芻議全國科技援疆長效機(jī)制的構(gòu)建與完善

□文/朱建軍

芻議全國科技援疆長效機(jī)制的構(gòu)建與完善

□文/朱建軍

為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮短新疆與全國的差距，2010年黨中央、國務(wù)院召開了新疆工作座談會(huì)和全國對(duì)口支援新疆工作會(huì)議，提出“全方位開展對(duì)口支援新疆工作，完善經(jīng)濟(jì)援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆相結(jié)合的工作格局”。近年來，科技援疆作為對(duì)口援疆的重要組成部分，已彰顯出強(qiáng)大的推動(dòng)作用，成為新疆科學(xué)跨越、后發(fā)趕超的巨大動(dòng)力。去年，黨的十八大明確提出，科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。因此，進(jìn)一步研究全國科技援疆長效機(jī)制內(nèi)涵及其特征，對(duì)于統(tǒng)籌各方優(yōu)勢科技資源促進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安具有重要意義。

長效機(jī)制保證科技援疆順利進(jìn)行

長效機(jī)制不是一勞永逸、一成不變的，它必須隨著時(shí)間、條件的變化而不斷豐富、發(fā)展和完善。為便于表述，本研究按照時(shí)間段，將科技援疆設(shè)定為兩個(gè)階段：即從2010～2020年為科技援疆第一階段，2020年以后為科技援疆第二階段。第一階段更多體現(xiàn)的是“援”，是探討怎樣充分調(diào)動(dòng)各方積極性、匯集各方科技資源，緊扣新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大科技需求，推動(dòng)內(nèi)地發(fā)達(dá)省市科技優(yōu)勢同新疆的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢相結(jié)合，建立起一個(gè)包括人才、技術(shù)、管理、資金和創(chuàng)新平臺(tái)等要素在內(nèi)的全方位的科技援疆長效機(jī)制，從根本上改變和提高新疆的自我發(fā)展能力。第二階段是在第一階段的基礎(chǔ)上，可能更多地體現(xiàn)為“合作”，是更多探討市場驅(qū)動(dòng)為主推動(dòng)力的“優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”的合作模式。從當(dāng)前來看，在科技援疆這一制度安排中，政府主導(dǎo)的性質(zhì)比較明顯。但從長遠(yuǎn)看，支援方和受援方長期持續(xù)的關(guān)系應(yīng)該是以“優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏”為基礎(chǔ)的逐漸深入。隨著市場因素的介入，科技援疆這一制度體系中，政府的推動(dòng)作用將由主導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo)，市場的驅(qū)動(dòng)作用會(huì)逐漸顯現(xiàn)。因?yàn)橹г菃蜗虻摹⒍唐诘暮筒豢沙掷m(xù)的，而合作共贏才是雙向的、長久的和持續(xù)的。也只有這樣發(fā)展，新疆才能由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，從“輸血”變?yōu)椤霸煅?，真正達(dá)到自我發(fā)展能力的提高。

因此，第一階段科技援疆長效機(jī)制的內(nèi)涵就是：在“政府主導(dǎo)推動(dòng)+市場內(nèi)在驅(qū)動(dòng)”為“雙動(dòng)力源”的作用下，在互利、合作、共贏的動(dòng)態(tài)援助過程中，實(shí)現(xiàn)支援方與受援方利益的“相對(duì)平衡”和新疆自我發(fā)展能力的不斷提升。即：在全國范圍內(nèi)，在國家政策的引導(dǎo)下，不斷促使內(nèi)地的人才、技術(shù)、管理和資金優(yōu)勢與新疆的資源優(yōu)勢對(duì)接，并隨著市場作用的影響和驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)科技資源在新疆優(yōu)化配置，逐漸形成優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏、充滿活力的科技援疆新格局。

