全面推行清單式管理與服務(wù)促進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)

● 許 勤

（作者系深圳市市長(zhǎng)）

推行政府權(quán)力清單制度，是黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。在新一輪地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革中，深圳市委市政府按照中央的要求，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、先行先試，全面推行清單式管理與服務(wù)，努力打造政府管理服務(wù)的“深圳質(zhì)量”，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

一、推行清單式管理與服務(wù)是促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

清單式管理與服務(wù)，是將政府部門各類職權(quán)事項(xiàng)和運(yùn)行流程、環(huán)節(jié)，通過目錄清單形式予以明確列舉，并向社會(huì)公開。其實(shí)質(zhì)是對(duì)政府行為的規(guī)范與約束，有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，也有利于推進(jìn)政府依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，依法公平提供公共服務(wù)，是政府的“自我革命”。

（一）推行清單式管理與服務(wù)有利于更深層次推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

按照“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”、“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”的要求，深圳圍繞“依法全面履行政府職能”的目標(biāo)，理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，全面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)轉(zhuǎn)變后的政府職能，逐步編制行政審批、購(gòu)買服務(wù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等系列目錄清單，明確政府部門職責(zé)事項(xiàng)“家底”和職責(zé)邊界，推進(jìn)政府事權(quán)規(guī)范化，有針對(duì)性地解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位問題，以“清單革命”促進(jìn)政府的“自我革命”。

（二）推行清單式管理與服務(wù)有利于促進(jìn)建設(shè)法治政府

深圳是全國(guó)第一個(gè)建設(shè)法治政府的試點(diǎn)城市。已率先制定實(shí)施了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，深圳推行清單式管理與服務(wù)，依法依規(guī)編制并向社會(huì)公開各類管理與服務(wù)事項(xiàng)目錄清單、權(quán)力運(yùn)行流程圖，這是落實(shí)“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”的具體形式，對(duì)政府部門進(jìn)行“合理限權(quán)、規(guī)范用權(quán)”，有利于解決一些政府部門存在的自由裁量權(quán)不規(guī)范、辦事環(huán)節(jié)多、辦事程序不明晰等問題，有利于打造職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的一流法治政府。

（三）推行清單式管理與服務(wù)有利于更好地接受社會(huì)監(jiān)督

在編制各類政府管理與服務(wù)清單過程中，深圳圍繞“五個(gè)結(jié)合”，即將清單編制與推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)相結(jié)合、與強(qiáng)化工作責(zé)任相結(jié)合、與理順事權(quán)關(guān)系相結(jié)合、與規(guī)范辦理流程相結(jié)合、與突出廉政風(fēng)險(xiǎn)防控相結(jié)合，進(jìn)一步明確部門責(zé)任，全面推行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，不斷提升政府管理與服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，對(duì)外公開政府各部門的權(quán)力范圍、職責(zé)分工、辦事流程、權(quán)利救濟(jì)渠道等，促使部門更自覺地依法依規(guī)履行職責(zé)，也為社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行搭建了平臺(tái)，全面加強(qiáng)行政權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督。

二、推行清單式管理與服務(wù)的思路和主要做法

對(duì)政府部門必須承擔(dān)的事項(xiàng)，深圳按照從源頭受理到辦理結(jié)果、從靜態(tài)事項(xiàng)到動(dòng)態(tài)運(yùn)行、從部門審批到整體聯(lián)動(dòng)全方位全過程系統(tǒng)設(shè)計(jì)目錄清單，形成層次清晰、鏈條完整的清單體系，不斷提高政府管理服務(wù)水平。

