宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓：實(shí)踐、問(wèn)題與建議

■ 岳永兵/孫 濤

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.武安市國(guó)土資源局，河北 武安 056300）

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓：實(shí)踐、問(wèn)題與建議

■ 岳永兵1/孫 濤2

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.武安市國(guó)土資源局，河北 武安 056300）

文章介紹了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐進(jìn)展、特點(diǎn)及效果，宅基地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中存在有違現(xiàn)行主流立法理念、沖擊現(xiàn)行宅基地使用制度、流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)不牢固、所有權(quán)主體利益無(wú)法保證等問(wèn)題?；谡厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)禁而不止的實(shí)際，提出應(yīng)開(kāi)展宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，探索逐步實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化，并從推進(jìn)宅基地確權(quán)登記發(fā)證、建立農(nóng)民住房保障制度、健全村級(jí)民主管理制度等方面提出促進(jìn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的配套支持政策。

宅基地使用權(quán)；轉(zhuǎn)讓；實(shí)踐；問(wèn)題；建議

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民離開(kāi)故土到城市謀生和安家落戶，農(nóng)民閑置的宅基地如何處理成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，圍繞宅基地能否流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論由來(lái)已久，尚未達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”為宅基地制度改革指明了方向，2014年中央“一號(hào)文件”明確指出，有關(guān)部門(mén)要抓緊提出具體試點(diǎn)方案。在國(guó)家尚未公開(kāi)出臺(tái)宅基地轉(zhuǎn)讓制度以前，地方的一些探索可為國(guó)家改革宅基地轉(zhuǎn)讓制度提供借鑒參考。

1 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀

1.1 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓含義

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓尚未有統(tǒng)一的定義，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是指房地產(chǎn)權(quán)利人通過(guò)買(mǎi)賣、贈(zèng)與或者其他合法方式將其房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移給他人的行為。參考對(duì)國(guó)有土地及地上房屋轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，可以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓定義為宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)讓渡于其他公民或法人的行為，具體轉(zhuǎn)讓方式包括出售、交換、贈(zèng)與、繼承、抵債、作價(jià)入股等。這其中包括兩種形式：一是宅基地上無(wú)附著物的凈地轉(zhuǎn)讓；二是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)根據(jù)“地隨房走”的原則，將宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。

1.2 現(xiàn)行法律政策對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓的限制

依據(jù)我國(guó)法律和國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部出臺(tái)的相關(guān)政策，對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格的限制條件：一是轉(zhuǎn)讓的宅基地必須合法取得，受讓人滿足“一戶一宅”條件；二是可以轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合申請(qǐng)宅基地條件的成員，不能轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民；三是非本集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，可以通過(guò)繼承房屋的方式依法取得宅基地使用權(quán)。對(duì)于嚴(yán)格限制宅基地轉(zhuǎn)讓引發(fā)的問(wèn)題，眾多學(xué)者進(jìn)行了研究，而且放松宅基地轉(zhuǎn)讓限制的呼聲日益高漲，許多地方圍繞宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了不同的探索。

2 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐探索

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主要有出售和交換兩種形式。交換主要是宅基地?fù)Q房，即農(nóng)民按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)用宅基地及地上房屋置換農(nóng)民集中居住小區(qū)或小城鎮(zhèn)中的住宅，置換住宅的性質(zhì)有集體土地上房屋、經(jīng)濟(jì)適用房、國(guó)有土地上商品房三種類型。早期置換的多為集體土地上房屋，之后逐漸轉(zhuǎn)變成可以入市流轉(zhuǎn)的國(guó)有土地上房屋，置換后的房屋以樓房為主。從效果來(lái)看，節(jié)約土地明顯，基礎(chǔ)設(shè)施配套較好，由于涉及資金量大，主要由政府主導(dǎo)開(kāi)展，存在的問(wèn)題主要是對(duì)農(nóng)民意愿的尊重和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受力考慮不夠，有些地方農(nóng)民存在抵觸心理，但其做法在現(xiàn)行制度框架下沒(méi)有太多的限制。以下主要介紹突破現(xiàn)行政策規(guī)定的一些探索。

