處罰抑或提倡?
——對(duì)私人拼車行為合法性的探討

劉天宇 潘妍枬 林茜

處罰抑或提倡?
——對(duì)私人拼車行為合法性的探討

劉天宇 潘妍枬 林茜[1]

私人拼車行為的合法性問(wèn)題包括形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性。法律未對(duì)私人拼車行為的形式合法性做出規(guī)定，實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往將私人拼車行為視為非法營(yíng)運(yùn)行為并加以行政處罰。法律對(duì)非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件缺乏明確的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)和政府規(guī)范性文件也并未做出有效力的解釋。筆者通過(guò)法解釋學(xué)的方法對(duì)法律規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)”二字進(jìn)行解釋后認(rèn)為，私人拼車行為不符合非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件，具有形式合法性，不應(yīng)受到行政處罰。具有形式合法性的私人拼車行為在可預(yù)見(jiàn)的期間內(nèi)給相關(guān)利益主體帶來(lái)的社會(huì)收益大于社會(huì)成本，能夠給社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，兼具實(shí)質(zhì)合法性。在管制放松的背景下，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)私人拼車行為的合法性并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范、鼓勵(lì)和提倡。

私人拼車行為；形式合法性；構(gòu)成要件；實(shí)質(zhì)合法性；成本收益比較

在油價(jià)高漲和公共交通壓力不斷增大的背景下，拼車出行這種出行方式逐漸為人們所熟知，有意選擇或?qū)嶋H選擇過(guò)拼車出行的群體也在不斷擴(kuò)大。[1]目前，在百度中鍵入“拼車”兩個(gè)字，便可以找到約5950000個(gè)相關(guān)網(wǎng)頁(yè)。2011年新浪網(wǎng)發(fā)布一份調(diào)查數(shù)據(jù)，以隨機(jī)抽樣的方式對(duì)全國(guó)12個(gè)大中城市和12個(gè)小城鎮(zhèn)中的3854位居民進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)每20位受訪者中就有1位曾經(jīng)在過(guò)去的一年中有拼車經(jīng)歷。筆者2014年4月對(duì)京津地區(qū)的600位受訪者的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，在最近一年內(nèi)，約50.6%的調(diào)查對(duì)象嘗試過(guò)私人拼車行為，約14.3%的調(diào)查對(duì)象最終與他人達(dá)成了私人拼車行為。但是，與“拼車”一同進(jìn)入人們視野的卻是它與“非法營(yíng)運(yùn)”之間“剪不斷，理還亂”的牽連，以及由此引發(fā)的社會(huì)各界對(duì)拼車行為合法性的爭(zhēng)論。對(duì)拼車行為合法性的爭(zhēng)論可以歸結(jié)為對(duì)其形式合法性的爭(zhēng)論和實(shí)質(zhì)合法性的爭(zhēng)論。前者主要圍繞拼車行為是否應(yīng)受到行政處罰展開，涉及拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為的區(qū)分問(wèn)題；后者則主要圍繞是否值得對(duì)拼車行為進(jìn)行提倡展開，涉及拼車行為的發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)成本和社會(huì)收益的比較問(wèn)題。

本文所稱的拼車行為，是指拼車車主利用私人所有的、非以營(yíng)利為目的的車輛，按照與搭乘人的約定，免費(fèi)或者有償?shù)貙⒋畛巳怂瓦_(dá)與自己相同或相近目的地的行為。為與出租車拼車行為相區(qū)別，下文采用“私人拼車行為”的概念。

隨著私人拼車行為普遍性的增強(qiáng)，其所表現(xiàn)出的類型也更加多樣。從實(shí)際調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，私人拼車行為按照是否分?jǐn)傎M(fèi)用，可以分為無(wú)償私人拼車行為和有償私人拼車行為；按照搭乘人是否擁有私家車，可以分為有車族之間達(dá)成的私人拼車行為和有車族與無(wú)車族之間達(dá)成的私人拼車行為；[2]2009年杭州市承認(rèn)了部分私人拼車行為的合法性。2009年2月27日，朝暉街道的施家花園社區(qū)和文三路上的杭州東部軟件園被確定為首批兩家試點(diǎn)單位。杭州市將“平等自愿、非營(yíng)利性、有車一族”作為了私人拼車行為合法化的指導(dǎo)思想，也即只承認(rèn)有車族之間達(dá)成的無(wú)償私人拼車行為。按照達(dá)成目的的不同，可以分為上下班通勤的同城私人拼車行為和出游、返鄉(xiāng)的長(zhǎng)途私人拼車行為；按照達(dá)成時(shí)間的不同，可以分為預(yù)先達(dá)成的私人拼車行為和臨時(shí)達(dá)成的私人拼車行為；[3]《關(guān)于北京市小客車合乘出行的意見(jiàn)》中將這種私人拼車行為定性為臨時(shí)隨意合乘，一旦分擔(dān)費(fèi)用將被視為非法營(yíng)運(yùn)行為進(jìn)行處罰。按照車主與搭乘人之間關(guān)系的不同，可以分為親朋、鄰里之間達(dá)成的私人拼車行為和陌生人之間達(dá)成的私人拼車行為。

在私人拼車行為的合法性一直存疑的條件下，私人拼車行為類型的多樣化一方面反映了其較強(qiáng)的適應(yīng)性和不斷增強(qiáng)的影響力，另一方面也對(duì)關(guān)于其合法性的研究提出了更高的要求。因此，本文在從私人拼車行為的共性出發(fā)，論述其合法性的同時(shí)，也會(huì)針對(duì)在實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的私人拼車行為的類型(如有償私人拼車行為、臨時(shí)達(dá)成的私人拼車行為)的個(gè)性進(jìn)行重點(diǎn)論述。

一、私人拼車行為的形式合法性

(一)私人拼車行為的形式合法性長(zhǎng)期存疑

私人拼車行為的形式合法性問(wèn)題，也即參與私人拼車行為是否符合現(xiàn)行法律[1]在無(wú)特殊說(shuō)明的情況下，本文所稱的法律為廣義法律，包括狹義上的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等。規(guī)定的問(wèn)題。對(duì)私人拼車行為是否具有形式合法性的探討幾乎與私人拼車行為同時(shí)產(chǎn)生，但始終難以得出一個(gè)具有說(shuō)服力的結(jié)論，私人拼車行為的形式合法性長(zhǎng)期處于存疑狀態(tài)。

法律對(duì)私人拼車行為的形式合法性缺乏規(guī)定和私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為在行為外觀上的相似是形成這種存疑狀態(tài)的主要原因。我國(guó)法律明確禁止非法營(yíng)運(yùn)行為，并且對(duì)非法營(yíng)運(yùn)行為設(shè)定了行政處罰，但是法律并未直接禁止私人拼車行為或者對(duì)其設(shè)定行政處罰。因此，判斷私人拼車行為是否為法律所禁止或是否具有形式合法性，實(shí)際上就是將私人拼車行為作為個(gè)案事實(shí)，判斷其是否符合非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件。構(gòu)成要件的該當(dāng)性判斷是將已經(jīng)確定的事實(shí)與經(jīng)過(guò)解釋的法律相對(duì)照，判斷個(gè)案事實(shí)是否能置于法律的事實(shí)構(gòu)成之下。

