我國土地財政轉(zhuǎn)型問題探討

■ 趙俊杰/趙鵬宇

（1.國家土地督察上海局，上海 200032；2.四川大學(xué)工商學(xué)院，成都 610041）

我國土地財政轉(zhuǎn)型問題探討

■ 趙俊杰1/趙鵬宇2

（1.國家土地督察上海局，上海 200032；2.四川大學(xué)工商學(xué)院，成都 610041）

土地財政的形成與我國的國情和制度密切相關(guān)，現(xiàn)行土地管理制度、地方政府的財力與事權(quán)不匹配、唯GDP的政績考核體系等均是土地財政形成的原因。我國現(xiàn)行土地財政存在過度依賴土地出讓金、過分倚重土地稅費(fèi)和房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)、以政府信用作為支撐的土地財政模式以及地方政府違法用地滋生腐敗等問題。針對我國現(xiàn)階段形勢，提出土地財政轉(zhuǎn)型的對策與建議：(1)建立事權(quán)和財權(quán)相匹配的財政體制；(2)開征不動產(chǎn)稅；(3)轉(zhuǎn)變對地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)和體系；(4)建立地方債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制；(5)深化土地使用制度改革。

土地財政；轉(zhuǎn)型；土地出讓金；問題；建議

我國土地財政是在土地需求擴(kuò)張與土地資源供給約束的條件下，在市場配置土地資源的過程中，伴隨著土地使用制度改革、財稅制度改革、住房商品化制度改革等一系列改革舉措的推進(jìn)以及近年來房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，日益成為社會各界和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。探討土地財政轉(zhuǎn)型問題，單純從土地財政的角度研究土地財政問題還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是要運(yùn)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論和現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)地租理論，從土地資產(chǎn)的價值入手，進(jìn)一步厘清土地財政的有關(guān)利弊問題，探究地方政府的事權(quán)和財權(quán)方面的相互關(guān)系，核心問題是明確各級政府之間支出責(zé)任和收入劃分，防范財政、金融和社會風(fēng)險，促進(jìn)公共財政提供更多的公共產(chǎn)品。

1 我國土地財政的現(xiàn)狀及作用

改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各類建設(shè)用地需求量越來越大，土地這一生產(chǎn)要素的商品和資產(chǎn)屬性日益顯現(xiàn)，越來越發(fā)揮著極其重要的作用。

1.1 土地財政的概念及內(nèi)涵

土地是財富之母，也是不可再生的稀缺資源，支撐各行各業(yè)，關(guān)系千家萬戶。財政不僅是國家統(tǒng)治的基石和有力支柱，是國家或政府的理財活動，而且是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場秩序、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度保障。所謂土地財政就是地方政府依靠土地出讓金以及涉地相關(guān)稅費(fèi)收入的一種財政模式。實際上是地方政府預(yù)算外收入，主要是指地方政府依靠土地使用權(quán)出讓、相關(guān)稅費(fèi)、抵押融資等獲取收入來維持地方財政的收支行為，一般俗稱為“第二財政”。

國家以土地所有者的身份將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓于土地使用者，土地使用者一次性交付若干年限的地租之和簡稱為土地出讓金，是地方政府財政收入的重要來源。土地出讓金收入基本包括四類：一是招拍掛和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)收取的土地價款；二是劃撥國有土地使有權(quán)而獲取的具有補(bǔ)償性的收入；三是原有土地用途的改變而補(bǔ)繳的土地價款；四是國有土地使用權(quán)租賃或出租等方式獲取的土地價款。這四類收入中第一類規(guī)模最大，大多占比達(dá)90%。土地出讓金的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關(guān)。

我國土地財政的收入來源主要有三個方面：一是與土地有關(guān)的稅收收入，如耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和契稅等，以及涉及房地產(chǎn)業(yè)的增值稅、營業(yè)稅、建筑稅等。有的地方政府此類稅收已達(dá)到稅收總收入的30%～40%。二是與土地征收、轉(zhuǎn)用、出讓有關(guān)的政府非稅收費(fèi)，如土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金、土地租賃費(fèi)等。三是地方政府將征收和儲備的土地，通過土地融資平臺進(jìn)行抵押融資等。目前土地出讓收入占地方政府性基金收入的比重高達(dá)80%，占地方公共預(yù)算本級收入比重的60%。