當(dāng)然，科技援疆長效機(jī)制的建立是一個(gè)長期互動(dòng)的過程。當(dāng)前，科技援疆尚處在探索階段，新疆要以我為主，盡力做好承接和服務(wù)，把全國各地支援作為推進(jìn)自身跨越發(fā)展的重要著力點(diǎn)，充分利用國家政策支持和全國的支援，不斷提升與內(nèi)地科技合作規(guī)模和水平；依托人才、技術(shù)、管理、資金等全方位援疆機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，開創(chuàng)對(duì)內(nèi)對(duì)外科技經(jīng)濟(jì)合作新局面，推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的各類資源向新疆聚集，與新疆的資源優(yōu)勢、地緣優(yōu)勢對(duì)接，實(shí)現(xiàn)高起點(diǎn)、高水平、高效益發(fā)展。

制度安排與市場行為相結(jié)合

科技援疆是在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的援助模式，既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的無條件援助模式，也不同于完全利益化的市場機(jī)制模式，是政府行為與市場行為緊密結(jié)合的援助模式，是制度創(chuàng)新的完全體現(xiàn)。政府行為和市場行為并不是互相隔離、孤立地存在，而是互相作用，形成緊密的有機(jī)關(guān)系，取得增倍效果和效益。政府通過相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)、政策措施和平臺(tái)建設(shè)，為援助方和受援方的科技對(duì)接與合作提供良好的環(huán)境條件。這是科技支疆行動(dòng)的固有特征，也是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所必須解決的重大問題。

為此，一是政府行為要始終面向市場需求，面向市場機(jī)制所不能解決的困難和問題，面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場，并符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和科技發(fā)展規(guī)律。二是市場行為要接受政府的指導(dǎo)和引導(dǎo)，充分利用政府的協(xié)調(diào)機(jī)制和服務(wù)杠桿。當(dāng)然，援助方要從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略角度出發(fā)，在處理利益關(guān)系時(shí)要有支持和援助落后地區(qū)科技經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意識(shí)，尋求利益的相對(duì)平衡，而不是利益最大化。三是政府要構(gòu)建科技合作所需要的相應(yīng)平臺(tái)，與科技中介服務(wù)組織共同形成科技支疆的服務(wù)體系，為市場行為盡可能地提供有效服務(wù)。四是納入國家和新疆科技部門的重大科技合作項(xiàng)目是政府行為與市場行為有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，需要予以更有力的支持，精心組織和安排，并以此為范例，擴(kuò)大影響。

“支援”與“互利”相結(jié)合

現(xiàn)階段的科技援疆，是在國家的倡導(dǎo)下，以東中部發(fā)達(dá)省市通過各種途徑支持為主，不求利益的均等。但是，隨著科技援疆進(jìn)程的不斷推進(jìn)和發(fā)展，要想形成長效機(jī)制，必須做到合作雙方互利互惠。因此，科技支疆是“支援”與“互利”相結(jié)合的，既不是支援方單向的“支援”，也不是完全市場行為下利益均等的“互利”行為。

為此，一是援助省市要充分發(fā)揮人才等智力資源的重要作用，整合本省市的人才優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、資本優(yōu)勢及市場優(yōu)勢與新疆的資源優(yōu)勢、特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢相互補(bǔ)充，形成資源、市場、技術(shù)、資本的良好組合，既能幫助新疆提高科技發(fā)展能力，又能在援助過程中獲利。二是援助省市要想在新疆獲得長遠(yuǎn)的利益，在科技援疆過程中，不僅僅是要“輸血”，更重要的是要幫助新疆提高自身“造血”功能。只有這樣，同新疆的合作才會(huì)更多地由“支援”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ダ?。三是援助省市在支援新疆科技發(fā)展的同時(shí)，也獲得了向西發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢。這一區(qū)位優(yōu)勢是新疆同中亞國家與俄羅斯長期以來建立的科技經(jīng)濟(jì)合作渠道，而且有著廣闊的市場發(fā)展前景，這對(duì)于東中部發(fā)達(dá)省市開展技術(shù)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了新的空間。

“輸血”與“造血”相結(jié)合

科技援疆，“輸血”是手段，最終目的是要增強(qiáng)新疆自身的“造血”功能，但過程中必須先“輸血”。只有通過援助省市大量的“輸血”，才能解決新疆科技發(fā)展中諸如創(chuàng)新人才隊(duì)伍力量不足、創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)滯后、技術(shù)創(chuàng)新和消化吸收能力弱、資金缺乏、管理落后等“瓶頸”。

