戶改奠基石

高敏

2014年12月26日，石家莊市政府第三十四次常務(wù)會(huì)議通過的《深化戶籍制度改革實(shí)施意見》，指出2020年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%以上。但據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，石家莊市總?cè)丝跒?241186人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為22.92%，據(jù)此推算，在五年左右的時(shí)間里，石家莊市要實(shí)現(xiàn)約200萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常駐人口的城鎮(zhèn)落戶，這是一項(xiàng)大工程。

對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處處長(zhǎng)范毅對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者解釋道，“2003年石家莊戶改政策曾暫停，主要是在于優(yōu)質(zhì)的公共資源供給不足。而目前，因?yàn)槲覈?guó)的一些轉(zhuǎn)移支付政策與戶籍人口是相掛鉤的，因此，只有將戶籍制度改革與財(cái)政體制改革配套進(jìn)行才能更好地推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展?！?/p>

戶籍改革初嘗試

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，形成于20世紀(jì)50年代，是維系城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最根本的措施，改革開放30多年來，特別是隨著億萬農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，現(xiàn)行戶籍制度受到巨大沖擊。

1998年，國(guó)務(wù)院通過公安部提出了一項(xiàng)條例，取消對(duì)國(guó)內(nèi)人口流動(dòng)的若干限制，很多城市開始著手戶籍改革，位于華北地區(qū)的河北省省會(huì)城市石家莊，是最雄心勃勃的早期改革城市之一。

2001年石家莊市開始了改革，通過引進(jìn)外來拔尖人口和向數(shù)以千計(jì)的早已在城市里安家落戶的外來務(wù)工人員提供本地戶口的方式，刺激其相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)。市政府甄別了應(yīng)該放松登記限制的八類人員，包括教師、商人、投資者和大學(xué)畢業(yè)生等。不同尋常的在于增加了進(jìn)城務(wù)工人員，條件是外來人員在城市里生活并工作滿兩年。當(dāng)時(shí)，有人認(rèn)為石家莊的實(shí)驗(yàn)將“打破”戶籍登記的界限，并為全國(guó)其他地方提供了“革命性的模式”。

但實(shí)際情況卻是相去甚遠(yuǎn)。關(guān)于外來務(wù)工人員取得石家莊戶口的人數(shù)，披露的數(shù)據(jù)出入很大，少的只有11000人，多的卻有70000人。但有一點(diǎn)可以肯定，石家莊的戶改既沒有取消戶口登記，也沒有取消外來者的落戶條件。只是降低了變身為城鎮(zhèn)居民的門檻而已。再者，石家莊的改革只是暫時(shí)的：計(jì)劃執(zhí)行兩年后，當(dāng)?shù)毓膊块T提高了登記的門檻，同時(shí)，政府也擔(dān)心，大量涌入的新增人口會(huì)使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)大大增加。于是2003年，市政府承認(rèn)改革失敗，并重新實(shí)行原來在城鎮(zhèn)戶口方面的嚴(yán)格控制。

財(cái)政體制改革是基石

當(dāng)前，社會(huì)上議論的戶籍改革多是身份制度的改變，因而把關(guān)注的焦點(diǎn)集中在公安部門何時(shí)出臺(tái)取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的二元戶口登記制度上，但更深層次的矛盾是以戶籍人口為依據(jù)的各項(xiàng)公共服務(wù)配套措施，而這些配套措施則是要通過財(cái)政體制來支持的。

資料顯示，1994年實(shí)行分稅制改革，先后確立了中央、省級(jí)政府、地市級(jí)政府和縣市級(jí)政府的分稅體制，省以下各級(jí)政府間的分稅制基本上是在有利于上級(jí)政府的多種形式的“討價(jià)還價(jià)”式體制，而對(duì)于同樣容納較多外來人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府，基本上采用了統(tǒng)收統(tǒng)支或包干分成的財(cái)政體制。

“這種體制導(dǎo)致了基層或下級(jí)城鎮(zhèn)政府，沒有能力依據(jù)自己管理的人口規(guī)模，建立相應(yīng)的公共財(cái)政服務(wù)體制，因?yàn)樽约核鶆?chuàng)造的財(cái)政稅收，絕大部分上交給了上級(jí)政府?！眹?guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員孫方明表示。

