政府向社會(huì)力量購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)的實(shí)踐探索

● 宋斌文

政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，通常是指通過充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的公共服務(wù)供給方式。政府購(gòu)買服務(wù)，有助于厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變。社會(huì)保障是公共服務(wù)的重要組成部分，近年來，武漢市在政府購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)方面進(jìn)行了積極探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然，也遇到了一些問題和困難。

截止到2013年底，武漢市60歲以上老齡人口已達(dá)到145萬多人，占總?cè)丝诘?7.71%，且呈加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。為應(yīng)對(duì)迅猛而至的“銀發(fā)浪潮”挑戰(zhàn)，武漢市嘗試改變傳統(tǒng)模式，在社會(huì)保障領(lǐng)域探索采取購(gòu)買服務(wù)、民辦公助、購(gòu)買公益性崗位等多種形式逐步滿足日益增長(zhǎng)的公共需求。主要做法有：

第一，購(gòu)買居家養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。從2007年開始，每年由武漢市政府出資，為符合政策的困難老人每人每天購(gòu)買一小時(shí)居家養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。居家護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)目前為中心城區(qū)18元/小時(shí)，新城區(qū)10元/小時(shí)，提供服務(wù)的主體是符合條件的護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，這一服務(wù)已惠及全市60歲以上困難老人，約為8133名。

第二，資助民辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。公辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要為全市3400名“三無”人員、1.1萬名農(nóng)村“五保戶”等困難群體提供“兜底”保障，而對(duì)逾27萬名低收入、失能、失智、空巢老人無法提供必要的養(yǎng)老服務(wù)。為緩解社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給不足和價(jià)格較高的問題，政府采取對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)給予補(bǔ)貼的方式，支持社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)。一是對(duì)社會(huì)力量興建和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)給予建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，新增床位按每張床位3000元標(biāo)準(zhǔn)給予一次性建設(shè)補(bǔ)貼；對(duì)運(yùn)營(yíng)正常、年檢合格的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)每收住一位老人按每人每月100元標(biāo)準(zhǔn)給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。二是鼓勵(lì)社會(huì)力量興建居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）。對(duì)街道、社區(qū)或社會(huì)組織興建居家養(yǎng)老服務(wù)中心和居家養(yǎng)老服務(wù)站的，分別按10萬元和6萬元標(biāo)準(zhǔn)給予一次性建設(shè)補(bǔ)貼；運(yùn)營(yíng)正常且年檢合格的，分別按6萬元和3萬元標(biāo)準(zhǔn)給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。三是鼓勵(lì)有條件的村興建老年人互助式照料活動(dòng)中心。對(duì)建成的老年人互助式照料活動(dòng)中心，經(jīng)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)后，由市財(cái)政給予2萬元一次性建設(shè)補(bǔ)貼。目前，武漢市有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)235家，4.9萬張養(yǎng)老床位，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）303家。

第三，在社區(qū)購(gòu)買公益性崗位。社區(qū)公共服務(wù)主要依托社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)黨組織為居民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)援助、低保、殘疾人救助等公共服務(wù)。為支持完善社區(qū)公共服務(wù)體系，武漢市采取“購(gòu)買崗位”的方式，為各社區(qū)聘請(qǐng)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)援助、低保、殘疾人和綜合治理的專門人員1.4萬人。

由于政府購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)涉及面廣，目前尚缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，武漢市的改革探索仍面臨不少問題。

第一，政府購(gòu)買服務(wù)的統(tǒng)一性與個(gè)人需求的多樣性之間存在矛盾，導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量難以達(dá)到預(yù)期效果。比如，60歲以上各類困難老人，各人的需求不同，有的需要護(hù)理，有的需要純家政服務(wù)，有的需要精神慰藉服務(wù)，若由政府統(tǒng)一購(gòu)買，難以滿足所有老人的實(shí)際需要。

第二，通過委托方式提供的服務(wù)較多，而通過政府采購(gòu)方式提供的服務(wù)有限，購(gòu)買服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)也不充分。如基本公共衛(wèi)生服務(wù)，目前基本由公辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）獨(dú)家提供，食品藥品檢測(cè)檢驗(yàn)基本由主管部門所屬事業(yè)單位提供，對(duì)外公開招標(biāo)難度較大，影響了服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政資金使用績(jī)效。

