新版《特種設(shè)備安全法》實(shí)施中存在的問(wèn)題與建議

■文/沈浩杰

《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》（以下簡(jiǎn)稱“特設(shè)法”）由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2013年6月29日通過(guò)，并自2014年1月1日起施行。新版“特設(shè)法”的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)特種設(shè)備安全工作向科學(xué)化、法制化方向邁進(jìn)了一大步?！疤卦O(shè)法”的頒布實(shí)施，從法律層面對(duì)特種設(shè)備從生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用到檢驗(yàn)檢測(cè)的各個(gè)環(huán)節(jié)作了明確的規(guī)定，特種設(shè)備安全監(jiān)管體制得到進(jìn)一步理順。該法實(shí)施一年多來(lái)，對(duì)加強(qiáng)特種設(shè)備的安全工作起到了積極的作用，作為一部新法，在實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，本文結(jié)合執(zhí)法中遇到的情況展開(kāi)一些探討。

存在問(wèn)題

一、法條本身存在的缺陷。

一是“特設(shè)法”未設(shè)定對(duì)使用單位非法制造、安裝的特種設(shè)備拆除的法律條款。政府各部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法對(duì)非法特種設(shè)備進(jìn)行強(qiáng)制拆除的報(bào)導(dǎo)見(jiàn)諸報(bào)端，雖然這種方法效果直接，但執(zhí)法者涉嫌自身違法。查處使用未取得許可制造的特種設(shè)備，法律只規(guī)定責(zé)令停止使用，并處以罰款，對(duì)強(qiáng)制拆除或沒(méi)收非法設(shè)備法律沒(méi)有明確規(guī)定，而處置不到位，執(zhí)法人員又要面臨被檢察院追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

二是對(duì)特種設(shè)備安裝單位未經(jīng)監(jiān)檢交付使用難以認(rèn)定，操作性不強(qiáng)?！疤卦O(shè)法”第七十九條規(guī)定對(duì)特種設(shè)備的制造、安裝、改造、重大修理以及鍋爐清洗過(guò)程，未經(jīng)監(jiān)督檢驗(yàn)的，先責(zé)令限期改正，逾期未改正的再作處罰；根據(jù)第八十二條規(guī)定，生產(chǎn)單位交付使用未經(jīng)檢驗(yàn)的特種設(shè)備的可直接處罰。而現(xiàn)場(chǎng)查處時(shí)相比而言容易認(rèn)定使用單位使用未經(jīng)檢驗(yàn)的特種設(shè)備，而安裝等單位一般否認(rèn)交付使用，交付使用一般只是口頭承諾，取證較難，操作性不強(qiáng)，執(zhí)法人員只能對(duì)安裝等單位作出責(zé)令限期改正的指令書(shū)，而對(duì)使用單位則處罰較重。

三是法條設(shè)定不嚴(yán)謹(jǐn)，部分條款之間有矛盾。如:一臺(tái)鍋爐經(jīng)外部檢驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)司爐工無(wú)證上崗、電梯檢驗(yàn)時(shí)缺少管理人員等，其它項(xiàng)目合格，根據(jù)《檢規(guī)》本次檢驗(yàn)不合格，如果使用單位未經(jīng)整改繼續(xù)使用，“特設(shè)法”第八十四條規(guī)定，對(duì)使用檢驗(yàn)不合格特種設(shè)備的可直接處以3－30萬(wàn)元的罰款，但法條第八十六條規(guī)定，對(duì)使用無(wú)證上崗的單位先責(zé)令限期改正。

二、有些法條沒(méi)有統(tǒng)一的解釋，很容易造成對(duì)法條理解不一。

一是對(duì)特種設(shè)備的“使用”未作明確的定義。特種設(shè)備使用單位的違法行為往往是以“使用”為前提，如“特設(shè)法”罰條第八十四條第一款第（一）項(xiàng)“使用未取得許可生產(chǎn)，未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的特種設(shè)備的……。”執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，很難取到正在使用的直接證據(jù)。承壓類(lèi)設(shè)備可根據(jù)壓力表、溫度等現(xiàn)場(chǎng)情況取到使用的證據(jù)，機(jī)電類(lèi)設(shè)備就很難取到，如果設(shè)備通電狀態(tài)是否可視作在使用，執(zhí)法人員對(duì)此爭(zhēng)議較大。

二是“特設(shè)法”對(duì)“檢驗(yàn)”一詞未作明確解釋。“特設(shè)法”實(shí)施后曾有兩個(gè)類(lèi)似的使用未經(jīng)檢驗(yàn)電梯的案子都訴訟到法院，一家法院認(rèn)定為適用法律與違法事實(shí)不相適，而另一法院認(rèn)定為事實(shí)清楚，適用依據(jù)正確，由于對(duì)“檢驗(yàn)”一詞理解的不同，導(dǎo)至了兩種截然不同的結(jié)局?！皺z驗(yàn)”可分生產(chǎn)單位出廠檢驗(yàn)、監(jiān)督檢驗(yàn)、定期檢驗(yàn)、首次檢驗(yàn)、委托檢驗(yàn)等，各環(huán)節(jié)檢驗(yàn)的作用和性質(zhì)也不盡相同，在該法中的“檢驗(yàn)”一詞是否包括所有的檢驗(yàn)還是有所指，執(zhí)法人員尚有爭(zhēng)議。