2.1 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐

2.1.1 宅基地在鎮(zhèn)域、縣域范圍內(nèi)農(nóng)村村民間轉(zhuǎn)讓

浙江省海寧市規(guī)定在符合“一戶一宅”的前提下，允許農(nóng)村合法宅基地連同住房在本鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)方式包括出售、置換、出租、贈(zèng)與等。浙江省云和縣在符合“宅基地所有權(quán)不變”“一戶一宅”等相關(guān)法律法規(guī)的前提下，允許在縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村村民間跨村進(jìn)行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，并將宅基地轉(zhuǎn)讓分為有房宅基地和空閑宅基地轉(zhuǎn)讓。有房轉(zhuǎn)讓，即農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)，宅基地使用權(quán)隨房屋一同流轉(zhuǎn)，整個(gè)過(guò)程由宅基地使用權(quán)人與受讓人協(xié)商完成；空閑宅基地轉(zhuǎn)讓，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭，村集體統(tǒng)一有償收回后，再通過(guò)協(xié)議、掛牌方式對(duì)外公開(kāi)有償出讓。

2.1.2 突破縣域范圍和受讓人農(nóng)村村民條件限制

貴州省湄潭縣規(guī)定，在本村居住5年以上且愿意將戶口遷入本村或流轉(zhuǎn)承包本村農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)5年以上的外村人口，可以購(gòu)買(mǎi)本村宅基地。包括兩種方式：一是村民將宅基地連同地上房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體成員；二是村集體將舊村改造騰退出的集體建設(shè)用地有償提供給本集體或非本集體成員作為宅基地。在宅基地流轉(zhuǎn)給外來(lái)落戶人員的基礎(chǔ)上，通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地結(jié)合，逐步擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。村集體將村民集中居住后節(jié)約出的土地規(guī)劃為商住綜合用地，底層可以作為商鋪，上層可居住，并公開(kāi)拍賣確定使用權(quán)人，競(jìng)買(mǎi)人為所有自然人。

2.2 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐特點(diǎn)及效果

2.2.1 宅基地轉(zhuǎn)讓實(shí)踐特點(diǎn)

宅基地置換模式主要由政府主導(dǎo)開(kāi)展，在法律制度方面不存在障礙，運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治等平臺(tái)即可實(shí)行，但從發(fā)展歷程看，置換后房屋產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了向國(guó)有土地上房屋轉(zhuǎn)變的過(guò)程，凸顯了對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。對(duì)于突破現(xiàn)行政策框架的實(shí)踐，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主要針對(duì)存量宅基地，可以劃分為兩類：一是直接轉(zhuǎn)讓，由宅基地使用權(quán)人和受讓人兩個(gè)主體協(xié)商完成轉(zhuǎn)讓過(guò)程；二是間接轉(zhuǎn)讓，由集體收回閑置宅基地重新向外發(fā)放，是集體主導(dǎo)下的存量宅基地轉(zhuǎn)讓。地方開(kāi)展的探索有如下特點(diǎn)：

一是盡力遵守現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，如受讓人符合“一戶一宅”、面積法定的規(guī)定；農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓住房后，不得再申請(qǐng)宅基地；遵循房地一同轉(zhuǎn)讓的原則，有房宅基地按照“地隨房走”，無(wú)房屋附著的宅基地由集體收回后再統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓。這些規(guī)定，較好地保證了與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接，減輕了制度變革的阻礙與風(fēng)險(xiǎn)。

二是以存量用地為主、優(yōu)先滿足本集體村民需求。擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍的宅基地大都以存量用地為主，主要來(lái)自農(nóng)民閑置宅基地和騰退的宅基地，并且本村成員優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)，如湄潭縣官堰村將宅基地初次拍賣競(jìng)買(mǎi)人限定為本村無(wú)房戶或達(dá)到分戶條件的村民，后兩次競(jìng)買(mǎi)人逐漸擴(kuò)大到所有自然人。

三是游離在現(xiàn)行法律灰色地帶。國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部三令五申，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地。但法律和部門(mén)規(guī)章對(duì)于存量宅基地在農(nóng)村居民間轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有禁止性規(guī)定，依據(jù)“法無(wú)禁止即可為”的原則，地方在縣域、鎮(zhèn)域范圍開(kāi)展了宅基地農(nóng)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐。

四是規(guī)避政策禁區(qū)。國(guó)家正在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，但對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的概念沒(méi)有明確界定，實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地也沒(méi)有詳細(xì)的分類，很多宅基地實(shí)際已經(jīng)作為經(jīng)營(yíng)性用地，將宅基地規(guī)劃為商住綜合用地，更多地是將宅基地作為經(jīng)營(yíng)性用地，而非宅基地，以便規(guī)避“禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地”的規(guī)定，同時(shí)也擴(kuò)大了受讓群體規(guī)模，促進(jìn)了宅基地價(jià)值的顯現(xiàn)。