我國土地財政支出方向主要有三個方面：一是用于支付土地征收、拆遷補(bǔ)償?shù)惹捌陂_發(fā)費(fèi)用；二是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)配套費(fèi)用；三是從土地出讓收入中提取的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、教育、保障性安居工程、國有土地收益基金等專項資金。

1.2 土地財政的現(xiàn)狀

一是土地出讓金已日益成為地方政府非稅收入的主要來源。2003年以來，土地出讓金收入的整體規(guī)模保持了穩(wěn)步上升的增長態(tài)勢，土地出讓金收入占地方政府財政總收入的比重逐漸上升，已成為地方政府財政非稅收入和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最為依靠的資金來源。數(shù)據(jù)顯示，2003年到2014年間，我國土地出讓金占地方本級財政收入的比例平均為50%以上。2014年我國國有土地使用權(quán)出讓收入為4.26萬億，同比增加1340億元，增長3.2%。其中，2014年北京市共出讓包括住宅地塊、商業(yè)地塊和工業(yè)地塊在內(nèi)的各類土地141宗，全年累計土地出讓金達(dá)1916.9億元，較2013年的1821.81億元上漲5.2%；2014年上海全市17個區(qū)縣共出讓164幅經(jīng)營性用地，總成交面積為662.45萬平方米，土地出讓金為1575.53億元。

二是房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入對地方財政收入貢獻(xiàn)進(jìn)一步提升。近年來，房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入顯著地影響著地方財政收入。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年地方一般公共財政收入（本級）7.59萬億元。就是說，地方賣地收入已超過地方公共財政收入的一半。其中，契稅3986億元，同比增長3.7%；土地增值稅3914億元，同比增長18.8%；耕地占用稅2059億元，同比增長13.8%；城鎮(zhèn)土地使用稅1993億元，同比增長15.9%，幾項數(shù)據(jù)相加達(dá)1.2萬億元。另外，2014年全國房地產(chǎn)營業(yè)稅收入5627億元，房地產(chǎn)企業(yè)所得稅2961億元。

三是地方政府打造土地融資平臺以獲取貸款來緩解財政收支不足成為常態(tài)。近年來，地方政府受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，加之房地產(chǎn)市場的不確定性，非稅收入占比過高，財政收入的不穩(wěn)定因素增加，商品住宅交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)減少以及土地出讓金收入下降等方面，外加政府債務(wù)風(fēng)險將在最近或今后幾年集中出現(xiàn)，地方財政收支面臨較大壓力。地方政府通過打造土地融資平臺等方式來獲取貸款支持，以確保地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項建設(shè)及社會事業(yè)項目支出。據(jù)國家審計署兩次審計結(jié)果顯示，2010年底至2013年6月，短短兩年半時間內(nèi)，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額從67110億元增加到108859億元，累計增長62.21%。據(jù)國土資源部2010-2014年《國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，在2010年末，我國84個重點(diǎn)城市處于抵押狀態(tài)的土地共有12.94萬宗，涉及土地面積25.82萬公頃，抵押貸款額3.53萬億元。而截至2014年，84個城市土地抵押融資額達(dá)8.7萬億元。且現(xiàn)有融資模式過度依賴土地出讓金，用于抵押的土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續(xù)增長，個別地區(qū)的融資規(guī)模甚至超過當(dāng)?shù)刎斄υS可，存在較大債務(wù)、金融和社會風(fēng)險。

四是地方政府依靠“賣地生財”利益機(jī)制根深蒂固。在現(xiàn)行土地制度和土地財政制度利益分配機(jī)制下，地方政府往往把土地當(dāng)成生財之道，熱衷于通過土地“招拍掛”不斷推高土地價格，從而獲取最大的土地出讓收入來增加財政收入。一方面，通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，積極爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)，將集體土地征轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。另一方面，政府通過大量出讓國有土地使用權(quán)，換取今后若干年限的高額土地出讓金。這種“賣地生財”的利益機(jī)制，不可避免地出現(xiàn)地方政府以不斷增加土地出讓面積而獲取土地出讓金的行為，建設(shè)用地呈不斷擴(kuò)張的趨勢，導(dǎo)致一些地方違法違規(guī)征地侵害農(nóng)民權(quán)益事件時有發(fā)生，大量耕地非農(nóng)化、非糧化，土地閑置等粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，并對區(qū)域資源、環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)生巨大影響。