無(wú)論是《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》[2]國(guó)務(wù)院法制辦公室在對(duì)交通部《關(guān)于請(qǐng)明確對(duì)未取得出租車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施行政處罰法律依據(jù)的函》的復(fù)函(國(guó)法函[2005]432號(hào))中將處罰出租車非法營(yíng)運(yùn)的法律依據(jù)確定為《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》或地方性法規(guī)如《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《出租汽車管理?xiàng)l例》。還是各地的相關(guān)地方性法規(guī)，都對(duì)非法營(yíng)運(yùn)行為中的“非法”作了明確的規(guī)定:行為人未依法取得相關(guān)許可便從事經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為就構(gòu)成“非法”。鑒于參與私人拼車行為的私家車車主當(dāng)然未取得從事出租車運(yùn)營(yíng)所需的各種許可[1]各地的《出租汽車管理?xiàng)l例》對(duì)從事出租車運(yùn)營(yíng)需要取得的許可有不同的規(guī)定。其中，北京市《出租汽車管理?xiàng)l例》規(guī)定，從事出租車客運(yùn)經(jīng)營(yíng)需同時(shí)取得車輛許可、經(jīng)營(yíng)者許可和出租車司機(jī)資格許可。，因此，如果私人拼車行為符合上述法律規(guī)定的“營(yíng)運(yùn)”特征，就符合了非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件。但是，上述法律均沒(méi)有對(duì)非法營(yíng)運(yùn)中的“營(yíng)運(yùn)”做出明確的規(guī)定，法律規(guī)范性語(yǔ)句(法條本身)中“經(jīng)營(yíng)”一詞明顯存在哈特所說(shuō)的“語(yǔ)義的空缺結(jié)構(gòu)”或者拉倫茨所言的語(yǔ)義的“波段寬度”[2]參見(jiàn)林來(lái)梵《憲法學(xué)講義》，北京:法律出版社，2011年，第118頁(yè)。，也即“經(jīng)營(yíng)”一詞中心部分的含義是明確的，但其邊緣部分的含義是不明確的。我們可以很容易地判斷出租車客運(yùn)行為和公共道路客運(yùn)行為屬于經(jīng)營(yíng)行為，卻很難判斷同樣具有“載客收費(fèi)”外觀的有償私人拼車行為是否屬于經(jīng)營(yíng)行為，自然也就很難確定私人拼車行為的形式合法性。由是，私人拼車行為形式合法性的存疑狀態(tài)逐漸形成，并且隨著私人拼車行為的發(fā)展表現(xiàn)得愈加明顯。

在實(shí)踐中，私人拼車行為的形式合法性存疑突出表現(xiàn)為私人拼車行為可罰性的存疑。應(yīng)受行政處罰行為的成立要件包括構(gòu)成要件的該當(dāng)性、違法性以及有責(zé)性三個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)。[3]參見(jiàn)韓忠謨《行政犯之法律性質(zhì)及其理論基礎(chǔ)》，《臺(tái)大法學(xué)論叢》第10卷第1期，第43頁(yè)以下。只有當(dāng)相對(duì)人的行為同時(shí)滿足這三個(gè)要件時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能對(duì)相對(duì)人課以行政處罰。相對(duì)人的行為滿足構(gòu)成要件的該當(dāng)性是成立行政處罰的前提條件。因此，私人拼車行為是否符合非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件難以確定，直接導(dǎo)致了私人拼車行為可罰性的存疑。行政機(jī)關(guān)和參與私人拼車行為的當(dāng)事人在對(duì)參與私人拼車行為是否應(yīng)受行政處罰上態(tài)度迥異。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，私家車車主在參與私人拼車行為的過(guò)程中一旦收取費(fèi)用，即屬于從事經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸；在未依法取得相關(guān)許可的條件下擅自從事經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸，當(dāng)然構(gòu)成了從事非法營(yíng)運(yùn)行為。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中只認(rèn)客觀事實(shí)，不問(wèn)主觀原因，車主只要存在收費(fèi)行為，無(wú)論其所收取的費(fèi)用在形式上是否為金錢，數(shù)目多少，與搭乘人的關(guān)系如何，都應(yīng)被認(rèn)定為從事非法營(yíng)運(yùn)行為并受到行政處罰。[4]筆者收集到的反映行政機(jī)關(guān)這種態(tài)度的最為典型的案件有兩件。一是“南康市公路運(yùn)輸管理所與盧和珍交通行政處罰決定案”(該案件已經(jīng)訴訟終結(jié))，載于“中國(guó)法院網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://www.chinacourt.org/paper/detail/2006/11/id/41727.shtml，訪問(wèn)時(shí)間:2014年4月10日。二是“深圳市民王先生拼車收費(fèi)三元被定非法營(yíng)運(yùn)案”(該案件未進(jìn)入訴訟程序)，載于“新浪網(wǎng)”新浪汽車頻道，網(wǎng)址: http://auto.sina.com.cn/news/2009-04-24/0836485839.shtml，訪問(wèn)時(shí)間:2013年10月20日。然而，幾乎所有因參與私人拼車行為而受到處罰的行政相對(duì)人都不認(rèn)同行政機(jī)關(guān)的處罰決定，相當(dāng)一部分行政相對(duì)人試圖通過(guò)要求聽證、提起行政復(fù)議或行政訴訟等方式促使行政機(jī)關(guān)撤銷處罰決定，維護(hù)自身的合法權(quán)益。大部分行政相對(duì)人在提起行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)都從道德的角度主張自己是“順路做好事或?qū)倩ブ袨椋粦?yīng)受到罰款，或者即使被罰款也不應(yīng)該這么重”，也有少數(shù)行政相對(duì)人明確地從法律的角度主張“自己雖有搭載行為，但不構(gòu)成營(yíng)運(yùn)，不應(yīng)受到行政處罰”[1]筆者分別梳理了進(jìn)入訴訟程序和未進(jìn)入訴訟程序的案件各15件。在進(jìn)入訴訟程序的案件中，當(dāng)事人從法律的角度主張“自己雖有搭載行為，但不構(gòu)成營(yíng)運(yùn)，不應(yīng)受到行政處罰”的只有7件，不足案件總數(shù)的一半。在未進(jìn)入訴訟程序的案件中，當(dāng)事人明確提出“自己的行為因不具有營(yíng)利性而不屬于非法營(yíng)運(yùn)”的只有3件。。

在進(jìn)入訴訟程序的相關(guān)案件中，法院對(duì)有償私人拼車行為的形式合法性所持態(tài)度較為保守。[2]在筆者梳理的15件進(jìn)入訴訟程序的相關(guān)案件中，行政相對(duì)人全部敗訴的有11件，進(jìn)行調(diào)解的有1件，而行政相對(duì)人勝訴或部分勝訴的案件只有3件。法院以當(dāng)事人沒(méi)有道路運(yùn)輸許可而存在載客收費(fèi)行為為由直接認(rèn)定非法營(yíng)運(yùn)成立的案件有13件，而沒(méi)有任何一件直接確認(rèn)非法營(yíng)運(yùn)不成立的案件。在行政相對(duì)人勝訴或部分勝訴的3件案件中，一件是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷行政處罰，一件是行政機(jī)關(guān)程序違法，另一件則是法院認(rèn)定非法營(yíng)運(yùn)成立但情節(jié)輕微，判決撤銷行政處罰。大部分法院依然認(rèn)為在私家車車主不具有道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可的前提下，只要存在載客收費(fèi)行為，就構(gòu)成從事非法營(yíng)運(yùn)行為，主管機(jī)關(guān)就有權(quán)進(jìn)行行政處罰。個(gè)別法院雖然注意到了有償私人拼車行為和非法營(yíng)運(yùn)行為在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、搭載對(duì)象等方面都存在區(qū)別，但是它們也并未采納行政相對(duì)人提出的“私人拼車行為因不具有營(yíng)利性而不屬于非法營(yíng)運(yùn)行為”的主張，而是折中地認(rèn)定“非法營(yíng)運(yùn)行為成立，但情節(jié)輕微”，并以此為由判決撤銷行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定。[3]筆者收集到的反映法院這種主張的最為典型的案件是“南康市公路運(yùn)輸管理所與盧和珍交通行政處罰決定案”(該案件已經(jīng)訴訟終結(jié))，載于“中國(guó)法院網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://www.chinacourt.org/paper/ detail/2006/11/id/41727.shtml，訪問(wèn)時(shí)間:2014年4月10日。綜合來(lái)看，在缺乏法律依據(jù)的情況下，法院并不能對(duì)私人拼車行為的形式合法性給出一個(gè)確切的結(jié)論，所做出的判決也普遍欠缺說(shuō)服力。