2.2.2 取得的成效

一是促進(jìn)了宅基地資源優(yōu)化配置。在擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍以前，農(nóng)民因建新、繼承等原因形成實(shí)際擁有兩宅或三宅的農(nóng)戶，受政策限制無(wú)法將閑置宅基地轉(zhuǎn)讓出去，只能造成宅基地閑置，而需要宅基地建房的農(nóng)戶卻受建設(shè)用地指標(biāo)、土地資源緊張等條件限制無(wú)法實(shí)現(xiàn)建房需求，宅基地轉(zhuǎn)讓使兩者的需求有了契合點(diǎn)，既滿足了建房需求、也避免了資源浪費(fèi)。

二是促進(jìn)了人口集聚。宅基地轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)大以后，農(nóng)民可以不受地域限制，在交通或生活便利的地方建房，實(shí)踐中能轉(zhuǎn)讓出去的宅基地往往處于區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的中心村或集鎮(zhèn)，如果政策放開(kāi)，這些地區(qū)將吸引更多的人口集聚，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集約配套，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活，促使村莊不斷發(fā)展壯大，成為新型現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。

三是促進(jìn)了農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展。農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)人口和資本集聚，允許宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)了人口和資本的引入。如黃家壩鎮(zhèn)宅基地公開(kāi)拍賣就吸引了大量外來(lái)經(jīng)商人員。隨著外來(lái)資本和人才的涌入，必將促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。宅基地可以流轉(zhuǎn)之后，其變現(xiàn)能力增強(qiáng)，也會(huì)提高銀行參與宅基地抵押貸款的積極性，提高農(nóng)民房產(chǎn)融資能力。

四是壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。由集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓的宅基地是采用有償使用的方式，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織收入來(lái)源，集體收取有償使用費(fèi)后，將用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

3 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐中存在的問(wèn)題

從實(shí)踐中可以看出，宅基地轉(zhuǎn)讓主要突破了村集體范圍和集體成員的限制，與現(xiàn)行政策存在沖突。

3.1 宅基地轉(zhuǎn)讓有違現(xiàn)行主流立法理念

目前對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律法規(guī)不健全，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地也多是政策性文件，法律和行政法規(guī)并無(wú)“禁止城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民房屋”的規(guī)定，不具備法律效力，但反映了立法者對(duì)放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度。針對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓的立法每次都會(huì)引起很大的爭(zhēng)論，但“宅基地制度是為了保障農(nóng)民基本居住權(quán)利，在農(nóng)村社會(huì)保障體制尚不健全的情況下，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，可能引致農(nóng)民流離失所”[1，2]的觀點(diǎn)占據(jù)上風(fēng)，這也是目前法律無(wú)法突破的主要障礙。

3.2 宅基地轉(zhuǎn)讓沖擊現(xiàn)行宅基地使用制度

符合建房條件的農(nóng)民有從集體取得宅基地的權(quán)利，這也是集體保障成員居住權(quán)應(yīng)盡的義務(wù)。擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍之后，稀釋了本集體成員獲取宅基地的權(quán)利，尤其在宅基地指標(biāo)緊缺的情況下，需要與外來(lái)人口競(jìng)爭(zhēng)，增加了集體成員獲取宅基地的成本，可能造成一部分經(jīng)濟(jì)條件不好又亟需建房的農(nóng)戶無(wú)法取得宅基地?？缂w取得宅基地的農(nóng)戶，由于難以考證其是否滿足申請(qǐng)宅基地的條件，可能造成一戶多宅的情況，沖擊“一戶一宅”的宅基地管理制度。由于當(dāng)前宅基地以戶為單位取得，如果父輩把宅基地轉(zhuǎn)讓了，數(shù)年后子孫又需要申請(qǐng)宅基地將如何處理，也是待解難題。

3.3 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)尚不牢固

明晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提，上述試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)讓也有賴于宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的良好基礎(chǔ)。近年來(lái)，國(guó)家在積極推進(jìn)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，宅基地使用權(quán)由于數(shù)量較大，涉及糾紛調(diào)處、邊界指認(rèn)等大量工作，很難在短時(shí)期內(nèi)完成，宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記發(fā)證工作滯后，無(wú)疑是推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)讓的最大障礙。

