淺談勞動能力鑒定與風險管理

彭佳平

（上海市勞動能力鑒定中心 上海 200065）

淺談勞動能力鑒定與風險管理

彭佳平

（上海市勞動能力鑒定中心 上海 200065）

風險管理起源于企業(yè)經營管理領域，并逐漸向公共安全管理拓展。而將風險管理運用于社會公共事務風險處置的研究和實踐不多。本文運用風險管理的基本理論，探討了勞動能力鑒定管理工作的風險特征，研究分析勞動能力鑒定風險管理的基本要素，為相關領域的研究提供探索。

勞動能力鑒定；社會公共事務；風險管理；公共安全管理

風險管理起源于企業(yè)經營管理領域，并逐步運用于公共安全管理，促進了全過程公共安全管理理論的形成。隨著社會的進步和發(fā)展，加強公共事務領域風險管理的要求越來越迫切。勞動能力鑒定作為工傷保險、養(yǎng)老保險等社會保障工作的重要組成部分，涉及人民群眾切身利益，也關乎社會保險基金的安全使用。探索建立相應的風險管理模式，有利于勞動能力鑒定相關工作的順利實施。本文嘗試運用風險管理的基礎理論，探討勞動能力鑒定風險管理的基本要素，為相關領域的研究和實踐提供探索。

1 風險管理理論概要

風險管理最早于一戰(zhàn)期間出現在德國，以1915年萊特納的《企業(yè)風險論》為標志。美國也在一戰(zhàn)期間把風險管理作為經營合理化的手段提出，并于1929年到1933年提出風險管理的基本構思。20 世紀70年代，生產事故的頻頻發(fā)生,科學家開始把風險概念應用于技術性事故。隨著風險概念的應用逐步廣泛，風險管理的方法也逐步擴展，20世紀70年代開始，澳大利亞、新西蘭、美國等國家都先后開展風險管理。

隨著現代化進程的加快，社會矛盾沖突的加劇以及自然災害的頻發(fā)，公共安全管理發(fā)展成為一門獨立的學科。而將風險管理理論應用于公共安全管理，是對公共安全管理理論和實踐的發(fā)展和突破。一是將管理對象從危機拓展到風險。從應對災害到管理風險，拓展了管理對象的范圍，看似大大增加了管理內容，但從另一個角度看也減少了災害實際發(fā)生的可能性和一旦發(fā)生后可能的強度，危機災害減少了，將之消滅在萌芽狀態(tài)。二是將風險評估作為安全管理的基礎。風險管理理論將風險評估概念從工業(yè)、商業(yè)社會中借鑒到公共安全管理中，強調風險評估的重要性。一方面，風險評估為后續(xù)的風險管理提供了管理依據；另一方面，風險評估也是一種有效拓展管理對象——從事件到風險的重要手段。通過動態(tài)的評估過程，不斷排除風險，安全管理的水平也將不斷提升。

風險管理的整個過程包括“風險準備、風險識別、風險評估和風險處置”四項內容。其中，風險評估是風險管理理論的核心所在，體現了一種更主動、更積極、更前沿的管理手段，強調了應急管理工作的“關口前移”。通過風險管理，能夠避免或減輕組織可能遭受的各種不確定風險，從而大大增強其實現整體運行目標的可能性，以及保持組織長期穩(wěn)定的能力。

危機管理專家羅伯特·希斯則提出了危機管理“4R模式”，具體包括：（1）縮減階段(reduction)。通過風險評估與管理，預防危機的發(fā)生和減少危機發(fā)生后的沖擊程度。（2）預備階段(readiness)。通過預警、培訓和演練，做好處理危機情況的準備。（3）反應階段(response)。在危機爆發(fā)后，合理運用各種資源和管理方法，在盡可能短的時間內遏制危機的發(fā)展，防止事態(tài)進一步惡化。（4）恢復階段(recovery)。確認危機帶來的沖擊和影響，對危機管理工作進行評估。在4R模式中，縮減管理是核心，它貫穿于整個危機管理的過程。在預備模塊中，運用縮減管理的風險評估法可以確定哪些預警系統可能會失效，并及時地予以修正或加強；在反應模塊中，縮減管理可以幫助管理者識別危機的根源，找到有利于應對危機的方法；在恢復模塊中，縮減管理可以對恢復計劃在執(zhí)行時可能產生的風險進行評估，從而使恢復工作產生更大的效果。