(二)政府規(guī)范性文件對(duì)私人拼車行為的形式合法性缺乏有效回應(yīng)

在法律對(duì)私人拼車行為的形式合法性缺乏規(guī)定的情況下，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)往往依據(jù)政府規(guī)范性文件對(duì)私人拼車行為進(jìn)行管理。交通部在2000年《關(guān)于對(duì)營(yíng)業(yè)性和非營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸劃分問(wèn)題的復(fù)函》(公運(yùn)政字[2000]57號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》)中指出:“以有否取酬來(lái)劃分經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸將更加科學(xué)、更合適?！痹谛姓?zhí)法過(guò)程中，部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在該復(fù)函的指導(dǎo)下將有償私人拼車行為視為非法營(yíng)運(yùn)行為，并依照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》或《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》[1]依據(jù)前述國(guó)法函[2005]432號(hào)的規(guī)定，無(wú)論有償私人拼車行為是否屬于非法營(yíng)運(yùn)行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》的規(guī)定對(duì)參與有償私人拼車行為的私家車車主課以行政處罰都屬于適用法律錯(cuò)誤。的規(guī)定對(duì)參與有償私人拼車行為的私家車車主課以行政處罰，但是該《復(fù)函》的法律效力一直受到相關(guān)行政相對(duì)人的質(zhì)疑。

事實(shí)上，交通部做出該《復(fù)函》的法律依據(jù)是1986年出臺(tái)的《公路運(yùn)輸管理暫行條例》[2]《公路運(yùn)輸管理暫行條例》第五條規(guī)定:“公路運(yùn)輸分為營(yíng)業(yè)性、非營(yíng)業(yè)性兩種。營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸指為社會(huì)提供勞務(wù)、發(fā)生各種方式費(fèi)用結(jié)算的公路運(yùn)輸；非營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸指為本單位生產(chǎn)、生活服務(wù)，不發(fā)生費(fèi)用結(jié)算的公路運(yùn)輸?！?，該《復(fù)函》對(duì)法律規(guī)范性語(yǔ)句“經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸”一詞做出了解釋，從而明確了法律規(guī)定的非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件。筆者認(rèn)為，由于《復(fù)函》中對(duì)“經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸”一詞所做的解釋與《公路運(yùn)輸管理暫行條例》相比，事實(shí)上縮小了可能被認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為的范圍，有利于相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，且并未與上位法的規(guī)定相抵觸，故在交通部做出該《復(fù)函》時(shí)，該《復(fù)函》具有對(duì)外效力應(yīng)屬無(wú)疑。但是《公路運(yùn)輸管理暫行條例》在2004年已經(jīng)廢止，依據(jù)該條例做出的《復(fù)函》也就失去了對(duì)外效力。因此，《復(fù)函》并未解決私人拼車行為的形式合法性問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)在2004年后依然依據(jù)該《復(fù)函》將私人拼車行為視為非法營(yíng)運(yùn)行為進(jìn)行行政處罰，是沒(méi)有法律依據(jù)的。

面對(duì)因參與私人拼車行為而受到處罰的行政相對(duì)人選擇提起行政復(fù)議或行政訴訟的比重不斷提高的現(xiàn)實(shí)，以及輿論和相關(guān)公益組織要求私人拼車行為合法化的壓力，部分行政機(jī)關(guān)不再堅(jiān)持將有償私人拼車行為一律視為非法營(yíng)運(yùn)行為并加以處罰的“一刀切”做法，而是嘗試以政府規(guī)范性文件的形式有條件地承認(rèn)私人拼車行為的形式合法性。北京市交通委2013年底出臺(tái)的《關(guān)于北京市小客車合乘出行的意見(jiàn)》(京交法發(fā)[2013] 290號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)首次以政府規(guī)范性文件的形式承認(rèn)了北京市有償私人拼車行為的合法性，但《意見(jiàn)》也明確指出“禁止臨時(shí)隨意合乘分擔(dān)費(fèi)用”，也即在臨時(shí)達(dá)成的私人拼車行為中，私家車車主一旦收取費(fèi)用仍會(huì)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)視為非法營(yíng)運(yùn)行為并受到處罰。

北京市交通委出臺(tái)的《意見(jiàn)》中并未對(duì)“經(jīng)營(yíng)”一詞做出解釋，而是通過(guò)“允許上下班通勤合乘和節(jié)假日旅游、返鄉(xiāng)合乘各方當(dāng)事人可以合理分?jǐn)偤铣死锍滔牡挠汀?、電費(fèi)用和高速公路通行費(fèi)用”的規(guī)定直接承認(rèn)了有償私人拼車行為的合法性，但意見(jiàn)同時(shí)規(guī)定“禁止臨時(shí)隨意合乘攤算相關(guān)費(fèi)用”。不難發(fā)現(xiàn)，《意見(jiàn)》中這樣的規(guī)定在某種程度上存在著自相矛盾之處，一方面承認(rèn)了有償私人拼車行為的合法性，也即承認(rèn)了有償私人拼車行為不屬于經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為，另一方面卻同時(shí)禁止臨時(shí)達(dá)成的有償私人拼車行為，但事實(shí)上私人拼車行為在達(dá)成時(shí)間上的不同對(duì)其在法律性質(zhì)上是否屬于經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸行為并無(wú)影響。筆者認(rèn)為，《意見(jiàn)》作為全國(guó)范圍內(nèi)首個(gè)承認(rèn)有償私人拼車行為合法性的規(guī)范性文件，對(duì)促進(jìn)私人拼車行為在北京地區(qū)甚至全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)展都將發(fā)揮重要作用。但是，由于《意見(jiàn)》依然沒(méi)有對(duì)在道路運(yùn)輸領(lǐng)域何為“經(jīng)營(yíng)行為”做出清晰的界定，亦并未明確法律規(guī)定的非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件，因而也不能有效回應(yīng)私人拼車行為的形式合法性問(wèn)題。

(三)以法解釋學(xué)的方法明晰私人拼車行為的形式合法性

前已述及，判斷私人拼車行為是否具有形式合法性的關(guān)鍵就是要明確非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件，也即明確“營(yíng)運(yùn)”的法律含義。雖然法律對(duì)此缺乏規(guī)定，司法機(jī)關(guān)和相關(guān)政府規(guī)范性文件也未能做出有效力的解釋，但是，要想判斷私人拼車行為是否符合非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件，得出私人拼車行為形式合法性問(wèn)題的結(jié)論，并期待這一結(jié)論能在實(shí)踐中為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)所參考，就不能脫離現(xiàn)行法秩序的框架，必須以現(xiàn)行的法律規(guī)范為基礎(chǔ)和界限。我們可以通過(guò)法解釋學(xué)的方法解決問(wèn)題，對(duì)法律規(guī)范性語(yǔ)句中用以說(shuō)明何為“營(yíng)運(yùn)”的“經(jīng)營(yíng)”一詞進(jìn)行法律解釋。

