上海市建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)“瓶頸”的解決對(duì)策

文/ 董經(jīng)緯

一、我國住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)現(xiàn)狀

為了加強(qiáng)住宅物業(yè)保修金管理，維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益，保障相關(guān)物業(yè)在保修期內(nèi)的正常使用和維修，市住房保障和房屋管理局制訂了《上海市住宅物業(yè)保修金管理暫行辦法》。根據(jù)該辦法第六條第3款要求，為建立完善住宅工程的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，提升住宅工程的質(zhì)量水平，切實(shí)維護(hù)住宅所有權(quán)人的合法權(quán)益，“上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)”（IDI）于2012 年開始試行。自2012年9月以來，IDI 在上海試點(diǎn)已超過了三年，作為一項(xiàng)在國外已成熟的保險(xiǎn)制度，在上海卻稍顯“水土不服”。

二、國外的住宅質(zhì)量保險(xiǎn)

住宅質(zhì)量保險(xiǎn)已經(jīng)是國際上較為成熟的制度，也叫“潛在缺陷保險(xiǎn)”，或稱建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)。它主要承保住宅竣工驗(yàn)收之日起10年之內(nèi)，因主體結(jié)構(gòu)存在缺陷，發(fā)生工程質(zhì)量事故而給購房者造成的損失及設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、施工工藝或建筑材料缺陷造成建筑工程在竣工驗(yàn)收（建筑工程質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)頒發(fā)的完工證書）時(shí)未能發(fā)現(xiàn)的損害。這種保險(xiǎn)機(jī)制起源于法國，逐漸被英國、日本、新加坡等許多國家引入。在法國，住宅項(xiàng)目的投保率現(xiàn)已達(dá)到了100%，日本、英國等發(fā)達(dá)國家也達(dá)到了90% 以上。

法國是開展強(qiáng)制性建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)最早也是較為成熟的國家，這與它擁有較完善的民事責(zé)任體系有關(guān)。1804年，《拿破侖民法典》就規(guī)定，建筑師和設(shè)計(jì)師必須在建筑完工10年內(nèi)對(duì)房屋結(jié)構(gòu)缺陷負(fù)有維修的責(zé)任，但10年保證期后，除非證明建筑師或設(shè)計(jì)師有欺詐行為，否則建筑工程所有者將對(duì)建筑工程負(fù)完全的責(zé)任。然而，到了上世紀(jì)70年代，建筑工程質(zhì)量仍然存在一些問題，比如房屋建筑存在裂縫、滲漏，建筑工程完工后因找不到建設(shè)單位和施工單位，后者對(duì)工程質(zhì)量的責(zé)任無法有效地落實(shí)。針對(duì)這種情況，在1978年法國制訂了《斯比那塔法》，是對(duì)《拿破侖民法典》的一次全面修訂。該法規(guī)定：建筑工程10年保證期內(nèi)在缺陷保險(xiǎn)為強(qiáng)制性保險(xiǎn)，建筑工程的參建各方必須投保。這樣，法國便具備了較為完整的建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)構(gòu)架體系。

三、啟示

1. 保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)以建筑主體結(jié)構(gòu)為主

保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)以建筑主體結(jié)構(gòu)為主，因?yàn)樵囆械腎DI是在《上海住宅物業(yè)保修金管理辦法》基礎(chǔ)上制定的，其承保范圍涉及主體結(jié)構(gòu)和大量套內(nèi)及公共部位的潛在質(zhì)量缺陷。