農(nóng)村集體建設(shè)用地包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、宅基地三類，在用地類型上沒(méi)有更細(xì)的劃分，實(shí)踐中一些商店、農(nóng)家樂(lè)、手工作坊等用地也是按照宅基地的相關(guān)規(guī)范制度來(lái)管理的[3]。將宅基地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地加以區(qū)分，避免兩種用途間混用，也是需要解決的問(wèn)題。

3.4 所有權(quán)主體的利益無(wú)法完全保證

從實(shí)踐看，由集體統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓的宅基地收益歸集體所有，并用于集體公益和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障了收益的集體成員共享。對(duì)于村民自發(fā)向非本集體成員轉(zhuǎn)讓的情況，收益則全由轉(zhuǎn)讓人享有，由于集體土地是無(wú)期限使用，類似于所有權(quán)性質(zhì)，相當(dāng)于集體成員將屬于本集體共有的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體成員，集體沒(méi)有任何利益回報(bào)，侵害了所有權(quán)主體的權(quán)益。

除此之外放開(kāi)外來(lái)人員落戶，還會(huì)帶來(lái)村民自治、村民福利等方面的影響，會(huì)對(duì)村莊的社會(huì)管理帶來(lái)挑戰(zhàn)。

4 建議

農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓已十分活躍，僅依靠“不為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權(quán)證”“城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋不受法律保護(hù)”等被動(dòng)性應(yīng)對(duì)方式已非上策。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)改革宅基地制度已釋放出積極信號(hào)，地方先行開(kāi)展的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，為宅基地制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆四中全會(huì)針對(duì)改革與立法的關(guān)系提出“重大改革于法有據(jù)，需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”。因此，宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革，應(yīng)按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神的要求，在審慎穩(wěn)妥中探索前行，通過(guò)試點(diǎn)部署，逐步將實(shí)踐證明行之有效的做法上升為制度安排，解決宅基地合法轉(zhuǎn)讓渠道不暢的問(wèn)題。

4.1 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、穩(wěn)妥試點(diǎn)，為國(guó)家立法提供實(shí)踐支撐

禁止宅基地轉(zhuǎn)讓是否正當(dāng)和必要，已經(jīng)爭(zhēng)論了很久，在《物權(quán)法》出臺(tái)前后，爭(zhēng)論更是白熱化?！段餀?quán)法》草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地，引來(lái)強(qiáng)烈反對(duì)。最后，修改為“宅基地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)適用《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定”[4]，從立法層面回避了宅基地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。回避不能平息爭(zhēng)議，與其無(wú)休止地爭(zhēng)論下去，不如用實(shí)踐檢驗(yàn)一下。選擇3～5個(gè)基礎(chǔ)工作較好，對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓熱情較高的縣開(kāi)展宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。對(duì)于突破現(xiàn)行法律法規(guī)的改革內(nèi)容，通過(guò)授權(quán)方式允許試點(diǎn)地區(qū)在特定期限內(nèi)突破個(gè)別法律法規(guī)進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)結(jié)束后，如果成功就根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)修改法律，在全國(guó)推廣；如果不成功再改回來(lái)，按照現(xiàn)行法律執(zhí)行。

4.2 夯實(shí)基礎(chǔ)、完善制度，為宅基地制度改革創(chuàng)造良好條件

加快推進(jìn)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，查清“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、非本集體成員占用宅基地情況，妥善處理宅基地歷史遺留問(wèn)題?？茖W(xué)界定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍，將其與宅基地作出明確區(qū)分，將集體建設(shè)用地納入不動(dòng)產(chǎn)登記體系，建立不動(dòng)產(chǎn)信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，確保信息共享，夯實(shí)宅基地制度變革的基礎(chǔ)。在初始登記基礎(chǔ)上，完善宅基地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的登記服務(wù)。科學(xué)編制村莊布局發(fā)展規(guī)劃、村級(jí)土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，明確重點(diǎn)培育發(fā)展的村莊和不保留村莊，統(tǒng)籌各類用地布局和時(shí)序，鼓勵(lì)通過(guò)宅基地轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民由規(guī)劃不保留村莊向重點(diǎn)發(fā)展村莊聚集。