2 勞動能力鑒定及其風險特征

勞動能力鑒定包括工傷及職業(yè)病致殘程度等級鑒定和因病或非因工負傷勞動能力等級鑒定。其中，前者屬于工傷保險政策范疇，是工傷職工獲得工傷補償相應待遇的前提和依據，后者屬于養(yǎng)老保險政策范疇，是職工享有提前退休待遇的基本條件。我國各地都成立由人社、衛(wèi)生、工會及企業(yè)聯合組織等部門組成的勞動能力鑒定委員會，指導勞動能力鑒定工作，具體由人力資源社會保障部門負責。

從勞動能力鑒定職能來看，它是執(zhí)行工傷保險、養(yǎng)老保險制度的重要環(huán)節(jié)，是社會保障工作的組成部分，屬于社會公共事務范疇，具備社會公共事務風險管理的共同特征。首先，風險源頭不是自然事件，而是社會個體的愿望與公共政策的目標發(fā)生沖突。公共政策制定和執(zhí)行的價值取向是實現社會的公平正義。但是由于現實社會存在各種情形，公共政策的實施效果難以符合所有社會個體的愿望。其次，人的因素既是風險產生的原因，也是風險化解的關鍵。在社會公共事務管理中，提倡以人為本，實現人性化管理，對于防范風險、減少風險、降低風險損失，具有重要意義。再次，在風險處置過程對違法違規(guī)行為需要適當運用強制措施。各類社會公共事務都不同程度地體現了公權力的運用，反映了社會公眾的利益。因此為了避免公共利益受到風險侵害，在風險處置過程中，結合具體情況，需要依法運用強制力進行處置。比如，對于超越法律界限破壞社會秩序的行為，要依照相關法律法規(guī)進行處理。

3 勞動能力鑒定風險管理要素

在勞動能力鑒定工作實踐中，部分被鑒定人對鑒定結果存在不合理的預期，加上各類歷史和社會因素，信訪、鬧訪、纏訪事件時有發(fā)生，甚至有個別人員使用危險手段威脅工作人員人身安全。如何加強勞動能力鑒定風險管理，確保工傷、養(yǎng)老等社會保障政策的有效實施，應受到管理部門和社會重視。結合風險管理基礎理論，對勞動能力鑒定風險管理的基本要素分析如下。

3.1 風險的識別與評估

社會公共事務包含管理依據、管理主體和管理客體三個方面。勞動能力鑒定風險的識別與評估，可以從這三方面進行分析。

一是來源于政策制度本身的風險。各類政策制度的形成屬于不同層面的立法過程。政策制度的合理性、科學性受到立法技術、社會經濟環(huán)境條件、政策制度的歷史變遷等多種因素的影響。同時，雖然政策制度能夠確保符合社會公眾絕大多數人的利益，但是難以做到對所有情況下所有個體利益的窮盡。如何保障小部分特殊情況人群的利益，是確保政策制度公平性的難點問題，也是減少社會公共事務風險源頭的重要方面。在涉及勞動能力鑒定事務的工傷保險、養(yǎng)老保險制度體系中，同樣存在這樣的情形。同時，勞動能力鑒定標準作為政策制度的重要組成部分，是否科學合理，是否與工傷保險、養(yǎng)老保險政策待遇相契合，也是勞動能力鑒定事務風險控制的源頭之一。

