(fā)整理項目實施中存在的問題與對策[J]．國土資源,2008(S1)：30-31．

[3]王發(fā)榮．土地開發(fā)整理項目管理問題與對策[J]．中國土地,2011(8)：37-39．

[4]李晨,張東,張合兵,等．土地開發(fā)整理項目待開發(fā)整理資源的適宜性評價研究[J]．河南水利與南水北調(diào),2008(7)：127-129．

[5]李建強,曲福田．省級土地開發(fā)整理規(guī)劃目標確定的技術路線和方法——以江蘇省為例[J]．中國土地科學,2005,19(5)：45-49．

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[10]黃曉凌,張建華,陳真．關于土地開發(fā)整理項目實施管理措施研究——以遼寧某縣土地開發(fā)整理項目為例[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2006(12)：21-23．

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[12]趙華,卞正富,冷海龍．在土地開發(fā)整理項目中加強生態(tài)環(huán)境效益評價的探討[J]．中國土地科學, 2003,17(3)：34-37．

[13]李敏,趙小敏,龔紹琦．提高土地開發(fā)整理項目經(jīng)濟效益的途徑[J]．農(nóng)業(yè)工程學報,2004,20(3)：262-265．

The Situation and Countermeasures in Implementing the Projects of Land Development and Consolidation at or above the Provincial Level—Taking Rudong County of Jiangsu Province as an Example

CHEN Quan
(Rudong Department of Land and Resources of Jiangsu Province, Rudong 226400, China)

This paper analyzes the projects of land development and consolidation at or above the provincial level between 2001 and 2013 implemented by Rudong county of Jiangxi province. It points out that the main problems in the course of implementation include the following: the deficiency of planning and design, having no detailed and poor preparations, poor supervision, and timely completion is difficult. Through comparing the reform measures with regard to the project implementation around 2007, this paper sets forth countermeasures for ensuring the successful implementation of the projects of land development and consolidation at or above the provincial level. These countermeasures lay emphasis on the following: adjusting the management mode of project implementation from the aspects of project organizers, the administrators and participants of the fund; enhancing the awareness of the village masses at the grass-roots level to participate in quality and key application; strengthening the fund management, especially in the aspects of budgeting, reimbursement review, and final acceptance of construction; improving institutional construction with regard to building a clean government, project legal person, project audit, archives administration and comprehensive benefit evaluation.

the projects of land development and consolidation; at or above the provincial level; implementing benefit; problem; measures; Rudong; Jiangsu

F301.0；F062.1<文獻標識碼：c class="emphasis_bold"> 文獻標識碼：C 文章編號：167文獻標識碼：c

167

C 文章編號：1672-6995（2015）02-0047-03

2014-08-29；

2014-09-15

陳泉（1964-），男，江蘇省如東縣人，江蘇省如東縣國土資源局土地管理工程師，大專學歷，主要從事土地開發(fā)復墾整理研究。