法律解釋就是對(duì)法規(guī)范的探求，是一種有約束的重構(gòu)。法律解釋絕非隨意進(jìn)行，它要受規(guī)范性語(yǔ)句和規(guī)范性原理的約束。[1]林來(lái)梵:《憲法學(xué)講義》，北京:法律出版社，2011年，第105頁(yè)。法律解釋的第一步在于文義解釋，而最終的解釋結(jié)果也不能超過(guò)其“可能之文義”。但這里的不能超過(guò)可能的文義，是指不能超過(guò)文義的“預(yù)測(cè)可能性”。目的解釋的結(jié)果與文義解釋的結(jié)果即使稍有抵觸，只要不超過(guò)文義“預(yù)測(cè)可能性”的范疇時(shí)，仍應(yīng)采用目的解釋的結(jié)果，這是法解釋學(xué)的一般原理。[1]參見(jiàn)楊仁壽《法學(xué)方法論》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013年，第103頁(yè)。在遵循法解釋學(xué)的一般原理之外，對(duì)行政法律規(guī)范進(jìn)行解釋，還應(yīng)當(dāng)尊重行政法解釋學(xué)的獨(dú)特性。[2]參見(jiàn)高秦偉《在法律解釋與政策形成之間——行政法解釋方法論研究》，《法律方法與法律思維》2012年第8輯，第48頁(yè)。《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》屬于行政法律規(guī)范，對(duì)其進(jìn)行解釋要求我們充分考慮行政的能動(dòng)性、行政效率原則，注意與時(shí)俱進(jìn)，妥善處理好法律效果與社會(huì)效果的關(guān)系。[3]2004年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中規(guī)定:“人民法院在解釋和適用法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善處理法律效果與社會(huì)效果的關(guān)系，既要嚴(yán)格適用法律規(guī)定和維護(hù)法律規(guī)定的嚴(yán)肅性，確保法律適用的確定性、統(tǒng)一性和連續(xù)性，又要注意與時(shí)俱進(jìn)，注意辦案的社會(huì)效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益?！?/p>

對(duì)“經(jīng)營(yíng)”一詞進(jìn)行文義解釋，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中最為接近的釋義是:“運(yùn)營(yíng)(營(yíng)利性事業(yè))，從事(營(yíng)利性的工作)?！盵4]《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，北京:商務(wù)印書館，2012年，第953頁(yè)。對(duì)“經(jīng)營(yíng)”一詞進(jìn)行目的解釋，法律將存在經(jīng)營(yíng)行為作為成立非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件，其目的在于維護(hù)出租車市場(chǎng)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障道路運(yùn)輸安全。因此，對(duì)“經(jīng)營(yíng)”一詞的解釋應(yīng)當(dāng)以能實(shí)現(xiàn)上述立法目的為限，而不宜擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)行為的范圍，不當(dāng)限制私家車車主物權(quán)的行使。同時(shí)，對(duì)“經(jīng)營(yíng)”一詞的解釋應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單明確，有效回應(yīng)在道路運(yùn)輸領(lǐng)域新近出現(xiàn)的對(duì)于“經(jīng)營(yíng)”的理解問(wèn)題，便于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中正確判斷非法營(yíng)運(yùn)行為。筆者認(rèn)為，遵循前述法律解釋的要求，具體到道路運(yùn)輸領(lǐng)域，在《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條第一款第一項(xiàng)的語(yǔ)境下，“經(jīng)營(yíng)”一詞可以解釋為“以從事道路運(yùn)輸行為為業(yè)并依此獲利”；其中“經(jīng)”字強(qiáng)調(diào)以此為業(yè)，“營(yíng)”字強(qiáng)調(diào)營(yíng)利，包括主觀上以謀求利潤(rùn)為目的和客觀上實(shí)際獲利。按照這樣的解釋，可以發(fā)現(xiàn)，私人拼車行為在以下三方面均不符合“經(jīng)營(yíng)”的特征，即不符合非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件:

第一，主觀上，參與私人拼車行為的私家車車主不以謀求利潤(rùn)為目的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，與國(guó)外相比，在我國(guó)選擇私人拼車出行的私家車車主更多的是基于節(jié)約出行成本而非節(jié)能減排或緩解交通擁堵的目的，這也使得有償私人拼車行為相較無(wú)償私人拼車行為更加普遍。[1]順風(fēng)車起源于西方，我國(guó)并不具有順風(fēng)車的傳統(tǒng)，節(jié)能環(huán)保的順風(fēng)車?yán)砟钌形瓷钊肴诵?。筆者在2014年4月對(duì)京津地區(qū)的600位受訪者的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，在北京地區(qū)，愿意選擇私人拼車方式出行的受訪者中71.1%以節(jié)約出行成本或便利出行為首要的目的，以節(jié)能減排為首要目的的受訪者僅占26.1%；在天津地區(qū)，這一特征表現(xiàn)的更加明顯，愿意選擇私人拼車方式出行的受訪者中81.1%以節(jié)約出行成本或便利出行為首要目的，以節(jié)能減排為首要目的的受訪者僅占18.9%。但是，以節(jié)約出行成本為目的和以謀求利潤(rùn)為目的有著本質(zhì)的區(qū)別。利潤(rùn)是指成本之外的獲利，而在私人拼車行為中私家車車主收取的費(fèi)用只是出行成本中的一部分，一般為相同距離下公交車收費(fèi)的1倍，或出租車收費(fèi)的1/3。[2]筆者在北京市的實(shí)際調(diào)研顯示，以北京為始點(diǎn)的長(zhǎng)途私人拼車行為收費(fèi)約為每公里0.5元，上下班通勤的同城私人拼車行為，收費(fèi)約為每公里1元，不足5公里的一般收費(fèi)5元。將私人拼車行為的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與用于私人拼車行為的車輛的購(gòu)置費(fèi)用、保養(yǎng)費(fèi)用、報(bào)廢時(shí)間、提供私人拼車行為的有限次數(shù)等因素聯(lián)系起來(lái)考慮，不難發(fā)現(xiàn)私家車車主幾乎不具有獲利的可能。[3]參見(jiàn)雷孟林《黑車認(rèn)定分析》，《交通企業(yè)管理》2009年第4期，第15頁(yè)。私家車車主在明知不具有獲利可能的前提下依然參與私人拼車行為，按照理性人的假設(shè)，可以推斷其在主觀上亦不以謀求利潤(rùn)為目的。在實(shí)踐中，如何確定私家車車主主觀上是否以謀求利潤(rùn)為目的是目前行政執(zhí)法部門面臨的最大問(wèn)題，也往往成為他們采用“一刀切”的處罰辦法的理由。沒(méi)有人擁有讀心術(shù)，一個(gè)人的內(nèi)心世界本就很難洞悉，何況風(fēng)險(xiǎn)面前人們會(huì)本能地選擇趨利避害，導(dǎo)致實(shí)踐中確有從事非法營(yíng)運(yùn)的行為人和乘客提前串通說(shuō)辭以逃避行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰的現(xiàn)象存在。但是，主觀上是否以營(yíng)利為目的絕非不能判斷，當(dāng)主體的內(nèi)心意思表示為外部行為時(shí)，我們便可從其客觀行為推測(cè)其主觀意思。如果私家車車主有主動(dòng)招攬乘客、與乘客議價(jià)等行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就可以推斷其主觀上有謀求利潤(rùn)的意思。

