促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策

李建軍，朱春奎

(1. 上海市人民政府辦公廳，上海 200003;2. 復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

促進(jìn)自主創(chuàng)新是政府采購政策功能的一個(gè)重要方面，近年來隨著創(chuàng)新政策范式由供給側(cè)向需求側(cè)的逐漸轉(zhuǎn)變，政府采購再次進(jìn)入人們的視野，引發(fā)了創(chuàng)新政策學(xué)者和政策制定者的廣泛關(guān)注。國外對(duì)自主創(chuàng)新政府采購政策進(jìn)行了廣泛的研究和探討，并形成了比較成熟的理論和完善的政府采購促進(jìn)創(chuàng)新的政策體系［1-4］。隨著中國政府采購制度的實(shí)施，國內(nèi)學(xué)者認(rèn)識(shí)到政府采購對(duì)建設(shè)創(chuàng)新型國家起到重要的作用，也開展了大量的政府采購自主創(chuàng)新的政策研究。

1 政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的基本原理

作為需求側(cè)創(chuàng)新政策的重要工具之一，近年來，政府采購在各國推行的需求側(cè)創(chuàng)新計(jì)劃中位于核心地位。運(yùn)用政府采購支持創(chuàng)新活動(dòng)的基本原理在于:政府憑借其強(qiáng)大的購買力，可以在一定程度上直接或間接影響創(chuàng)新。同時(shí)也可以促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新，企業(yè)之所以從采購中受益，是因?yàn)椴少徲兄谠谝欢ǖ臅r(shí)間內(nèi)挽回大量有時(shí)甚至是風(fēng)險(xiǎn)性投資的沉沒成本。同時(shí)，作為領(lǐng)先用戶具有的信號(hào)效應(yīng)也會(huì)影響創(chuàng)新的擴(kuò)散(最期望的情況當(dāng)然是，由政府采購所引發(fā)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而非轉(zhuǎn)向提高創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的海外供給商)［5］。

政府采購作為一種創(chuàng)新政策的主要優(yōu)勢(shì)在于:政府可以提出它理想中的一種產(chǎn)品或服務(wù)，并將它交給具有創(chuàng)新能力的私營企業(yè)，并用最有效和高效的技術(shù)來滿足其需求［6-12］。無論政府采購是否以創(chuàng)新為導(dǎo)向，都會(huì)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生影響，政府采購作為地方需求的重要組成部分，是影響跨國公司區(qū)位選擇和地方創(chuàng)新活力的重要因素;政府采購?fù)ㄟ^有效識(shí)別、明確表達(dá)與成功整合碎片化的個(gè)體需要，可有效解決創(chuàng)新活動(dòng)中的市場(chǎng)失靈(信息不對(duì)稱)和系統(tǒng)失靈(生產(chǎn)者與使用者缺乏互動(dòng))問題;運(yùn)用創(chuàng)新型的解決方案可以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的整體水平，通過激發(fā)創(chuàng)新活力來實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)和提高治理績效。

政府采購可以為創(chuàng)新型服務(wù)或產(chǎn)品創(chuàng)造需求，建立起領(lǐng)先市場(chǎng)，為新產(chǎn)品和新服務(wù)開拓市場(chǎng)產(chǎn)生示范效應(yīng)，幫助企業(yè)更容易獲得第三方投資，降低企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)所面臨的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加速新產(chǎn)品和服務(wù)商業(yè)化、擴(kuò)散和應(yīng)用的關(guān)鍵，從而對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生激勵(lì)作用。

事實(shí)上，通過政府采購促進(jìn)本國自主創(chuàng)新不僅是國際社會(huì)的共識(shí)，也是歐美一些發(fā)達(dá)國家的通行做法，即便是加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》(GPA)的締約方也有類似的做法。這方面美國和德國經(jīng)驗(yàn)都是很好的借鑒。美國與德國政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新各具特色［13］:美國通過優(yōu)先購買國貨來保護(hù)本國政府采購市場(chǎng)，從而達(dá)到促進(jìn)自主創(chuàng)新的目的;德國的綠色政府采購實(shí)質(zhì)上是利用技術(shù)壁壘來保護(hù)本國政府采購市場(chǎng)，從而達(dá)到促進(jìn)本國自主創(chuàng)新目的。但他們卻有一個(gè)最根本的共同點(diǎn):符合各個(gè)層面上的法律法規(guī)要求。在國際層面上，購買本國貨和綠色政府采購都得到了世貿(mào)組織政府采購協(xié)議的支持，德國屬于歐盟國家，因此，在德國的倡議下，歐盟政府采購指令中也明確表達(dá)了支持綠色政府采購的觀點(diǎn);在國內(nèi)法律層面上，美國有《購買美國貨法》和《聯(lián)邦采購條例》的支持，德國雖然沒有專門的綠色政府采購法，但是在聯(lián)邦政府層面的法律非常詳細(xì)和具體，其評(píng)判公共貨物、服務(wù)及工程采購的章程中詳細(xì)規(guī)定了非常具可操作性的政府采購應(yīng)遵循的環(huán)保方面的基本原則和程序。美德各州及地方政府也制定了更為具體的相應(yīng)細(xì)則。