三、特種設(shè)備安全管理體制還不完善，協(xié)調(diào)機(jī)制還不成熟。

雖然“特設(shè)法”第六條規(guī)定各部門(mén)依法履行監(jiān)管責(zé)任，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，但相關(guān)制度有待完善。如：鍋爐房備案、安裝告知、注冊(cè)登記發(fā)證，法律本身沒(méi)有前置，只要符合相關(guān)規(guī)定就可為，但相關(guān)部門(mén)要求質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)食品小作坊、廢塑料企業(yè)申請(qǐng)鍋爐不予許可，質(zhì)監(jiān)部門(mén)許可前是否要征得相關(guān)部門(mén)的同意，不發(fā)證是否涉嫌不作為。特別是最近大量出現(xiàn)的新興產(chǎn)業(yè)——廠內(nèi)自建自用的液化天然氣氣化站（包括低溫LNG貯罐的安裝）。焦點(diǎn)在于安全間距問(wèn)題，而“特設(shè)法釋疑”里解釋說(shuō)安全距離要根據(jù)使用經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有明確具體要求，而在《檢規(guī)》中也沒(méi)有相關(guān)要求。該類(lèi)設(shè)備涉及到多個(gè)部門(mén)，如何有效監(jiān)管，亟待解決。

建議和意見(jiàn)

一、 對(duì)新法修改的建議。

一是對(duì)于使用非法的特種設(shè)備，特別是查處未經(jīng)許可制造的特種設(shè)備，必須強(qiáng)化隱患消除工作。根據(jù)《行政處罰法》第二十三條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，“特設(shè)法”是否可增加“對(duì)于無(wú)證生產(chǎn)的特種設(shè)備，責(zé)令當(dāng)事人自行拆除，逾期不拆除的，可以提請(qǐng)地方人民政府強(qiáng)制拆除”條款，使執(zhí)法者有法可依，從而也保護(hù)了執(zhí)法人員。

二是對(duì)特種設(shè)備的制造、安裝、改造、重大修理以及鍋爐清洗過(guò)程未經(jīng)監(jiān)督檢驗(yàn)的違法行為直接查處。安裝等監(jiān)督檢驗(yàn)是一個(gè)過(guò)程，一旦已成事實(shí)再責(zé)令整改，實(shí)則是一句空話，一般很難整改合格，特別是大型工程，導(dǎo)致一系列的后續(xù)問(wèn)題。對(duì)生產(chǎn)單位未經(jīng)監(jiān)督檢驗(yàn)的違法行為應(yīng)直接處罰，這也符合過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，同時(shí)也防止生產(chǎn)單位以身試法。

三是在特種設(shè)備日常監(jiān)管中查處使用檢驗(yàn)不合格特種設(shè)備的違法行為也是重點(diǎn)工作之一，“特設(shè)法”較原“條例”而言，最大的變化之一是新法對(duì)使用檢驗(yàn)不合格設(shè)備的行為直接可進(jìn)行處罰，而不是原先的先責(zé)令改正。檢驗(yàn)不合格項(xiàng)目可分本體、安全附件、制度、作業(yè)人員等內(nèi)容，相比而言本體不合格危險(xiǎn)性更大，可否根據(jù)檢驗(yàn)不合格項(xiàng)目區(qū)分哪些不合格要直接處罰，哪些可先責(zé)令改正，這樣條款間少了不必要的矛盾。

二、盡快出臺(tái)《特種設(shè)備安全法》實(shí)施細(xì)則。

依據(jù)“特設(shè)法”及時(shí)整合、修改現(xiàn)有的法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等規(guī)范?！疤卦O(shè)法”實(shí)施一年來(lái)，《特種設(shè)備安全法》實(shí)施細(xì)則遲遲未出臺(tái)，原“條例”未作廢也未作修改，這讓基層執(zhí)法人員執(zhí)法辦案陷入了尷尬境地，如對(duì)“使用”、“檢驗(yàn)”、“停止使用”等含義爭(zhēng)論不休，法律規(guī)范之間存在沖突等問(wèn)題，特種設(shè)備種類(lèi)繁多，各種技術(shù)法規(guī)達(dá)100多個(gè)，各類(lèi)設(shè)備管理方式要求不同，光一個(gè)“特設(shè)法”不能面面具到，所以只能盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，才能更好地指導(dǎo)特種設(shè)備安全管理工作。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)立法的嚴(yán)肅性，如《特種設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督檢查規(guī)則（試行）》從2007年開(kāi)始試行，到2015年才“轉(zhuǎn)正”，不能再走《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》一暫行就是20年的老路。作為試行一般試行2年，并及時(shí)收集反饋信息，不行就作廢，可行就正式立法，體現(xiàn)立法的嚴(yán)肅性。

三、進(jìn)一步完善市級(jí)特種設(shè)備安全管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

充分發(fā)揮各部門(mén)各行業(yè)的安全管理作用。特種設(shè)備的使用，其實(shí)是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉面很廣，不僅涉及到質(zhì)監(jiān)部門(mén)，還可能涉及到安監(jiān)、消防、發(fā)改、住建、環(huán)保、規(guī)劃等各部門(mén)。一個(gè)部門(mén)的要求不符合，都可能導(dǎo)致不能合法使用特種設(shè)備。特別是涉氨制冷冷庫(kù)、液化天然氣貯罐等大型工程的安裝，該種設(shè)備一旦違規(guī)安裝后，隱患較大且事后很難及時(shí)整改。市政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)危害較大、大型工程安裝使用，應(yīng)由主管部門(mén)牽頭相關(guān)部門(mén)進(jìn)行會(huì)審，確定可行性方案，把事后難以監(jiān)管的提到事前預(yù)防，提高行政效率，同時(shí)也方便了當(dāng)事人。