第二，客觀上，參與私人拼車行為的私家車車主并未實(shí)際獲利。前已論及，在私人拼車行為中，私家車車主收取的費(fèi)用只是包括油費(fèi)、過(guò)路費(fèi)在內(nèi)的出行成本的一部分，因此私家車車主并不能實(shí)際獲得利潤(rùn)。實(shí)踐中，判斷私家車車主是否實(shí)際獲利，核心是要把握車主收取費(fèi)用的數(shù)額。一旦車主收取費(fèi)用的數(shù)額超過(guò)了出行成本分擔(dān)的范疇，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就可以將其認(rèn)定為非法營(yíng)運(yùn)行為。[1]例如，北京市的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)即采取這種方法區(qū)分私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為。北京市交通執(zhí)法總隊(duì)第四執(zhí)法大隊(duì)違章處理科肖科長(zhǎng)接受采訪時(shí)就表示:“我們查黑車時(shí)，主要以乘客提供的材料為主，我們會(huì)詢問(wèn)乘客與車主是否認(rèn)識(shí)、從哪里上車、有沒(méi)有談車費(fèi)，(與車主)認(rèn)識(shí)的朋友或同事搭車時(shí)給些油費(fèi)、辛苦費(fèi)不會(huì)被認(rèn)定為非法營(yíng)運(yùn)。”見(jiàn)《順風(fēng)車遭遇難題:非法營(yíng)運(yùn)與愛(ài)心拼車難界定》，載于“中國(guó)新聞網(wǎng)”，網(wǎng)址:http://www.chinanews.com/gn/2013/07-26/5086224.shtml，訪問(wèn)時(shí)間: 2013年10月20日。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，因此在具體數(shù)額的確定上不宜采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在各地尚未以規(guī)范性文件的形式對(duì)具體數(shù)額予以確定的情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以私家車車主實(shí)際的出行成本為基礎(chǔ)和依據(jù)，參考公交車和出租車在相同距離下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定合理的數(shù)額。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，利益的形式不能影響對(duì)私家車車主是否實(shí)際獲利的判斷，無(wú)論搭乘者給付的是金錢還是實(shí)物，都應(yīng)當(dāng)以其給付的數(shù)額為依據(jù)(實(shí)物可以按照當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上的一般價(jià)格折算)。

第三，客觀上，參與私人拼車行為的私家車車主并不以此為業(yè)。參與私人拼車行為的私家車車主一般均有固定職業(yè)，私人拼車對(duì)他們而言只是一種出行方式而非謀生手段。在外觀形式上，私家車車主在參與私人拼車行為時(shí)一般均基于上下班通勤或出游返鄉(xiāng)等特定目的，次數(shù)較為有限，拼車的時(shí)間段、搭乘的乘客和行駛的路線都相對(duì)固定。即使是臨時(shí)達(dá)成的私人拼車行為，其行駛的線路依然是私家車車主先前的出行線路，拼車行為的達(dá)成一般是以不影響車主的出行為前提的。隨著私人拼車信息平臺(tái)的發(fā)展，私人拼車行為已不再局限于熟人之間，私家車車主在網(wǎng)站上發(fā)布拼車信息并與搭乘人議價(jià)的行為也越來(lái)越普遍，私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為的外觀相似度有所提高。因此，實(shí)踐中判斷車主是否以此為業(yè)時(shí)必須綜合考慮車主是否有固定職業(yè)、車主進(jìn)行私人拼車行為的次數(shù)和時(shí)間段、車輛行駛的路線或搭乘的乘客是否固定等要素，單獨(dú)考慮某一要素都可能得出錯(cuò)誤的結(jié)論。

由上所述，筆者認(rèn)為，私人拼車行為形式的多元化給實(shí)踐中區(qū)分私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為增加了難度，但無(wú)論何種形式的私人拼車行為均因不符合“經(jīng)營(yíng)”的特征而不滿足非法營(yíng)運(yùn)行為的構(gòu)成要件。私人拼車行為區(qū)別于非法營(yíng)運(yùn)行為而獨(dú)立存在，具有形式合法性，不具有可罰性，不應(yīng)受到行政處罰。

二、私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性

(一)有關(guān)私人拼車行為實(shí)質(zhì)合法性的主要爭(zhēng)論點(diǎn)

私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性問(wèn)題，即私人拼車行為的發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)收益是否大于社會(huì)成本，私人拼車行為能否給社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的問(wèn)題。私人拼車行為具有形式合法性是私人拼車行為具有實(shí)質(zhì)合法性的前提，在私人拼車行為的形式合法性得到明晰之后，對(duì)私人拼車行為實(shí)質(zhì)合法性的探討具有重要價(jià)值。近年來(lái)，對(duì)私人拼車行為是否值得全社會(huì)鼓勵(lì)和提倡的爭(zhēng)論從未停止，更有“愈辯愈亂”的趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，具有形式合法性的私人拼車行為是否值得全社會(huì)的鼓勵(lì)和提倡，取決于其是否具有實(shí)質(zhì)合法性。因此，對(duì)私人拼車行為是否值得提倡的爭(zhēng)論，實(shí)際上就是對(duì)私人拼車行為實(shí)質(zhì)合法性問(wèn)題的爭(zhēng)論。

毋庸置疑，私人拼車行為的發(fā)展在緩解交通擁堵、便利市民出行、促進(jìn)節(jié)能減排和社會(huì)和諧等方面都能帶來(lái)一定的社會(huì)收益，但參與私人拼車行為的當(dāng)事人、公益人士和行政機(jī)關(guān)對(duì)這些社會(huì)收益的大小和如何量化卻有著不同的認(rèn)識(shí)。

國(guó)內(nèi)一些致力于推廣私人拼車行為的公益組織借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)北京市機(jī)動(dòng)車的保有量，對(duì)北京市的私人拼車行為在節(jié)能減排和緩解交通擁堵方面的作用進(jìn)行了量化。他們認(rèn)為私人拼車行為在北京市得到推廣后每天可以減少約40萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車的出行，每年可以減少約3萬(wàn)噸一氧化碳的排放，能夠極大緩解城市交通壓力，促進(jìn)節(jié)能減排。[1]陳向國(guó):《“順風(fēng)車”:駛進(jìn)環(huán)保，駛出擁堵》，《節(jié)能與環(huán)?！?013年第09期，第41頁(yè)。然而，在行政機(jī)關(guān)看來(lái)，這些公益組織明顯高估了私人拼車行為能夠帶來(lái)的社會(huì)收益。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，目前北京地區(qū)的私人拼車行為在緩解交通擁堵方面產(chǎn)生的實(shí)際效果十分有限，公益組織在尚未充分把握私人拼車行為受眾群體規(guī)模的前提下也很難合理預(yù)見(jiàn)到其在進(jìn)一步發(fā)展后能帶來(lái)多大的社會(huì)收益，簡(jiǎn)單地借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義。[1]北京交通委法規(guī)處副處長(zhǎng)閆林海就曾表示:“目前順風(fēng)車的效果還沒(méi)有看出來(lái)，所以需要拿出數(shù)據(jù)說(shuō)話，有多少人愿意搭順風(fēng)車，是否緩解交通壓力等?！币?jiàn)《拼車進(jìn)城去》，載于“南都網(wǎng)”，網(wǎng)址: http://paper.oeeee.com/nis/201306/24/69710.html，訪問(wèn)時(shí)間:2014年4月13日。同時(shí)，很多行政機(jī)關(guān)也擔(dān)心私人拼車行為在發(fā)展過(guò)程中可能產(chǎn)生包括與非法營(yíng)運(yùn)行為相混淆的風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)出租車行業(yè)造成沖擊的風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制可能會(huì)使行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)成本的增加。因此，行政機(jī)關(guān)雖然并不否認(rèn)私人拼車行為的發(fā)展可能產(chǎn)生一定的積極作用，但是他們認(rèn)為很難根據(jù)現(xiàn)有的條件判斷私人拼車行為發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)收益是否高于社會(huì)成本，更無(wú)法得出應(yīng)當(dāng)在政府層面上對(duì)私人拼車行為進(jìn)行鼓勵(lì)和提倡的結(jié)論。