2 中國政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的現(xiàn)狀與不足

政府采購是世界通行的用以支持企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、保護(hù)和扶持國內(nèi)工業(yè)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。政府采購政策主要有兩種功能，一是通過集中采購為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，降低采購成本，防止腐敗;二是支持和促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，通過企業(yè)競爭力的提升來增強(qiáng)國家的競爭優(yōu)勢(shì)。

中國對(duì)政府采購創(chuàng)新激勵(lì)功能的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、逐步深化的過程。長期以來，政府采購工作都圍繞著提高公共資金使用效率這一核心目標(biāo)，并將資金節(jié)約率作為評(píng)價(jià)政府采購工作績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，從而忽視了政府采購的創(chuàng)新激勵(lì)功能。即使是2003 年開始實(shí)施的《政府采購法》，其公共政策目標(biāo)也僅限于“保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”。盡管《政府采購法》沒有將技術(shù)創(chuàng)新作為政府采購的政策目標(biāo)，但以公開招標(biāo)為主要方式的政府采購為企業(yè)通過公開競爭擴(kuò)大其新產(chǎn)品或新服務(wù)的公共需求提供了機(jī)遇，客觀上能夠鼓勵(lì)創(chuàng)新型企業(yè)通過競爭脫穎而出。2006 年，中國提出了自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家發(fā)展戰(zhàn)略。中國政府在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》及《實(shí)施〈規(guī)劃綱要〉的若干配套政策》中正式提出，將政府采購作為推動(dòng)自主創(chuàng)新的重要政策工具。

通過政府采購?fù)苿?dòng)自主創(chuàng)新是中國政府采購制度的一項(xiàng)重要政策功能，這不僅作為理論認(rèn)知得到了中國政府決策層和學(xué)術(shù)界的共識(shí)，而且其效果業(yè)已通過歐美發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐得到了檢驗(yàn)。在當(dāng)前中國部分產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力薄弱、核心技術(shù)受制于人的情況下，研究和完善政府采購制度，加大對(duì)自主創(chuàng)新的政策支持更是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)需要。為此財(cái)政部于2007 年出臺(tái)了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》等若干文件，開始實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策。但由于受到了外國某些政府和企業(yè)對(duì)中國對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)行政府采購支持政策的指責(zé)和非議，國家于2011 年停止執(zhí)行《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評(píng)審辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》三個(gè)文件［13-14］。

中國政府采購扶持自主創(chuàng)新的不足包括以下幾個(gè)方面:

(1)政府采購的規(guī)模較小，對(duì)自主創(chuàng)新的扶持力度較弱。采購規(guī)模是發(fā)揮政府采購政策功能的基礎(chǔ)，政府采購的規(guī)模越大，對(duì)社會(huì)總供求和國民經(jīng)濟(jì)的影響越大，其政策功能的發(fā)揮也就越直接、越顯著、越有效。但是目前中國政府采購的總體規(guī)模依然偏小，與整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模還不相適應(yīng)。政府采購是20 世紀(jì)90 年代中期從國外引進(jìn)的，財(cái)政部從1996 年開始在上海、深圳試行政府采購制度，近年來發(fā)展較快，政府采購規(guī)模從1998 年的31 億元發(fā)展到2012 年的13978 億元，約占當(dāng)年GDP 的2.7%，但與國際平均水平相去甚遠(yuǎn)，相對(duì)較小的政府采購規(guī)模限制了扶持自主創(chuàng)新政策功能的發(fā)揮。政府采購對(duì)普通貨物與創(chuàng)新產(chǎn)品基本上是不加區(qū)別的，未能給市場(chǎng)化初期的創(chuàng)新產(chǎn)品創(chuàng)造一個(gè)強(qiáng)大的需求市場(chǎng)。