為此，一是要積極動(dòng)員內(nèi)地強(qiáng)院、大所、高校的精干力量，主動(dòng)加強(qiáng)同新疆的合作，針對(duì)新疆實(shí)際需求大力開展高層次和工程技術(shù)人員的培訓(xùn)。通過骨干人才的培養(yǎng)，促進(jìn)新疆科研機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)新疆區(qū)域創(chuàng)新體系的建立，提升區(qū)域創(chuàng)新能力。二是要積極搭建平臺(tái)，積極推動(dòng)技術(shù)、人才和資金在新疆創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，著力提升受援縣市科技成果轉(zhuǎn)化能力。三是要依托重大科技項(xiàng)目，推動(dòng)多層次、多形式的產(chǎn)學(xué)研合作，共建重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)研究中心等各類研發(fā)基地，共同推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果在新疆實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。四是要引導(dǎo)內(nèi)地科技資源向新疆特別是各類產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)流動(dòng)，有序承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)轉(zhuǎn)移。受援方要與援疆省市科技管理部門一道緊扣受援縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大科技需求，加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化和服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“輸血”和“造血”的結(jié)合。

資金供給機(jī)制

資金對(duì)于新疆這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說就像“身體中的血液”，資金匱乏是制約新疆發(fā)展的首要因素。目前，全國科技援疆缺乏國家專項(xiàng)資金的引導(dǎo)，各對(duì)口援疆省市的科技援疆經(jīng)費(fèi)也未納入各省市的總體援疆規(guī)劃，各援疆省市的科技援疆資金沒有制度保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前每年申報(bào)新疆科技援疆項(xiàng)目超過500項(xiàng)，獲得支持的項(xiàng)目數(shù)量比例不足20%，遠(yuǎn)不能滿足日益旺盛的科技合作需要。受援縣市也無力籌措相關(guān)科技援疆項(xiàng)目的配套資金。

因此，建議建立中央財(cái)政、對(duì)口援疆省市和新疆財(cái)政共同投入的資金保障機(jī)制，加強(qiáng)資金整合，推進(jìn)資金的集成高效使用。國家要充分發(fā)揮財(cái)稅金融政策在促進(jìn)新疆發(fā)展上的重要作用，按照“特事特辦、同等優(yōu)先、差別對(duì)待”的原則，以更為合理的機(jī)制、更加優(yōu)惠的政策、更具創(chuàng)新性和激勵(lì)性的制度安排，助推科技援疆長效發(fā)展。

技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化支撐機(jī)制

“資金援疆是有限的，產(chǎn)業(yè)援疆是無限的”。產(chǎn)業(yè)技術(shù)跨越是產(chǎn)業(yè)升級(jí)跨越的內(nèi)在推動(dòng)力，是影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的關(guān)鍵性因素。產(chǎn)業(yè)技術(shù)跨越要求不斷提高區(qū)域創(chuàng)新體系的創(chuàng)新能力，不斷提高科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力，不斷提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)裝備水平和規(guī)模效益。建立科技援疆長效機(jī)制的重要任務(wù)之一，就是要加強(qiáng)受援地創(chuàng)新平臺(tái)和基地的支撐能力，不斷促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，并與受援地科技需求和資源優(yōu)勢相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)受援縣市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高其自身的“造血”功能。

一是要圍繞加強(qiáng)新疆創(chuàng)新基礎(chǔ)能力建設(shè)，優(yōu)化新疆科研力量布局，在重點(diǎn)學(xué)科方向、優(yōu)勢特色行業(yè)和社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)建一批重大創(chuàng)新基地、科研條件平臺(tái)、國家大科學(xué)工程，切實(shí)改善新疆自主創(chuàng)新和自我發(fā)展的基礎(chǔ)條件。二是要加強(qiáng)東中西部研發(fā)互動(dòng)，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。要以對(duì)口援疆工程建設(shè)為依托，促進(jìn)東中部省市與新疆在重大科技需求和重大成果轉(zhuǎn)化方面有效對(duì)接，鼓勵(lì)東中部地區(qū)的科研院所、高校、企業(yè)圍繞提高新疆各族群眾生產(chǎn)生活水平的重大現(xiàn)實(shí)需求，積極吸引東中部省市的科技成果在新疆轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用。鼓勵(lì)西部省區(qū)市充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，與新疆聯(lián)合開展科技合作，加強(qiáng)科技對(duì)接與成果轉(zhuǎn)化。