第三，服務(wù)主體發(fā)育不充分，亟待培養(yǎng)壯大。社會(huì)組織應(yīng)逐步成為公共服務(wù)的主要提供者。由于目前社會(huì)組織的發(fā)育還不充分，服務(wù)技能、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度都需要改進(jìn)，還不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，社區(qū)提供的公共服務(wù)、“五?！睔埣踩说目祻?fù)護(hù)理服務(wù)等，仍主要通過以錢養(yǎng)事或購(gòu)買公益性崗位的方式提供。促進(jìn)非營(yíng)利性社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)稅扶持政策不到位，落實(shí)不力。

第四，存在本應(yīng)當(dāng)提供服務(wù)的事業(yè)單位又購(gòu)買服務(wù)的不良傾向。有的事業(yè)單位的自身職能本來就是提供特定的公共服務(wù)，但由于各種原因，事業(yè)單位逐步“行政化”，轉(zhuǎn)而又聘請(qǐng)社會(huì)人員提供服務(wù)，大大增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第五，服務(wù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)尚需完善。政府雖然出臺(tái)了一些購(gòu)買單項(xiàng)社會(huì)保障服務(wù)的實(shí)施意見，但在購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效方面缺乏量化考核。衡量財(cái)政資金的效益也沒有一套科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，一定數(shù)量的財(cái)政資金并不能保證可以購(gòu)買盡可能多的高質(zhì)量的公共服務(wù)。

此外，政府購(gòu)買服務(wù)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，把“購(gòu)買崗位”當(dāng)作政府購(gòu)買服務(wù)的一種形式。實(shí)際上，“購(gòu)買崗位”是由用人機(jī)構(gòu)與其簽訂勞動(dòng)合同，其服務(wù)主體仍為用人機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上是對(duì)政府編制內(nèi)人員的補(bǔ)充，不屬于政府購(gòu)買服務(wù)方式。這也不利于政府轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，是養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)的變種，易出現(xiàn)“一邊購(gòu)買服務(wù)、一邊養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)‘兩頭占’現(xiàn)象”。

為進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)保障服務(wù)領(lǐng)域政府購(gòu)買公共服務(wù)，有以下建議：

第一，加快事業(yè)單位分類改革，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式漸次消化事業(yè)單位分類改革遺留下的問題，避免“一邊購(gòu)買服務(wù)，一邊又養(yǎng)人辦事的‘兩頭占’現(xiàn)象”發(fā)生。

第二，打破部門利益和行業(yè)壟斷，對(duì)具備資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)放開公共服務(wù)。如基本公共衛(wèi)生服務(wù)，由居民自愿選擇服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上分配基本公共衛(wèi)生服務(wù)資金；食品藥品檢測(cè)，由主管部門提出檢測(cè)任務(wù)，逐步將檢測(cè)任務(wù)向省、市食品藥品檢驗(yàn)所、疾控中心等所有具備資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)招標(biāo)。積極落實(shí)非營(yíng)利組織相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。制定完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量考核，將考核結(jié)果與服務(wù)費(fèi)用掛鉤，改變主管部門既提供服務(wù)又監(jiān)管服務(wù)，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的局面。重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排的購(gòu)買服務(wù)應(yīng)是與保障和改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域和項(xiàng)目。規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)的流程，通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式逐年提高政府采購(gòu)的比重。

第三，整合養(yǎng)老服務(wù)資源。目前，政府購(gòu)買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策分散在民政、老齡委、衛(wèi)計(jì)委、殘聯(lián)等多個(gè)部門，資源被多個(gè)部門所分割。因此，應(yīng)整合養(yǎng)老服務(wù)資源，避免“政出多門”，由一個(gè)部門牽頭，通過政府采購(gòu)等方式向社會(huì)力量購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。

第四，設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金，加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度。通過建設(shè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)孵化園、開展專業(yè)輔導(dǎo)、組織公益創(chuàng)投等形式，支持培育社工等公益性社會(huì)組織發(fā)展。

第五，轉(zhuǎn)變促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的思路，改變政府購(gòu)買崗位的方式。將對(duì)就業(yè)困難人員的直接“買崗”，調(diào)整為推薦到社會(huì)組織和企業(yè)就業(yè)，并給予崗位補(bǔ)貼。