(2)缺乏一個(gè)公平、公開、公正的市場(chǎng)競爭環(huán)境。政府部門常常傾向于優(yōu)先選擇那些曾與其有過合作經(jīng)歷的企業(yè)簽約，以保障服務(wù)質(zhì)量或避免轉(zhuǎn)換成本，政府采購過程中普遍存在著地方保護(hù)主義現(xiàn)象。中國政府采購中存在著“崇洋媚外”現(xiàn)象，重外國產(chǎn)品和品牌，輕本國產(chǎn)品和品牌，使得政府采購中本國產(chǎn)品比例偏低，特別是本國高技術(shù)產(chǎn)品比重嚴(yán)重偏低。

(3)有關(guān)法律、政策體系尚不完善。長期以來，中國政府采購的政策取向主要側(cè)重于節(jié)約資金、預(yù)防腐敗等方面，沒有體現(xiàn)通過政府采購強(qiáng)化對(duì)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)支持的政策取向;政府采購的創(chuàng)新激勵(lì)功能尚未得到法律法規(guī)的確認(rèn)。政府采購扶持自主創(chuàng)新這一問題涉及不同領(lǐng)域、不同部門和不同的利益團(tuán)體，從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，往往需要一系列法律法規(guī)和政策的支持。只有通過相關(guān)的法律法規(guī)和政策體系，形成政府采購的體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，才能真正促進(jìn)自主創(chuàng)新［15］。而從中國政府采購的實(shí)踐來看，政府采購扶持自主創(chuàng)新的法律、政策體系在自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定機(jī)制、政府采購的組織體系等方面尚待進(jìn)一步完善。

以上不是使得政府采購對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持和拉動(dòng)作用十分有限。在財(cái)政部暫停政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新相關(guān)政策的大背景下，中國政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策實(shí)踐似乎陷入了低潮，但這并不意味著政府采購發(fā)揮支持自主創(chuàng)新的政策功能宣告終結(jié)，更不意味著政府采購和自主創(chuàng)新的脫鉤［13］。中國目前已暫停的政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的三個(gè)文件，從國際法規(guī)層面看，因其有著較明顯的自我保護(hù)印記，與WTO 《政府采購協(xié)議》公平公正、反對(duì)歧視的精神相左，容易受到其他協(xié)議國的攻擊。國際上，中國目前在政府采購領(lǐng)域還屬于游戲規(guī)則的跟隨者。在研究歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以接軌國際慣例的方式實(shí)現(xiàn)政府采購支持自主創(chuàng)新的功能，進(jìn)一步挖掘和發(fā)現(xiàn)政府采購在促進(jìn)自主創(chuàng)新方面的潛力是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的必由之路。

3 強(qiáng)化政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策建議

3.1 完善優(yōu)先購買國貨促進(jìn)自主創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

進(jìn)一步規(guī)范和完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定的管理制度，明確科學(xué)合理的國貨標(biāo)準(zhǔn)、編制國貨產(chǎn)品目錄。國貨標(biāo)準(zhǔn)的確定，可以根據(jù)行業(yè)的不同，分別采取原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、增加值標(biāo)準(zhǔn)、注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)等不同的方式或組合來劃分。進(jìn)一步明確自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)安全、國家安全等標(biāo)準(zhǔn)。保證自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作能夠符合國際規(guī)則，避免遭受不合理的指責(zé)和非議。建立產(chǎn)品認(rèn)定與產(chǎn)品采購的聯(lián)合工作機(jī)制，建立自主創(chuàng)新政府采購專項(xiàng)資金，建立自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄快速更新機(jī)制。加強(qiáng)政府采購招投標(biāo)的法律協(xié)調(diào)和行政監(jiān)督，規(guī)范招標(biāo)程序，遏制招標(biāo)管理中的腐敗現(xiàn)象，為促進(jìn)自主創(chuàng)新創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

3.2 探索新的政府采購模式

除了政府首購、訂購等專門的采購模式外，還可以采取研發(fā)和新產(chǎn)品綁定的采購模式、小企業(yè)創(chuàng)新采購、政府信用采購等。當(dāng)政府需要一種新產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)把該產(chǎn)品的技術(shù)、性能、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、用途等需求清晰描述出來，向國內(nèi)外、內(nèi)外資企業(yè)招標(biāo)，誰能勝出就簽訂購買合同。達(dá)到要求后，即采購其產(chǎn)品。此模式同一般政府采購的不同之處在于，它要采購的產(chǎn)品事先是不存在的，需要通過研發(fā)才能實(shí)現(xiàn);而一般政府采購的產(chǎn)品，是已經(jīng)存在的，不需再進(jìn)行研發(fā)的。