人才培養(yǎng)和智力保障機(jī)制

科技援疆，關(guān)鍵靠人才。當(dāng)前新疆科技人才隊(duì)伍總體規(guī)模小、結(jié)構(gòu)不合理，科技骨干短缺、創(chuàng)新型領(lǐng)軍人才嚴(yán)重匱乏，科技人才引進(jìn)、使用、培養(yǎng)的開發(fā)機(jī)制不健全，人才穩(wěn)定和引進(jìn)難的問題仍然突出。因此，借助國家和內(nèi)地省市的力量，開展各種形式的人才和智力援疆，建立人員交流與智力支援的長效機(jī)制，已成為提高新疆人才素質(zhì)的必由之路。

國家要從人才政策上給予差別化待遇，一是把支持新疆的科教事業(yè)發(fā)展作為重點(diǎn)加以特別支持；二是國家層面的人才計(jì)劃、人才工程和重大人才項(xiàng)目要向新疆傾斜；三是依托國家科技計(jì)劃、重大科技工程、重點(diǎn)科技項(xiàng)目、重要科研基地等，加大對(duì)新疆青年科研人員的傾斜支持力度；四是支持新疆加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用人才和農(nóng)村實(shí)用人才的培養(yǎng)；五是要加快對(duì)少數(shù)民族科技骨干的特殊培養(yǎng)；六是要加強(qiáng)對(duì)新疆科技管理人才的培養(yǎng)；七是要強(qiáng)化人才激勵(lì)政策，提高新疆人才待遇水平，努力形成人才待遇的“高地”和人才“倒流”機(jī)制。

科學(xué)靈活高效的管理機(jī)制

科技援疆目前尚處于政府主導(dǎo)推動(dòng)的起步階段，其正常運(yùn)行必須要有一套比較規(guī)范、穩(wěn)定、配套的制度體系為其提供保障。因此，建立科學(xué)的、靈活的、高效的、管用的管理機(jī)制就顯得尤為重要。當(dāng)前，政府在科技援疆各個(gè)層面的管理主要就是要做好組織協(xié)調(diào)、服務(wù)保障、監(jiān)督考核和評(píng)價(jià)等。

一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)，建立“大科技”援疆格局。國家層面要通過制度安排和機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)科技援疆與經(jīng)濟(jì)援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆等機(jī)制的互動(dòng)和協(xié)調(diào)，并將科技援疆納入全國科技總體工作部署中。二是加強(qiáng)服務(wù)保障，完善政策體系和工作機(jī)制。在雙方職責(zé)、經(jīng)費(fèi)運(yùn)作、利益分配、專利權(quán)益、署名權(quán)、成果享有權(quán)和應(yīng)用權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等諸多方面制定科技援疆相關(guān)政策，建立科技援疆的工作網(wǎng)絡(luò)、全國科技援疆的供需對(duì)接與技術(shù)交易平臺(tái)，加強(qiáng)信息服務(wù)、合作項(xiàng)目對(duì)接的服務(wù)，以及發(fā)揮科技中介服務(wù)組織的功能，為跨區(qū)域科技合作提供更多的信息、咨詢和其他的服務(wù)。三是加強(qiáng)對(duì)科技援疆工作的監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)。加大對(duì)科技援疆過程和經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督力度，加強(qiáng)科技援疆項(xiàng)目的跟蹤管理，完善和落實(shí)科技援疆項(xiàng)目的招投標(biāo)、合同管理、項(xiàng)目驗(yàn)收和獎(jiǎng)懲等基本制度，加強(qiáng)項(xiàng)目管理的績效考核等。