但是，行政機(jī)關(guān)也并沒(méi)有對(duì)私人拼車行為的發(fā)展可能帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)和增加的社會(huì)成本進(jìn)行量化，使得其說(shuō)法在致力于推廣私人拼車行為的公益組織和參與私人拼車行為的當(dāng)事人看來(lái)同樣欠缺說(shuō)服力。這些私人拼車行為的提倡者們認(rèn)為，任何事物在發(fā)展過(guò)程中都不可避免存在風(fēng)險(xiǎn)，這不能成為私人拼車行為不值得鼓勵(lì)和提倡的理由。他們承認(rèn)私人拼車行為在發(fā)展過(guò)程中確實(shí)存在與非法營(yíng)運(yùn)行為相混淆的風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)，但他們認(rèn)為有效防范和控制這種風(fēng)險(xiǎn)所需付出的社會(huì)成本極為有限。部分私人拼車行為的提倡者甚至明確提出，行政機(jī)關(guān)僅以私人拼車行為可能妨礙社會(huì)管理之名將其一禁了之，更多的是出于減輕行政管理壓力或增加罰沒(méi)收入的考量，[2]周琰:《有償拼車的法律分析》，上海交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年，第8頁(yè)。目的是謀求自身私利而非維護(hù)公共利益。

(二)應(yīng)從成本收益比較的視角判斷私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性

對(duì)私人拼車行為是否具有實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行評(píng)估，首先必須找到私人拼車行為發(fā)展過(guò)程中可能涉及的各利益主體。接下來(lái)，通過(guò)對(duì)私人拼車行為發(fā)展可能給這些利益主體帶來(lái)的收益和成本分別進(jìn)行量化分析，綜合判斷私人拼車行為發(fā)展的社會(huì)總收益是否大于社會(huì)總成本。最后，只有私人拼車行為的發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)總收益大于社會(huì)總成本，即能給社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，私人拼車行為才具有實(shí)質(zhì)合法性，才值得全社會(huì)的鼓勵(lì)和提倡。筆者認(rèn)為，雖然在比較私人拼車行為發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)成本和社會(huì)收益時(shí)會(huì)存在很多困難，我們也僅能得出一個(gè)大致的結(jié)果，但這一比較分析仍然在評(píng)估私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性中起重要作用，它直接影響結(jié)論的得出。

必須強(qiáng)調(diào)，對(duì)私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性的評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，不僅應(yīng)著眼于現(xiàn)在，還應(yīng)當(dāng)對(duì)未來(lái)可預(yù)見(jiàn)期間內(nèi)私人拼車行為可能的發(fā)展?fàn)顩r予以考慮。由于我國(guó)私人拼車行為的發(fā)展存在地域性，不同地區(qū)的私人拼車行為在規(guī)模、普遍性和種類等方面均存在較大差異，故筆者無(wú)法對(duì)私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性得出一個(gè)適用于全國(guó)的結(jié)論?？紤]到調(diào)研的成本和資料的獲取，本文重點(diǎn)對(duì)北京市的私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行評(píng)估。筆者認(rèn)為，私人拼車行為在發(fā)展過(guò)程中可能涉及的利益主體包括參與私人拼車行為的當(dāng)事人、專業(yè)的私人拼車信息平臺(tái)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、出租車司機(jī)和可能受到私人拼車行為影響的社會(huì)一般公眾。下文將重點(diǎn)分析北京市的私人拼車行為的發(fā)展可能給這些利益主體帶來(lái)的收益和成本。

(三)私人拼車行為的社會(huì)收益

1.參與私人拼車行為的當(dāng)事人

私人拼車出行與乘坐公交、地鐵等公共交通工具出行相比更加快捷和舒適，與打車出行相比更加經(jīng)濟(jì)，為市民提供了一種便利的出行方式。參與私人拼車行為的當(dāng)事人包括私家車車主和搭乘人。參與有償私人拼車行為的私家車車主可以由搭乘人分擔(dān)部分油費(fèi)和過(guò)路費(fèi)等費(fèi)用，降低出行成本；參與無(wú)償私人拼車行為的私家車車主可以踐行公益理念，獲得內(nèi)心的滿足和他人的尊重；參與私人拼車行為的搭乘人可以降低出行成本，節(jié)約出行時(shí)間，增加出行的舒適度。除此之外，參與私人拼車行為的當(dāng)事人還可能在拼車出行的過(guò)程中收獲友誼，拓展人脈。

2.專業(yè)的私人拼車信息平臺(tái)

一方面，專業(yè)的私人拼車信息平臺(tái)的發(fā)展使得私人拼車行為的達(dá)成不再局限于私家車車主的親朋、鄰里和同事之間，擴(kuò)大了私人拼車行為的參與群體和發(fā)展空間；另一方面，陌生人之間達(dá)成的私人拼車行為的快速發(fā)展也增加了對(duì)拼車信息的需求，促進(jìn)了私人拼車信息平臺(tái)的發(fā)展。在2012到2014年三年間，“順風(fēng)車網(wǎng)”上以北京市為始點(diǎn)和限于北京市內(nèi)的拼車信息總量增長(zhǎng)了105%，2014年預(yù)計(jì)將達(dá)到17500條以上；北京拼車網(wǎng)和AA拼車網(wǎng)上拼車信息總量也呈現(xiàn)出快速遞增的趨勢(shì)。這樣規(guī)模的拼車信息數(shù)量推動(dòng)拼車信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了線上生成訂單并達(dá)成私人拼車行為這一功能上的革新。目前的私人拼車信息平臺(tái)在信息提供上以完全免費(fèi)為主，但不排除對(duì)線上達(dá)成私人拼車行為的私家車車主收取較低的中介費(fèi)。筆者認(rèn)為，在通過(guò)私人拼車信息平臺(tái)線上達(dá)成私人拼車行為的人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模后，私人拼車信息平臺(tái)的盈利空間將十分值得期待。

3.可能受到私人拼車行為影響的社會(huì)一般公眾

在國(guó)外，私人拼車行為在緩解交通擁堵和節(jié)能減排方面有著較大的社會(huì)作用。前已述及，國(guó)內(nèi)一些公益組織也曾借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)北京市的私人拼車行為在可預(yù)見(jiàn)的發(fā)展過(guò)程中可能帶來(lái)的社會(huì)收益進(jìn)行了量化。但是，筆者認(rèn)為，由于北京市的私人拼車行為大部分是發(fā)生在有車族與無(wú)車族之間，[1]筆者對(duì)在“順風(fēng)車網(wǎng)”上和北京拼車網(wǎng)上成功達(dá)成私人拼車行為的當(dāng)事人進(jìn)行了抽樣調(diào)查，在200個(gè)有效樣本中，有187個(gè)私人拼車行為是有車族和無(wú)車族之間達(dá)成的私人拼車行為。而筆者2014年4月對(duì)京津地區(qū)的600位受訪者的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也顯示，無(wú)車族參與私人拼車行為的意愿更強(qiáng)。“順風(fēng)車”的工作人員在接受采訪時(shí)也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。因此其所能帶來(lái)的最大社會(huì)收益是緩解公共交通壓力而非緩解交通擁堵或節(jié)能減排。