在政府采購總額中小企業(yè)必須占有一定比例;對(duì)于小額政府采購合同，要求必須購買小企業(yè)的新產(chǎn)品;對(duì)于大中額度的購買合同，必須有一定比例分包給小企業(yè);政府采購中標(biāo)的大企業(yè)另外向小企業(yè)采購規(guī)定額度的新產(chǎn)品。

對(duì)于高成長性的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，政府給予一定額度的采購合同，作為信用引導(dǎo)其他企業(yè)采購或投資。為了一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或環(huán)境目標(biāo)，政府設(shè)計(jì)特定的采購體系，協(xié)調(diào)生產(chǎn)商和眾多的機(jī)構(gòu)購買者、私人購買者的需求，但政府并不采購目標(biāo)產(chǎn)品;私人用戶和機(jī)構(gòu)用戶在政府機(jī)構(gòu)的信譽(yù)擔(dān)保下，以低價(jià)購買目標(biāo)產(chǎn)品。在這種情況下，政府機(jī)構(gòu)不是最終用戶，只是作為發(fā)起和協(xié)調(diào)人，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)和私人采購。

3.3 完善政府采購的政策支撐體系

探索推行自主創(chuàng)新首臺(tái)首套產(chǎn)品研發(fā)經(jīng)費(fèi)后補(bǔ)助政策，自主創(chuàng)新產(chǎn)品專項(xiàng)資金可根據(jù)企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)投入的研發(fā)成本和前期財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入，按照實(shí)際需要攤銷的年限，給予一定額度的補(bǔ)助，降低首臺(tái)首套創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行重點(diǎn)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)本地企事業(yè)單位，特別是國有企業(yè)，在本地重點(diǎn)項(xiàng)目、重大市政工程中采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品，給予一定比例的后補(bǔ)助。完善人才政策，對(duì)于在產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)中起到重要作用的引進(jìn)人才，可以在居住證積分等方面給予一定的政策傾斜，提高相關(guān)企業(yè)創(chuàng)新的積極性;完備扶持周期，充分尊重科技創(chuàng)新的發(fā)展規(guī)律和生命周期，探索采用自主創(chuàng)新產(chǎn)品預(yù)備案的方式，通過簽署自主創(chuàng)新投入合同，將形成產(chǎn)品后的政府采購政策與產(chǎn)品研發(fā)過程中的研發(fā)資金資助、研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除、培訓(xùn)費(fèi)稅前列支等政策相結(jié)合，可以更好地起到激勵(lì)自主創(chuàng)新的作用。建立科技型中小企業(yè)認(rèn)證制度，通過扶持科技型中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策功能。

3.4 完善政府采購方式方法

建議在政府采購的評(píng)標(biāo)方法中，借鑒德國等國家的經(jīng)驗(yàn)，引入生命周期成本法來進(jìn)行政府采購，即使初始采購成本較高，但充分考慮其維護(hù)成本和處理成本后仍具有優(yōu)勢(shì)，可以有效支持創(chuàng)新性較高的產(chǎn)品，也符合科技創(chuàng)新投入較高、成本較高的規(guī)律;明確對(duì)于需要研究開發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù)的內(nèi)涵外延，明確政府采購的主體。明確規(guī)定政府采購時(shí)必須給予具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)資企業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)一定比例的價(jià)格上浮優(yōu)惠幅度，優(yōu)惠幅度10% ～30%。大力推行電子化政府采購，進(jìn)一步提高政府采購公開程度。同時(shí)，組建政府和民間資本共同組成的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)政府采購的職能，也可以有效規(guī)避政府采購直接支持創(chuàng)新產(chǎn)品的現(xiàn)象。

3.5 加快政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的法律體系建設(shè)

面臨發(fā)達(dá)國家高技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)軍國內(nèi)政府采購市場(chǎng)的壓力，中國有必要修訂《政府采購法》，強(qiáng)化政府采購支持企業(yè)創(chuàng)新的政策取向，通過立法建立有別于傳統(tǒng)政府采購的創(chuàng)新型(或創(chuàng)新導(dǎo)向型)政府采購制度;加強(qiáng)與政府采購相配套的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，以優(yōu)先購買本國的貨物、工程和服務(wù)，保護(hù)和扶持中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)，牽涉到國家安全方面的例外條款等在中國政府采購法中提到過的、也符合WTO 《政府采購協(xié)議》精神的方式來實(shí)現(xiàn)政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新政策功能。

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