1.3 土地財政的作用

我國土地財政吸附、積聚了大量城市建設(shè)資金，給各級地方政府帶來了相當(dāng)豐厚的財政收入，已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力支柱，其制度績效是巨大的。

(1)土地財政為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金支持。現(xiàn)階段，土地財政對我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展起到了積極的推動作用。土地資產(chǎn)所形成的國有土地增值收益，是地方政府可以動用的較大規(guī)模的建設(shè)資金。我國很多城市進(jìn)行舊城改造、新城建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善，其所需的大量資金正是地方政府通過土地出讓收入、涉地稅費(fèi)收入、土地抵押貸款和市場融資等方式籌集解決的。沒有土地財政的支撐，我國大部分城市的基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目建設(shè)不可能在短短的十幾年時間里得到改善和提升。

(2)土地財政為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了條件。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，在一個產(chǎn)權(quán)清晰的社會，當(dāng)交易成本為零時，土地作為一種生產(chǎn)過程所投入的生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)增長中的作用是逐步降低的。而我國土地產(chǎn)權(quán)制度還處于不斷完善的過程中，土地資本化帶來的土地財政資金還是制度改革的紅利，可以充當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動資金，甚至是較長時期內(nèi)發(fā)展的土地政策紅利。各級政府正是通過土地制度的改革，為地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化注入了巨額資金和資本，緩解了地方政府公共財政職能所需的資金壓力，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

(3)土地財政為土地資源的優(yōu)化配置起到了促進(jìn)作用。我國通過實行國有土地有償有期限使用，建立健全土地市場，運(yùn)用市場化手段配置土地資源，不僅優(yōu)化了土地資源配置效率，發(fā)揮了市場在土地資源配置中所起的決定性作用，還使土地所有者與使用者得到了最佳經(jīng)濟(jì)組合，促使土地資產(chǎn)的價值得到進(jìn)一步顯化。同時，在充分體現(xiàn)國家的土地所有者權(quán)益的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮了政府與市場的作用，使土地政策參與宏觀調(diào)控得到有效落實，確保了國家各類建設(shè)用地的及時供應(yīng)。

2 我國土地財政的形成原因與存在的問題

我國土地財政的形成既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀原因，也有社會發(fā)展的客觀原因，絕不是任何一類經(jīng)濟(jì)行為主體和行政主體的主觀愿望所能實現(xiàn)。也就是說，土地財政是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展所驅(qū)動，與我國的國情和制度密切相關(guān)，集中反映了發(fā)展階段的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

2.1 形成原因

(1)現(xiàn)行土地管理制度安排是形成土地財政的原因之一。國家作為土地所有者，應(yīng)當(dāng)在土地資源的市場配置過程中收取一定的地租（地價），實現(xiàn)土地資源的自主流動和土地利用效率的最大化，并確保土地資產(chǎn)的顯值、保值、增值。這不僅因為地租作為土地的價格，是土地所有權(quán)和使用權(quán)在貨幣上的重要表現(xiàn)形態(tài)，更重要的是土地供應(yīng)還是國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的方式和手段。通過反思我國土地管理的制度安排，可以看出，隨著土地有償使用制度改革的推進(jìn)，雖然法律賦予中央和省級（自治區(qū)）政府對土地進(jìn)行統(tǒng)一管理和利用的職責(zé)，但在實際管理活動中卻主要是通過土地用途管制、土地年度計劃指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡、土地審批監(jiān)管等方式進(jìn)行宏觀管理。而各級地方政府對土地的管理和利用負(fù)有直接責(zé)任，既對土地進(jìn)行資源管理，維護(hù)良好的土地管理秩序，又進(jìn)行資產(chǎn)、資本管理，可以說是集“裁判員”與“運(yùn)動員”于一身。土地作為地方政府擁有的最大資產(chǎn)，土地資產(chǎn)的保值增值，追求土地收益最大化也是地方政府的現(xiàn)實選擇。地方政府通過有組織、有計劃的土地供應(yīng)，參與土地市場的國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓活動，更好地體現(xiàn)土地資產(chǎn)的價值，客觀上為各級地方政府成為土地市場招拍掛的主體創(chuàng)造了條件，這是土地財政形成的主要制度基礎(chǔ)。這些年出現(xiàn)的土地財政問題，其原因大都是由此演化而來。