二是來源于公務人員的職業(yè)風險。社會公共事務的各級管理者和政策執(zhí)行者都是政府機關或者事業(yè)單位工作人員，其職業(yè)能力和操守對社會公共事務風險的產生和控制具有重要意義，主要體現在三個方面。首先是認知風險。表現在管理者和執(zhí)行者對勞動能力鑒定相關政策規(guī)范、鑒定標準的認知、理解和把握上。其次是能力風險。表現為管理者和執(zhí)行者對鑒定組織管理的把控、秩序的維護和風險的應對等工作能力。再次是道德風險。表現為管理者和執(zhí)行者對本職崗位的忠誠度、責任感和工作熱情，以及正確對待自由裁量權、正當使用公權力等方面。

三是來源于管理相對人的社會風險。首先，勞動能力鑒定管理相對人大部分屬于社會弱勢群體。其服務對象具有老、弱、病、殘四個特征。老，即年齡接近老年；弱，即低收入者居多，抵抗風險能力較弱；病，即多數患有各類疾??；殘，即多數因病或因工傷導致身體殘疾。一方面，這類人群需要得到政府和社會的救濟和幫助；另一方面，在這類人群之中隱藏了諸多不穩(wěn)定因素和社會矛盾。其次，部分工傷人員、患病職工對鑒定等級存在不合理預期，希望通過提高鑒定等級，獲取更多個人利益。再次，勞動能力鑒定具有很強的醫(yī)療學科性質，而申請鑒定的民眾普遍不具有醫(yī)療知識，往往會對鑒定標準及結論產生異議和不滿，如果處理不當容易激發(fā)矛盾。

3.2 風險的預備與控制

一是提升政策制度公平性。在政策制定前，加強政策調研，廣泛聽取社會各界意見，充分依靠專家、學者專業(yè)力量，借鑒國內外有益經驗，形成比較科學、符合社會管理實際需求的政策方案。在政策制定過程中，綜合社會各界對政策方案的具體意見，進一步完善政策方案形成制度。在政策制定后實施過程中，建立制度反饋評估機制，及時回顧總結政策實施的實際效果和社會反響，適時修訂完善政策制度。通過嚴謹科學的立法過程，吸收公眾和專家學者各方參與，減少政策制定過程中各種主客觀因素對公平性的影響，確保政策實施的最大公共利益。

二是規(guī)范工作流程和標準。海恩法則給出了安全管理的主要步驟，其核心在于規(guī)范程序、明確責任。在勞動能力鑒定中，包含了申請、受理、繳費、通知、醫(yī)療檢查、專家鑒定、審核、結論送達等管理流程。對此，要嚴格對照鑒定時效的要求，明確每一環(huán)節(jié)的崗位職責和崗位要求，并且落實到人。在規(guī)范流程的同時，加強醫(yī)療鑒定專家培訓，統一鑒定標準的執(zhí)行，避免在標準執(zhí)行過程中產生人為差異，確保標準執(zhí)行的公平性。加強鑒定結論的審核，要求審核人員必須熟練掌握勞動能力鑒定相關政策規(guī)范和鑒定標準，具有良好的道德操守，能夠較好地把握政策執(zhí)行的公正公平性要求。

三是加強鑒定人員培訓教育。一方面，要加強鑒定工作人員和醫(yī)療鑒定專家業(yè)務知識和業(yè)務能力的培訓，提高工作人員和專家對政策法規(guī)和鑒定標準的理解和把握，統一認識，統一執(zhí)行口徑；另一方面，要加強鑒定工作人員思想教育，提高工作人員責任心，強化服務意識，善于情緒管控，增強風險意識，對工作中發(fā)現的風險隱患，及時處理，及時報告。

四是提供人性化服務管理。按照“以人為本”的原則，在流程規(guī)范的前提下，力求簡化程序，減少不必要的審核流程，方便群眾接受鑒定。對一些病情危重或者行動困難的鑒定申請人，提供上門鑒定。完善鑒定場所和鑒定設施的建設，營造良好的鑒定環(huán)境，通過綠化、裝飾等心理學應用技術手段，緩解鑒定申請人情緒，緩和信訪矛盾。對信訪中發(fā)現的問題，及時向相關管理部門或者政策制定部門反饋信息。