據(jù)了解，長(zhǎng)三角、珠三角、京津地區(qū)的各級(jí)城鎮(zhèn)都有大量農(nóng)民工流入。許多城鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了戶籍人口規(guī)模，廣州、蘇州的外來人口都占到了40%左右。在一些小城鎮(zhèn)，農(nóng)民工數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了本地人口，已經(jīng)出現(xiàn)了一批相當(dāng)于中等城市乃至大城市人口規(guī)模的超級(jí)鎮(zhèn)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)統(tǒng)計(jì)也顯示，第六次人口普查全國(guó)鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝?0萬-50萬的有9個(gè)特大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬-20萬的有142個(gè)鎮(zhèn)。但這些鎮(zhèn)，事權(quán)與財(cái)權(quán)極不對(duì)稱，農(nóng)民工創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富，與他們應(yīng)享受的公共服務(wù)不成比例，而且在記者走訪過程中，發(fā)現(xiàn)這些小城鎮(zhèn)雖然人口聚集，但治安、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等問題日益突出。

“這些現(xiàn)象本質(zhì)上反映了財(cái)政體制的歷史慣性，然而在更多的人關(guān)注戶籍改革的同時(shí)，當(dāng)財(cái)政權(quán)力沒有下放，這些容乃如此之多的外來人口的城鎮(zhèn)，有多少財(cái)政能力能滿足對(duì)這些龐大的農(nóng)民工全體的公共服務(wù)呢？”孫方明表示。

就戶籍與財(cái)政體制配套進(jìn)行改革方面，范毅向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者解釋道，“需要配套改革主要在于，我們的一些轉(zhuǎn)移支付政策是與戶籍人口相掛鉤的，現(xiàn)在人口流動(dòng)打破了原來的戶籍界限，這時(shí)如果沒有相應(yīng)的配套政策跟進(jìn)，那么戶改有難度。但是僅僅局限于轉(zhuǎn)移支付調(diào)整，可能也不行，比如我們近些年在義務(wù)教育方面也有相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付，但是效果并不顯著，因此這個(gè)問題還需要統(tǒng)籌研究推進(jìn)?！?/p>

公共服務(wù)需均等化

目前我國(guó)流動(dòng)人口總量在2.5億左右，約占總?cè)丝诘?0%左右，這個(gè)比例與不設(shè)戶籍限制的國(guó)家相比并不低，所以從人口流動(dòng)的角度來講，戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的影響已趨于弱化，但對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響仍是顯著的。

范毅嚴(yán)肅地向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者說道，“戶籍制度的存在一是導(dǎo)致不同戶籍人口之間公共服務(wù)存在不均等化;第二是戶籍制度存在使流動(dòng)人口難以在流入地獲得穩(wěn)定的預(yù)期，影響了消費(fèi)，不利于內(nèi)需的擴(kuò)大，僅僅從這兩方面講，推動(dòng)戶改使很有必要的?！?/p>

“以石家莊改革來講，政策的暫停，主要是優(yōu)質(zhì)公共資源的供給不足。”范毅表示，“一般來說，一個(gè)省會(huì)城市的公共資源要顯著地優(yōu)于其他城市和其所屬的農(nóng)村，而城市的優(yōu)質(zhì)公共資源又集中在城市中心區(qū)。因此，如果沒有進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)的話，那么人口就會(huì)過度向城市中心區(qū)域集中，也必然會(huì)帶來公共服務(wù)短缺現(xiàn)象。石家莊叫停戶改，這是其中重要原因所在?！?/p>

優(yōu)質(zhì)資源永遠(yuǎn)是稀缺的，因此必須要解決好供給問題，如果公共資源之間存在較大差距，優(yōu)質(zhì)資源過于集中，那么人口一定會(huì)向優(yōu)質(zhì)資源集中區(qū)域靠攏。之前靠戶籍來解決人口集中的問題，現(xiàn)在如果冒然放開戶籍，但卻沒有其他相應(yīng)的配套政策，那么肯定會(huì)產(chǎn)生一系列問題。

要解決這些問題，范毅認(rèn)為重點(diǎn)要做好兩方面事情：一是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，更重要的是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的均等化，就是要在區(qū)域內(nèi)消除公共服務(wù)的過大差別，以此來避免人口分布的不均衡。二是放開社會(huì)資本參與公共服務(wù)的門檻，政府主要提供均等化的公共服務(wù)，而差異化的公共服務(wù)要依靠市場(chǎng)來供給，畢竟人口是多層次的，需求也是多層次的，政府不能去包攬所有的供給，所以解決公共服務(wù)供給市場(chǎng)化也是很重要的。

對(duì)此，和君創(chuàng)業(yè)咨詢集團(tuán)副總裁楊一飛也向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者表示，“戶籍改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，關(guān)鍵是戶籍‘背后的東西，例如附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利，因此戶改必須要有配套措施的支撐，如果沒有配套資金的投入，那么戶改只能淪為‘胡改，難逃失敗的命運(yùn)。”endprint