(2)地方政府的財力與事權(quán)不匹配是土地財政形成的原因之二。我國土地財政的形成源自于1994年實行分稅制度改革，由于一些稅源穩(wěn)定、稅基廣泛、易于征收的稅種大部分劃歸了中央政府，而地方政府事權(quán)和財權(quán)搭配不合理，承擔(dān)了大量政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會保障事務(wù)，財政壓力較大，在這種情況下地方政府開始積極謀求其他方式來增加財政收入。截至2011年，地方財政收入占比規(guī)模從1993年的78%逐漸下降為2011年的52.1%，而地方財政支出規(guī)模從1993年的72%上升到2011年的84.8%，出現(xiàn)了與以往的中央和地方政府財政收支狀況不相符的現(xiàn)象。因此，地方政府不得不“借地生財”，通過土地出讓和開發(fā)來“經(jīng)營土地”獲得財政收入，形成事實上的“土地財政”依賴行為。從本質(zhì)上來說是一種超出未來社會發(fā)展，設(shè)法獲取眼前既得利益的短期行為。

(3)唯GDP的政績考核體系是土地財政形成的原因之三。無論從我國土地和財政體制機(jī)制設(shè)計來看，還是從政績考核體系來看，土地財政是一種必然現(xiàn)象，甚至是一種非常合理的狀態(tài)。一方面，我國政績考核體系偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府要提升轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活力，必定會依賴土地來招商引資，通過項目建設(shè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另一方面，地方政府還要應(yīng)對因財政分權(quán)導(dǎo)致的地方稅源不足問題，承擔(dān)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速帶來的改善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項目的剛性支出。這兩方面因素導(dǎo)致地方政府面對“錢少事多”的現(xiàn)實難題，只能將目光轉(zhuǎn)向預(yù)算外收入，必須依靠將自身掌控的土地資源轉(zhuǎn)化為土地資產(chǎn)，高度依賴土地出讓收入的經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展格局，土地財政逐步成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要手段，也成為地方財政收入的主要來源。

2.2 存在的問題

(1)過度依賴土地出讓金，容易造成土地粗放利用和閑置問題，透支未來發(fā)展動力。我國經(jīng)過多年的土地制度改革，逐步形成了以土地“招、拍、掛”出讓方式為主、一次性收獲一定年限國有土地使用權(quán)的土地出讓制度。盡管地方政府通過“經(jīng)營土地”以收繳土地出讓金在短期內(nèi)獲得了一定的發(fā)展資金，但土地資源的有限性和稀缺性，決定了地方對土地財政的依賴不可能長久，其土地出讓收入受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢影響也不穩(wěn)定。地方政府為了增加財政的可支配能力，往往通過建設(shè)各類開發(fā)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)來招商引資，擴(kuò)大土地市場規(guī)?！百u地生財”。在這個過程中，由于地方政府急功好利或者為求政績，出現(xiàn)隨意圈占擴(kuò)展土地，出臺各種優(yōu)惠政策，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)泛濫、大量圈地、土地閑置、土地資源的破壞和耕地資源的流失，進(jìn)一步加劇了我國土地供需矛盾，透支了地方未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。

(2)過分倚重土地稅費(fèi)和房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形。土地稅收通過調(diào)節(jié)利益機(jī)制，不僅作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，而且能夠構(gòu)建科學(xué)、合理的土地稅收體系，達(dá)到提升土地資源利用效率的目的。由于地方政府過分倚重土地財政，直接致使地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)，因為這些產(chǎn)業(yè)能夠快速促進(jìn)GDP增長，帶動勞動力就業(yè)，增加財政收入。這種單一、畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、裝飾建材、民用五金等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩，也間接推高了房價，引發(fā)了一系列社會問題。