綜觀法國與西班牙的IDI 制度，是承保住宅竣工驗(yàn)收之日起10 年之內(nèi)，因：主體結(jié)構(gòu)存在缺陷，發(fā)生工程質(zhì)量事故而造成的損失；設(shè)計(jì)錯(cuò)誤或建筑材料缺陷而造成的損害。法國的“內(nèi)在缺陷”主要涉及到建筑物的牢固、安全（包括消防安全）和未滿足隔音、保溫等功能要求。對(duì)于屋面、外墻防水和滲漏等問題則是附加的。西班牙的IDI 是在法國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過試點(diǎn)以后立法開展的。目前，西班牙的IDI 主要是建筑結(jié)構(gòu)安全，建筑功能限于隔音、隔熱等。西班牙對(duì)于工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)有過定義，認(rèn)為工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)應(yīng)注重主體結(jié)構(gòu)的缺陷，對(duì)保險(xiǎn)期內(nèi)建筑物在使用過程中，因主體結(jié)構(gòu)缺陷造成的損毀或危及安全使用，建設(shè)者應(yīng)承擔(dān)修復(fù)或賠償?shù)呢?zé)任，保險(xiǎn)人負(fù)責(zé)賠償。這也正是在法國的IDI 定義基礎(chǔ)上擴(kuò)展的，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也基本上贊同該說法。上海試點(diǎn)的IDI，主要承擔(dān)的應(yīng)該是主體結(jié)構(gòu)的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)（房屋倒塌、結(jié)構(gòu)開裂、不均勻沉降導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)變形等），而非住宅工程的“小修小補(bǔ)”。

2. 參建各方投保質(zhì)量責(zé)任險(xiǎn)體系

建立開發(fā)商投保主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、參建各方投保質(zhì)量責(zé)任險(xiǎn)體系。法國與西班牙在強(qiáng)制開發(fā)商投保主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的同時(shí)，還規(guī)定了建筑工程的質(zhì)量責(zé)任由個(gè)人承擔(dān)，并且屬于無限責(zé)任。由于個(gè)人往往無力承擔(dān)質(zhì)量損失的賠付，繼而規(guī)定工程參建各方必須向保險(xiǎn)公司投?！肮こ藤|(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)”。這使得一旦保修期內(nèi)住宅建筑工程出現(xiàn)較大質(zhì)量損失，建設(shè)單位（開發(fā)商）的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的經(jīng)濟(jì)賠償，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司再向裁定的質(zhì)量責(zé)任參建方代位追償，參建方的質(zhì)量責(zé)任則由責(zé)任保險(xiǎn)公司賠償。通過財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和責(zé)任保險(xiǎn)，化解了項(xiàng)目開發(fā)商和工程參建各方的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。上海市試行的IDI，只是借鑒了法國和西班牙工程質(zhì)量保險(xiǎn)構(gòu)架體系中的開發(fā)商投保主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)并做了比較完善的制定，未介入工程參建各方的“工程質(zhì)量責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)”，工程參建各方面臨保險(xiǎn)公司代位追償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)未能化解。

3. 鼓勵(lì)推出更多的建筑質(zhì)量保險(xiǎn)產(chǎn)品

比利時(shí)、日本等國是在繳納保修金與投保IDI 中二選一。日本的《住宅品質(zhì)確保促進(jìn)法》于1999年由日本參議院和眾議院一致表決通過，其中第八十八條和《日本民法》規(guī)定，新建住宅的賣主對(duì)住宅負(fù)有10年的性能保證責(zé)任，這是強(qiáng)制性的。但其中有大量鼓勵(lì)性的保險(xiǎn)推薦選購，例如《住宅品質(zhì)確保促進(jìn)法》第九十條規(guī)定，對(duì)于瑕疵及其他住宅隱藏瑕疵，也可以設(shè)定20年以內(nèi)的保證責(zé)任，這是約定性的。

黨的十八大倡導(dǎo)完善市場(chǎng)環(huán)境，“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，上海在IDI基礎(chǔ)上，還應(yīng)鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司適時(shí)推出“建筑主體結(jié)構(gòu)險(xiǎn)”“工程參與各方質(zhì)量責(zé)任險(xiǎn)”“房頂、外墻及門窗雨水滲漏險(xiǎn)”“室內(nèi)管道滲漏險(xiǎn)”“電梯質(zhì)量險(xiǎn)”等各種保險(xiǎn)標(biāo)的明確、理賠程序簡單明了的建筑保險(xiǎn)產(chǎn)品，供市場(chǎng)選擇。