完善現(xiàn)行宅基地管理制度，一是實(shí)行宅基地有償取得，試行競(jìng)價(jià)選位的有償分配方式，凸顯宅基地區(qū)位價(jià)值，對(duì)于歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和非本集體成員通過(guò)繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的由集體經(jīng)濟(jì)組織收取有償使用費(fèi)；二是創(chuàng)新住宅保障形式，對(duì)于城中村、城郊村等用地資源稀缺，沒(méi)有新增宅基地可供分配的村莊，鼓勵(lì)集中建設(shè)公寓式住宅，保障農(nóng)戶“一戶一居”。

4.3 明確內(nèi)容、統(tǒng)籌時(shí)序，逐步實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革應(yīng)分階段穩(wěn)步推進(jìn)，在完善宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，按照“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的要求，逐步擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍，突破集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制。突破集體內(nèi)部限制的，只允許宅基地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)一并有期限（比如70年）的轉(zhuǎn)讓，禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。可先在縣域范圍內(nèi)試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大范圍。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的村莊，主要以政府主導(dǎo)的宅基地置換為主，運(yùn)用高層住宅實(shí)現(xiàn)“一戶一居”，賦予農(nóng)民房屋跟國(guó)有土地上房屋同樣的產(chǎn)權(quán)，在村莊改造完成后不再執(zhí)行“一戶一宅”的宅基地分配政策，村民只能通過(guò)市場(chǎng)化手段解決居住問(wèn)題。城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外的村莊，規(guī)劃不保留的村莊只能進(jìn)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)；規(guī)劃保留的村莊依據(jù)規(guī)劃開(kāi)展宅基地轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的應(yīng)向集體繳納宅基地使用費(fèi)或繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，體現(xiàn)宅基地所有權(quán)主體的權(quán)益。對(duì)于受讓人在取得環(huán)節(jié)不做“一戶一宅”的硬性約束，由此引發(fā)“一戶多宅”的，通過(guò)完善住房保有環(huán)節(jié)稅收政策，如納入房產(chǎn)稅改革范疇，以經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)住房配置的調(diào)節(jié)。

4.4 完善配套、協(xié)同推進(jìn)，解決宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)問(wèn)題

健全配套政策，一是建立農(nóng)民住房保障制度，城市規(guī)劃紅線范圍內(nèi)不再分配宅基地的村莊納入城鎮(zhèn)住房保障體系，新增農(nóng)戶無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)手段解決居住需求的可取得保障性住房。二是健全村級(jí)民主管理制度，強(qiáng)化村集體對(duì)宅基地取得和轉(zhuǎn)讓的管理，完善宅基地有償使用費(fèi)收取、分配、使用和監(jiān)管制度，確保農(nóng)民共享收益。三是推進(jìn)集體資產(chǎn)股份制改革、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，減少農(nóng)民生產(chǎn)生活對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織的依賴，促進(jìn)農(nóng)民跨集體取得宅基地。四是明確集體自主通過(guò)村莊整治騰退出的宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用管理辦法，增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入來(lái)源。五是完善農(nóng)民跨村取得宅基地后融入當(dāng)?shù)厣?、參與社區(qū)管理的服務(wù)機(jī)制。

[1] 袁鋮.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題[J].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2009(1):88-92.

[2] 張素華.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)須慎行[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2014-03-19(A06).

[3] 岳永兵,劉向敏.新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地管理制度創(chuàng)新思路[J].國(guó)土資源科技管理,2013(6):118-123.

[4] 孟勤國(guó).禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)性和必要性[J].農(nóng)村工作通訊,2009(12):18-19.

The Practice, Problems and Suggestions pertaining to the Transfer of Homestead Land Use Rights

YUE Yongbing1, SUN Tao2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2．Land and Resource Department of the City of Wu’an, Wu’an, Hebei 056300, China)

This paper analyses the problems that we face in the process of the transfer of right to the use of house site. The main problems include: violation of current mainstreamlegislation idea,the impact of the current land use system, weak transfer base, no guarantees for ownership subjective interests. In light of this, this paper points out that pilotwill be launched forthe transfer of homestead land use rights so as to fi nd the ways to realize the marketization of land use right transfer. In addition, related support policies are also proposed with a view to promoting the transfer of right to the use of house site. These policies must be considered from the following aspects: promoting the work with regard to the right verif i cation, registration and certif i cate issuances of homestead; establishing the housing security system of the farmers;and improving village-level democratic management system.

right to the use of house site; transfer; practice; problems; suggestions

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）12-0023-04

2015-10-12；

2015-10-22

岳永兵（1981-），男，河北省武安市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與資源經(jīng)濟(jì)方面研究。