(3)土地財政模式在一定程度上增加了地方政府的財政和金融風(fēng)險。地方政府不僅對土地出讓收入依賴度較高，而且還往往會把農(nóng)征轉(zhuǎn)、政府儲備的土地通過設(shè)立土地融資平臺等方式進(jìn)行抵押貸款，從而實現(xiàn)土地融資，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項投資項目支出。這種融資模式實質(zhì)上是以政府信用作為支撐，將其貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到了今后地方政府的財政風(fēng)險上，積累了龐大的融資利息和債務(wù)規(guī)模，既增加了地方政府的財政風(fēng)險，也加大了銀行的金融風(fēng)險，還會帶來執(zhí)政風(fēng)險、社會風(fēng)險和生態(tài)保護(hù)風(fēng)險。

(4)誘發(fā)地方政府違法用地，容易滋生腐敗?；谕恋爻蔀榈胤秸摹皳u錢樹”、“錢袋子”這一利益動機(jī)，特別容易造成地方政府在土地出讓金收支、土地征收、土地儲備、土地供應(yīng)等方面出現(xiàn)違法違規(guī)行為。一些地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在加快工業(yè)化、城市化旗號下，紛紛將目光投向以土地為資源的所謂城市資產(chǎn)經(jīng)營，通過“土地儲備中心”、開發(fā)區(qū)、工業(yè)平臺等名義大肆“圈地”，不斷炒高土地價格。事實上，這幾年地方政府受土地財政利益驅(qū)動的違法占地案件占有很大比例，土地領(lǐng)域發(fā)生的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象也很嚴(yán)重。中央巡視組在2013年、2014年巡視的31個省份中，發(fā)現(xiàn)每個省份都不同程度存在涉房地產(chǎn)腐敗現(xiàn)象，土地領(lǐng)域已成為腐敗重災(zāi)區(qū)，占比高達(dá)95%，其中不少高官落馬與房地產(chǎn)業(yè)密不可分。

3 我國土地財政轉(zhuǎn)型的對策與建議

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長的新常態(tài)，土地財政也到了非轉(zhuǎn)型不可的攻堅階段。黨的十八大和十八屆三中、四中全會對全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨做出了一系列戰(zhàn)略部署，對土地制度和財稅體制改革也提出了明確的改革目標(biāo)和方向。

3.1 建立事權(quán)和財權(quán)相匹配的財政體制

土地財政的重要功能是籌集資金，提供公共產(chǎn)品。要在中央確定的深化改革的大框架下，改革地方土地財政的運(yùn)行體制和機(jī)制，科學(xué)界定中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)，強(qiáng)化地方政府支出責(zé)任與財力的匹配度。要合理調(diào)整中央和地方政府財政分配格局，厘清上、下級政府財政關(guān)系，適時改革和調(diào)整土地制度和財稅體制以及各方面的利益，建立“扁平化”的財政層級框架，明確中央財政轉(zhuǎn)移支付尤其是專項轉(zhuǎn)移支付的比例，構(gòu)建地方政府財政收支以及收支績效評價體系，減少地方政府單純依靠土地來籌集資金而引發(fā)的土地財政問題。

3.2 開征不動產(chǎn)稅

隨著2015年3月1日《不動產(chǎn)登記暫行條例》的正式實施，確立了國家對不動產(chǎn)權(quán)歸屬權(quán)利的法律保護(hù)，為不動產(chǎn)稅的開征打下了堅實的基礎(chǔ)。要進(jìn)一步明確地方政府財稅體制改革目標(biāo)，改革和完善以稅收收入為主、非稅收收入為輔的財稅體制體系，核心是要實現(xiàn)由土地財政向“稅收財政”的轉(zhuǎn)變。要規(guī)范地方政府土地出讓金征收模式，改革耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的計稅依據(jù)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)意義上的從量計征方法，開征不動產(chǎn)稅，將現(xiàn)行土地出讓金、土地閑置費(fèi)、土地增值稅、房地產(chǎn)稅等各種稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一征收保有環(huán)節(jié)的不動產(chǎn)稅，使其成為地方政府主要財力來源。并將部分中央與地方的共享稅劃撥比例向地方傾斜，確保地方政府財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，增強(qiáng)中央政府調(diào)控能力和平衡地方財政的能力。