4. 設(shè)置適當(dāng)免賠額，降低主體結(jié)構(gòu)保費(fèi)

目前上海IDI的保險(xiǎn)范圍是：由于工程質(zhì)量缺陷所導(dǎo)致的物質(zhì)損壞，免賠額是零，保險(xiǎn)公司賠付風(fēng)險(xiǎn)較大。如果保險(xiǎn)范圍明確為建筑的主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量缺陷導(dǎo)致的房屋倒塌、結(jié)構(gòu)開裂、不均勻沉降導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)變形等，可以設(shè)置適當(dāng)免賠額，進(jìn)而降低主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量保險(xiǎn)費(fèi)，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)育。現(xiàn)行的項(xiàng)目概算中沒有保險(xiǎn)科目，建議將保險(xiǎn)納入項(xiàng)目概算，使建設(shè)單位購買保險(xiǎn)“師出有名”。

5. 設(shè)立建筑結(jié)構(gòu)質(zhì)量擔(dān)保公司，為老舊建筑結(jié)構(gòu)損毀提供風(fēng)險(xiǎn)保障

我國經(jīng)過80年代的大建設(shè)，許多住宅原本質(zhì)量就有缺陷，再加上多次改建裝修，建筑結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)提高。從目前的情況看，上海房管部門依據(jù)《上海市住宅物業(yè)保修金管理暫行辦法》收取的物業(yè)保修金，收入遠(yuǎn)大于支出。這筆資金總體看數(shù)量可觀，個(gè)體看卻被限定在各個(gè)單體項(xiàng)目中。上海是否能采用美國住房擔(dān)保公司方式（HBW），以部分物業(yè)保修金為基礎(chǔ)，加上保險(xiǎn)公司和社會(huì)資本，建立建筑結(jié)構(gòu)質(zhì)量擔(dān)保公司，擔(dān)保對(duì)象為過保修期和保險(xiǎn)期的建筑結(jié)構(gòu)損毀，為老舊建筑意外倒塌提供風(fēng)險(xiǎn)保障。

6. 發(fā)揮上海工程質(zhì)量協(xié)會(huì)的“老娘舅”作用

國外的保險(xiǎn)之所以能蓬勃發(fā)展，除了完善的法律體制，還依托信息平臺(tái)提供技術(shù)咨詢服務(wù)，為保險(xiǎn)公司制定合理費(fèi)率，為工程設(shè)計(jì)、施工和檢查機(jī)構(gòu)杜絕或減少事故發(fā)生提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。隨著上海工程保險(xiǎn)制度的不斷完善和發(fā)展，現(xiàn)有質(zhì)量監(jiān)理單位將逐步納入保險(xiǎn)公司系統(tǒng)或受雇于保險(xiǎn)公司，對(duì)工程的全過程實(shí)施質(zhì)量監(jiān)控，所有項(xiàng)目參建各方和保險(xiǎn)公司都與開發(fā)商按合同約定展開工作。行業(yè)發(fā)展需要有一個(gè)與項(xiàng)目各方?jīng)]有任何利益牽扯的“獨(dú)立方”建立信息中心，評(píng)估質(zhì)量監(jiān)控單位的工作質(zhì)量，收集質(zhì)量理賠信息，提供合理保險(xiǎn)費(fèi)率參數(shù)等工作。數(shù)據(jù)集中是一項(xiàng)長期和持續(xù)性的工作，需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

上海工程質(zhì)量協(xié)會(huì)就是一個(gè)理想的“老娘舅”。2005年協(xié)會(huì)發(fā)起“住宅質(zhì)量公約”，參與住宅工程的整個(gè)建設(shè)過程，累積了大量的質(zhì)量數(shù)據(jù)，完全有能力收集住宅建設(shè)過程中的各類數(shù)據(jù)，建立起住宅工程質(zhì)量信息中心。同時(shí)，協(xié)會(huì)還可以進(jìn)行用戶回訪，對(duì)工程保險(xiǎn)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，反饋給政府和工程保險(xiǎn)各方。