3.3 風險的反應與處置

一是建立風險管理組織體系。單位一把手為風險管理主要責任人，由領導班子成員、中層干部組成風險管理小組，負責日常風險識別、風險評估、風險預備等相關工作，決定突發(fā)事件的應對處理方案。同時，建立風險管理責任分擔體系，發(fā)揮每一位員工能動性、積極性，按照崗位分工，明確各人職責，建立問責機制。

二是建立風險應急管理流程。針對每一類風險可能產生的不同情況，建立相對應的應急流程，按照首問責任制、逐級上報、逐級應對、逐級處理原則，形成多道應對環(huán)節(jié)，逐步緩解鬧訪人員情緒，逐級消減風險程度。

三是建立多部門協作應對機制。加強與信訪人所在單位、居住地所在街道居委會等相關方面的溝通，結合信訪人實際情況，多渠道化解矛盾。加強與公安部門協作，對個別極端突發(fā)事件建立應對預案，及時按照有關法律法規(guī)進行處理。加強與上級信訪部門、政策部門聯系，建立個案報告制度，及時反映信訪工作中的風險問題，共同化解矛盾。

3.4 恢復與重建

風險管理的重點在預防，同時要善于結合具體風險事件，完善管理措施，避免再次發(fā)生類似事件。按照海恩法則分析，當一件重大事故發(fā)生后，我們在處理事故本身的同時，還要及時對同類問題的“事故征兆”和“事故苗頭”進行排查處理，以防止類似問題的重復發(fā)生，及時解決再次發(fā)生重大事故的隱患，把問題解決在萌芽狀態(tài)。在社會公共事務風險恢復與重建中，更要善于總結，及時完善。

一是懲處與教育。分析風險發(fā)生的原因，如果是由于工作人員責任造成的風險，必須進行嚴肅處理，懲前毖后，同時加強教育培訓，舉一反三，進一步提高工作人員責任意識和風險意識。

二是修正服務管理規(guī)范。對源于服務管理規(guī)范或流程不完善引起的風險事件，或者由于風險應對處理措施不到位造成風險持續(xù)得不到解決甚至進一步擴大等情況的，及時修正完善相關規(guī)范。

三是建立政策反饋機制。對由于政策制度不完善，或者信訪人確有實際困難，而現有政策范圍內無法得到解決的情況，要及時向政策部門反饋，結合具體情況，研究提出相應的處理建議。

4 結論

勞動能力鑒定是社會公共事務管理的重要方面，是工傷保險、養(yǎng)老保險等社會保障政策順利實施的重要環(huán)節(jié)，與群眾能否享受相應的保障待遇密切相關，同時蘊含了眾多潛在的管理風險。因此，在勞動能力鑒定管理工作中，需要運用風險管理、公共安全管理理論，建立風險識別、風險預備、風險處置和恢復重建等基本模式，也要按照人性化管理的要求，提高管理服務意識，注重程序規(guī)范的應用，取得群眾理解和支持，在有效化解風險、確保勞動能力鑒定工作順利開展的同時，促進有關政策制度和執(zhí)行標準的不斷完善，保障社會公眾利益需求。

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Introduction of Labor Ability Appraisal and Risk Management

Peng Jiaping (Shanghai Labor Ability Appraisal Center, Shanghai, 200065)

Risk management originated from the fi eld of enterprise management, and gradually expand into public security management. The practice and research on the application of risk management to risk settlement in social public affairs is rare. In this paper, by using the basic theory of risk management, the author discusses the risk characteristics in the management of labor ability appraisal, analyzes its basic elements in risk management, and provides evidence in related researches.

labor ability appraisal, social public affairs, risk management, public security management

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）9-60-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.9.18

2015-8-19

彭佳平，復旦大學公共政策博士研究生，現任上海市勞動能力鑒定中心副主任，從事醫(yī)療保險、工傷康復與勞動能力鑒定管理工作。