2013年，北京市公共交通出行比例達(dá)到46%，完成客運(yùn)量92.9億人次。其中，軌道交通完成客運(yùn)32.0億人次，日均客運(yùn)量878萬(wàn)人次，最高日客運(yùn)量達(dá)1106萬(wàn)人次，個(gè)別線路高峰時(shí)段滿載率高達(dá)144%。[2]《北京2013年公共交通出行比例達(dá)46%》，載于中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部網(wǎng)站，網(wǎng)址:http://www. moc.gov.cn/xinxilb/xxlb＿fabu/fbpd＿beijing/201401/t20140116＿1550683.html，訪問(wèn)時(shí)間:2014年4月20日。2014年年初一度引起熱議的北京地鐵調(diào)價(jià)，固然有減輕公共交通補(bǔ)貼壓力和優(yōu)化公共交通使用結(jié)構(gòu)的考慮，直接目的卻是減少地鐵主要線路高峰期的載客量，避免其超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，防范大客流風(fēng)險(xiǎn)。[3]北京市政府下發(fā)的《進(jìn)一步加強(qiáng)軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的工作方案》中，調(diào)整地鐵票價(jià)的一個(gè)理由是分散高峰時(shí)段客流壓力，降低大客流風(fēng)險(xiǎn)。而在2013年8月7日，北京市質(zhì)監(jiān)局公布了地方標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通工程設(shè)計(jì)規(guī)范》，其中規(guī)定，北京地鐵車廂內(nèi)每平方米最多站5個(gè)人。由此可見(jiàn)，在保證市民出行不受影響的前提下，采取措施緩解北京市的公共交通壓力尤其是軌道交通壓力已是迫在眉睫。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前北京市的私人拼車行為在緩解公共交通壓力上帶來(lái)的社會(huì)收益十分有限。2013年，北京市每天用于拼車出行的私家車搭載的乘客數(shù)量最多近萬(wàn)人，[1]筆者對(duì)在北京市開展業(yè)務(wù)的順風(fēng)車網(wǎng)、北京拼車網(wǎng)、AA拼車網(wǎng)等大型私人拼車信息平臺(tái)進(jìn)行調(diào)查后得出，2013年全年通過(guò)這些網(wǎng)站達(dá)成的上下班通勤的同城私人拼車行為不超過(guò)5000單，即使考慮到通過(guò)其他私人拼車信息平臺(tái)或其他渠道達(dá)成的私人拼車行為，所有用于私人拼車行為的私家車所能搭乘的乘客也不會(huì)超過(guò)1萬(wàn)人。假定這些達(dá)成私人拼車行為的當(dāng)事人每天都拼車出行，其所能給公共交通分流的客運(yùn)量也不過(guò)1萬(wàn)人。相較于軌道交通日均近千萬(wàn)的客運(yùn)量，其所起到的分流作用幾乎可以忽略不計(jì)。但是，作為一種“半公共交通”出行方式，其在緩解公共交通壓力上的潛力卻是巨大的和可預(yù)期的。截至2013年末，北京市私家車保有量已達(dá)426.5萬(wàn)輛，其中轎車為311萬(wàn)輛。[2]《2013年北京機(jī)動(dòng)車擁有量543萬(wàn)公共交通客流超80億》，載于“北京本地寶”網(wǎng)，網(wǎng)址:http://bj. bendibao.com/news/2014214/134870.shtm，訪問(wèn)時(shí)間:2014年4月20日。我們?cè)趯?shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市超過(guò)30%的私家車車主愿意選擇私人拼車的方式出行，如果在實(shí)踐中真正達(dá)成私人拼車行為的私家車車主超過(guò)3%，其所能給公共交通尤其是軌道交通分流的客運(yùn)量已超過(guò)25萬(wàn)。事實(shí)上，如果能夠從政府層面上對(duì)私人拼車行為進(jìn)行規(guī)范、鼓勵(lì)和提倡，降低后文論述的私人拼車行為的參與者拼車出行可能付出的成本，這一量化分析絕非不能實(shí)現(xiàn)。而一旦軌道交通的壓力得到緩解，選擇軌道交通出行的市民無(wú)疑是最大的受益者，他們可以獲得更加便利和舒適的出行條件。

除此之外，一旦北京市每天選擇私人拼車出行的人數(shù)總量達(dá)到25萬(wàn)以上，北京市的私人拼車行為也就能在一定程度上起到緩解交通擁堵和節(jié)能減排的作用。因?yàn)樵诒本┦?，雖然有車族之間達(dá)成的私人拼車行為所占比例極小，但是如果參與私人拼車行為的總?cè)藬?shù)達(dá)到一定規(guī)模，有車族之間達(dá)成的私人拼車行為所能帶來(lái)的社會(huì)收益也是不容忽視的。

(四)私人拼車行為的社會(huì)成本

1.參與私人拼車行為的當(dāng)事人

對(duì)參與私人拼車行為的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，選擇私人拼車出行需要付出的最主要的成本就是要承擔(dān)拼車過(guò)程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)包括與非法營(yíng)運(yùn)行為相混淆的風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)。其中，安全風(fēng)險(xiǎn)包括盜搶風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)生事故后易引發(fā)責(zé)任承擔(dān)糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。目前，通過(guò)私人拼車信息平臺(tái)達(dá)成的私人拼車行為中，普遍欠缺對(duì)雙方當(dāng)事人身份的認(rèn)證或只存在形式上的認(rèn)證，存在當(dāng)事人以參與私人拼車行為為名進(jìn)行盜竊、搶劫等違法犯罪活動(dòng)的現(xiàn)象。同時(shí)，由于私人拼車行為并非《合同法》規(guī)定的客運(yùn)行為，因此對(duì)于發(fā)生事故后責(zé)任的承擔(dān)也就不能適用《合同法》第302條的規(guī)定，[1]《合同法》第302條規(guī)定:“承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)對(duì)運(yùn)輸過(guò)程中旅客的傷亡承擔(dān)損害賠償責(zé)任，但傷亡是旅客自身健康原因造成的或者承運(yùn)人證明傷亡是旅客故意、重大過(guò)失造成的除外?！痹诜o(wú)明文規(guī)定的情況下，極易引發(fā)責(zé)任承擔(dān)糾紛。除此之外，參與私人拼車行為的當(dāng)事人還需要付出尋找合適的拼車對(duì)象的搜尋成本和因照顧對(duì)方出行線路而在一定程度上降低自身便利的成本等。

目前來(lái)看，對(duì)有意參與私人拼車行為的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，拼車出行需要付出的成本是較高的。前述風(fēng)險(xiǎn)雖然發(fā)生的概率較小，但無(wú)論實(shí)際發(fā)生何種風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)事人需要付出的成本都是極為高昂的，這在很大程度上降低了私人拼車行為的吸引力。同時(shí)，雖然很多私人拼車信息平臺(tái)為有意參與私人拼車行為的當(dāng)事人提供匹配服務(wù)，但是這樣的匹配一般為模糊匹配，當(dāng)事人在其中尋找到合適的拼車對(duì)象并最終達(dá)成私人拼車行為依然需要付出較高的搜尋成本。

2.行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)

這里的行政機(jī)關(guān)包括政策制定機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，私人拼車行為的發(fā)展尤其是私人拼車行為合法化，給其增加的最主要成本就是識(shí)別私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為的成本。允許有償私人拼車行為的規(guī)定使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不改變先前執(zhí)法中的“一刀切”做法，對(duì)私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為進(jìn)行區(qū)分。這事實(shí)上增加了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法錯(cuò)誤的可能，也減少了他們的罰沒(méi)收入。類似的，對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，私人拼車行為合法化也增加了他們錯(cuò)判的可能。對(duì)于政策制定機(jī)關(guān)而言，私人拼車行為的合法化使他們不能再簡(jiǎn)單地對(duì)其一禁了之，而是需要通過(guò)制定政策在實(shí)踐中規(guī)范和引導(dǎo)私人拼車行為的發(fā)展，防控其在發(fā)展過(guò)程中可能產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)，這增加了他們的行政成本。同時(shí)，政策制定機(jī)關(guān)也擔(dān)心一旦私人拼車行為存在的安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生，他們也會(huì)受到輿論的批評(píng)和上級(jí)的處罰。

筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的上述成本中，區(qū)分私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為的成本和防控私人拼車行為發(fā)展過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)的成本是基于公共利益的要求需要付出的社會(huì)成本，其他成本則只是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在私人拼車行為合法化后可能損失的私利。實(shí)踐中確有非法營(yíng)運(yùn)行為人以自己參與私人拼車為名試圖逃避行政處罰的現(xiàn)象發(fā)生，區(qū)分私人拼車行為與非法營(yíng)運(yùn)行為的成本也是客觀存在的。但是前已論及，只要把握兩者在構(gòu)成要件上的區(qū)別，區(qū)分兩者并不困難。相比之下，防控私人拼車行為發(fā)展過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)所需要付出的社會(huì)成本可能更高。無(wú)論是通過(guò)宣傳的方式增強(qiáng)參與私人拼車行為的當(dāng)事人的安全意識(shí)，鼓勵(lì)其簽訂合乘協(xié)議，還是進(jìn)一步推廣和完善私人拼車信息平臺(tái)對(duì)當(dāng)事人的信息認(rèn)證制度，都需要付出較高的成本，而且要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

3.出租車司機(jī)

私人拼車行為的發(fā)展給出租車司機(jī)增加的成本是客源減少進(jìn)而導(dǎo)致的收入減少，但是筆者認(rèn)為，這種成本極為有限甚至并不存在。上下班通勤的同城私人拼車行為一般只存在于早晚高峰期間，而在此期間，出租車的客源并不缺乏。更為重要的是，大部分參與私人拼車行為的當(dāng)事人并不屬于出租車的搭乘群體。即使不存在私人拼車行為，他們也會(huì)選擇公共交通工具而非出租車出行。

(五)私人拼車行為社會(huì)收益和社會(huì)成本的比較

應(yīng)當(dāng)看到，從公共利益的視角出發(fā)，上述私人拼車行為的發(fā)展給各相關(guān)利益主體帶來(lái)的收益和成本并不全部屬于社會(huì)收益和社會(huì)成本的范疇，有一部分屬于各相關(guān)利益主體的私利，不在我們的比較范圍之內(nèi)。筆者認(rèn)為，比較私人拼車行為發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)收益與社會(huì)成本，實(shí)際上主要是比較私人拼車行為便利市民出行和緩解公共交通壓力的社會(huì)收益，與防控私人拼車行為發(fā)展過(guò)程中存在的安全風(fēng)險(xiǎn)所需要付出的社會(huì)成本。目前，由于兩者都十分有限，這樣的比較并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義。但隨著私人拼車行為規(guī)模的擴(kuò)大和當(dāng)事人安全意識(shí)的增強(qiáng)，以及私人拼車信息平臺(tái)信息認(rèn)證技術(shù)的進(jìn)步，私人拼車行為帶來(lái)的社會(huì)收益將明顯超過(guò)其社會(huì)成本。當(dāng)然，不同種類的私人拼車行為帶來(lái)的社會(huì)收益和社會(huì)成本也有所不同，其中陌生人之間臨時(shí)達(dá)成的私人拼車行為因安全風(fēng)險(xiǎn)難以控制而不值得提倡。

同時(shí)，在進(jìn)行社會(huì)收益和社會(huì)成本的比較時(shí)，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮分配正義的目標(biāo)。在存在利益沖突的情況下，是否值得對(duì)私人拼車行為進(jìn)行鼓勵(lì)和提倡，應(yīng)當(dāng)從更有利于社會(huì)一般公眾而非行政管理者的角度考慮，充分重視私人拼車行為在便利市民出行方面所能帶來(lái)的社會(huì)收益。綜上所述，筆者認(rèn)為，私人拼車行為在可預(yù)見(jiàn)的期間內(nèi)給相關(guān)利益主體帶來(lái)的社會(huì)收益大于社會(huì)成本，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，值得鼓勵(lì)和提倡。

三、結(jié)論

私人拼車行為的形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性緊密聯(lián)系，不可分割，前者是后者的前提，后者為前者提供正當(dāng)性上的支撐。但值得注意的是，兩者又是相互區(qū)別和各有側(cè)重的。私人拼車行為的形式合法性是一個(gè)法律問(wèn)題，它關(guān)注的是私人拼車行為是否符合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范，結(jié)論是相對(duì)客觀的，是可以適用于全國(guó)的。而私人拼車行為的實(shí)質(zhì)合法性則是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，它關(guān)注的則是私人拼車行為能否給社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，雖然可以通過(guò)成本收益比較的經(jīng)濟(jì)分析方法對(duì)其進(jìn)行量化，但由于對(duì)非市場(chǎng)資產(chǎn)的收益和成本進(jìn)行量化的實(shí)際困難以及對(duì)適用經(jīng)濟(jì)分析方法分析社會(huì)問(wèn)題本身的爭(zhēng)論，其結(jié)論是相對(duì)主觀的。同時(shí)，考慮到各地私人拼車行為發(fā)展情況的差異，這一結(jié)論也是只能適用于一地的。綜合前文，筆者認(rèn)為，在我國(guó)，私人拼車行為具有形式合法性。在北京市，基于以上成本收益的比較分析，可以預(yù)見(jiàn)私人拼車行為在未來(lái)可預(yù)見(jiàn)期間內(nèi)能給社會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此其兼具實(shí)質(zhì)合法性。

私人拼車行為作為一種基于個(gè)人自由的、市場(chǎng)自發(fā)形成的配置資源方式，在合法性一直存疑的條件下卻不斷發(fā)展，顯示出其強(qiáng)大的適應(yīng)性和生命力。筆者認(rèn)為，在政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制、尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位和公民意思自治的背景下，對(duì)于微觀的、市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的私人拼車行為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其合法性，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范、鼓勵(lì)和提倡。任何事物在發(fā)展的過(guò)程中都不可避免存在風(fēng)險(xiǎn)和不成熟的地方，私人拼車行為也不例外。但是，對(duì)于這種可以預(yù)見(jiàn)的、社會(huì)收益大于社會(huì)成本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，簡(jiǎn)單的“堵”肯定不如復(fù)雜的“疏”。在承認(rèn)私人拼車行為合法性的前提下，通過(guò)行政指導(dǎo)的方式對(duì)私人拼車行為進(jìn)行規(guī)范和鼓勵(lì)，充分尊重和有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的主導(dǎo)作用，雖然短期內(nèi)需要付出一定的行政成本，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看無(wú)疑是更加智慧和惠民的選擇。

(初審:毛瑋)

[1] 作者劉天宇，男，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院本科生，研究領(lǐng)域?yàn)閼椃ㄅc行政法，代表作有《放松管制背景下我國(guó)金融消費(fèi)者教育制度完善路徑探究》等，E-mail:liutianyu92＠sina.com。

作者潘妍枬，女，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院本科生，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

作者林茜，女，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院本科生，研究領(lǐng)域?yàn)閼椃ㄅc行政法。

本文系2013年大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃北京市級(jí)項(xiàng)目《私人拼車行為的法理正當(dāng)性與制度完善研究——以對(duì)北京天津兩市對(duì)比調(diào)研為基礎(chǔ)》(項(xiàng)目編號(hào):BEIJ2013110050)的階段性研究成果。