3.3 轉(zhuǎn)變對地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)和體系

當(dāng)前，中央對地方政府的考核在很大程度上還是針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，哪個地區(qū)的GDP增長快、財政收入高，哪個地區(qū)的地方官員就升遷的快，反之，則機(jī)會較少。應(yīng)樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，逐步轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一考核標(biāo)準(zhǔn)的政績體系，加大對地方政府公共服務(wù)、民生保障、社會建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等方面職能考核的比重。與此同時，要完善土地出讓金管理制度，健全資金使用和收支審查機(jī)制，發(fā)揮好各級人大以及審計、監(jiān)察部門監(jiān)督職能作用，加大土地財政資金的審查、監(jiān)督、檢查和執(zhí)法力度，防止違法用地和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.4 建立地方債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制

如果脫離國家財政單純來考慮土地財政問題，容易產(chǎn)生土地財政收入與土地財政支出的脫節(jié)，導(dǎo)致財政資金的使用效率低下。要充分發(fā)揮各級人大對地方政府財政預(yù)算的監(jiān)督，完善土地出讓金等土地財政資金的審計，強(qiáng)化地方政府財政責(zé)任和預(yù)算約束。推行公共財政法案，建立具有可操作性的地方舉債融資辦法，賦予地方政府發(fā)債權(quán)（一般債和項目債），允許地方政府通過舉債操作等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，使地方政府在財政預(yù)算公開、紀(jì)律監(jiān)督和定價制約機(jī)制的前提下，土地融資方式更加透明和規(guī)范。

3.5 深化土地使用制度改革

在現(xiàn)代中國，土地承載了太重的負(fù)荷，它既擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，又擔(dān)負(fù)著社會保障功能。必須從土地出讓制度改革入手，盡快改變目前這種“飲鴆止渴”的土地財政模式。要本著“既要治標(biāo)又要治本”的原則，切實做好土地規(guī)劃管控與土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控，克服地方政府對土地財政的“情有獨(dú)鐘”，努力從源頭上破解土地財政的弊端。要按照黨的十八屆三中、四中全會確定的改革目標(biāo)，在符合土地規(guī)劃、用途管制和不侵害農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，深化土地使用制度改革，徹底打破“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革。同時，要實行土地出讓期限彈性制度，更大程度上發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，轉(zhuǎn)變以往以獲取土地出讓收入為目的的市場化模式，確保土地出讓的規(guī)模、時序合理平衡，有利于管控建設(shè)用地的增量，優(yōu)化土地資源配置，從而降低占用耕地的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。

總之，土地財政是在土地需求擴(kuò)張與土地資源供給約束的條件下，從市場配置土地資源的過程中，地方政府以土地資產(chǎn)收益、土地稅收、行政事業(yè)收費(fèi)等其他形式籌集資金的階段性現(xiàn)象。這就需要進(jìn)一步厘清土地財政的利弊，科學(xué)界定中央和地方政府的事權(quán)與財權(quán)格局，開征新的稅源，轉(zhuǎn)變對地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)和體系，建立地方債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制，構(gòu)建完整的地方財政約束和激勵體系，為全面建成小康社會提供資金支持，最大化的提供公共產(chǎn)品。

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On China's Land Finance Transformation

ZHAO Junjie1, ZHAO Pengyu2
(1.Shanghai Bureau of State Land Supervision, Shanghai 200032; 2．Business School of Sichuan University, Chengdu 610041, China)

The formation of land fi nance is closely related to China's national conditions and the system. The current land management system, fi scal capacity of local government do not match its powers and responsibilities, and performance evaluation system only seeking the growth of GDP, the above-mentioned factors constitutes the major reasons for the formation of land fi nance. This paper fi rst analyses the main problems that China faces in the current land fi nance. The problems include the following: overly depending on land-transferring fees and land taxes and fees, as well as real estate and related industries; giving riseto corruption due to the land fi nance mode based on government credit, and the illegal use of land of the local government. According to the present situation in China, this paper introduces the ideas of improving land fi nance transformation. These ideas lay emphasis on the following: establishing the fi nancial system in which governmental authorities and fi nancial power must be matched; imposing real estate tax; changing government performance appraisal standard and system; establishing local debt risk control mechanism; and deepening the reform of land use system.

land fi nance; transformation; land-transferring fees; problem; suggestion

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）12-0027-06

2015-09-21；

2015-09-24

趙俊杰（1966-），男，河北省鹽山縣人，國家土地督察上海局督察四室主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事土地管理和經(jīng)濟(jì)研究。