（一）編制政府部門權(quán)責(zé)清單，積極打造法治政府

法治政府要求政府依法依規(guī)行使權(quán)力，不得濫用權(quán)力，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。深圳積極開展清理行政職權(quán)、編制權(quán)責(zé)清單工作，將權(quán)力清單與責(zé)任清單有機(jī)結(jié)合起來，在一張清單中一并體現(xiàn)，把“法無授權(quán)不可為”、“法有規(guī)定必須為”的要求落實(shí)到位。將行政職權(quán)劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)等十種類型，在市、區(qū)、街道三級(jí)全面編制政府部門權(quán)責(zé)清單，積極構(gòu)建權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的地方政府部門職能體系。一是徹底清權(quán)。依法依規(guī)全面清理各部門所有職權(quán)事項(xiàng)，每類職權(quán)事項(xiàng)制定一張目錄表，每個(gè)職權(quán)事項(xiàng)制定一張登記表，通過“兩張表”，使得部門真正實(shí)現(xiàn)職權(quán)事項(xiàng)底數(shù)清、法律依據(jù)清、運(yùn)行流程清、實(shí)施主體清、履職責(zé)任清。二是大力減權(quán)。加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，進(jìn)一步取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合一批職權(quán)事項(xiàng)。如對(duì)于資格資質(zhì)類的事項(xiàng)，除已全面落實(shí)國(guó)務(wù)院明確轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)外，還將測(cè)繪領(lǐng)域單位資質(zhì)證書頒發(fā)、技術(shù)人員作業(yè)證書核發(fā)、檔案專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定等事項(xiàng)轉(zhuǎn)移至相關(guān)學(xué)會(huì)（協(xié)會(huì)），發(fā)揮社會(huì)組織自律管理的作用，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的“瘦身”。同時(shí)，進(jìn)一步壓縮辦理環(huán)節(jié)、縮短辦理時(shí)限、減少申請(qǐng)材料、降低審批（受理）條件，市政府部門共有316個(gè)職權(quán)事項(xiàng)減少了辦理環(huán)節(jié)386個(gè)，394個(gè)職權(quán)事項(xiàng)減少了辦理時(shí)限3591個(gè)工作日，330個(gè)職權(quán)事項(xiàng)減少了申請(qǐng)材料348份。區(qū)級(jí)政府推進(jìn)多項(xiàng)改革措施，如為初婚初育戶籍居民辦理結(jié)婚登記時(shí)，同時(shí)辦理計(jì)劃生育服務(wù)證、準(zhǔn)生證和孕期檢查證，提供結(jié)婚證頒證、婚前優(yōu)生健康檢查和孕情檢查三項(xiàng)便民服務(wù)。三是依法限權(quán)。明確行政職權(quán)實(shí)施機(jī)關(guān)“事前、事中、事后”三個(gè)階段應(yīng)承擔(dān)的工作職責(zé)和法律責(zé)任；針對(duì)行政處罰自由裁量空間較大、違法實(shí)施后果較嚴(yán)重的情況，以同類情況同等對(duì)待為原則，明確、細(xì)化實(shí)施部門每一項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)的具體裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)范自由裁量權(quán)。給每項(xiàng)行政職權(quán)編制一張權(quán)力運(yùn)行流程圖，查找出重點(diǎn)環(huán)節(jié)、承辦崗位可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)定并標(biāo)示“高、中、低”風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，有效提升防控措施的針對(duì)性、準(zhǔn)確性。四是公開曬權(quán)。2014年11月以來，將各級(jí)政府部門保留職權(quán)的事項(xiàng)目錄表、事項(xiàng)登記表、運(yùn)行流程圖在政府網(wǎng)站公布，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，社會(huì)公眾可以詳細(xì)了解每個(gè)職權(quán)事項(xiàng)的法律依據(jù)、條件、材料、時(shí)限、運(yùn)行流程等信息，使權(quán)責(zé)清單成為社會(huì)公眾辦事的“說明書”和政府部門依法行政的“承諾書”。

（二）編制行政審批事項(xiàng)清單，著力簡(jiǎn)政放權(quán)

自1997年以來，深圳已先后開展了5輪行政審批制度改革，每輪改革后都將取消和保留的審批事項(xiàng)目錄以政府令的形式予以公告。2013年3月，為進(jìn)一步健全審批事項(xiàng)管理，強(qiáng)化目錄清單的效力，制定并頒布了《深圳市行政審批事項(xiàng)目錄管理辦法》，明確和規(guī)范了增設(shè)、減少和調(diào)整審批事項(xiàng)的條件、程序，嚴(yán)格合理動(dòng)態(tài)調(diào)整審批事項(xiàng)，推進(jìn)行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化。目前，市級(jí)保留的行政審批事項(xiàng)共347項(xiàng)（市級(jí)保留事項(xiàng)227項(xiàng)，承接的上級(jí)委托或下放事項(xiàng)120項(xiàng)），數(shù)量上已很精簡(jiǎn)，真正做好了審批權(quán)的“減法”。同時(shí)，政府各部門保留行政審批事項(xiàng)目錄已全部公布，并進(jìn)駐網(wǎng)上辦事大廳辦理，由電子監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了“目錄外無審批”。目前正全面清理非行政許可審批事項(xiàng)，清理完成后，也將以清單形式予以公布，杜絕以“非行政許可審批”之名行“行政許可”之實(shí)的現(xiàn)象，徹底消除審批管理“灰色地帶”。

（三）試點(diǎn)編制監(jiān)管清單，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

堅(jiān)持一手抓簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，一手抓事中事后監(jiān)管，依法全面履行政府職能，妥善解決好“放”和“管”的有機(jī)銜接。2013年3月，深圳啟動(dòng)了商事登記制度改革，商事主體登記更為便利，但對(duì)政府監(jiān)管提出了更高要求。截至2014年底，深圳市新登記商事主體801772戶，同比增長(zhǎng)57%。如何對(duì)各類商事主體加強(qiáng)監(jiān)管，已成為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。一是針對(duì)每個(gè)監(jiān)管事項(xiàng)制定專門監(jiān)管辦法。全市25個(gè)涉及商事主體監(jiān)管的政府部門，共制定了101項(xiàng)商事登記制度改革后續(xù)監(jiān)管辦法，明確各項(xiàng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)則，形成了覆蓋全部商事主體行政審批事項(xiàng)的監(jiān)管制度體系。如市食品藥品監(jiān)管局制定的《餐飲環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管實(shí)施辦法》，列明了與餐飲服務(wù)監(jiān)管相關(guān)的審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)、監(jiān)管依據(jù)、具體監(jiān)管職責(zé)及其分工、監(jiān)管形式、監(jiān)管頻度、現(xiàn)場(chǎng)檢查的主要內(nèi)容、監(jiān)管措施和手段、監(jiān)管程序、保障措施、法律責(zé)任等內(nèi)容目錄，實(shí)現(xiàn)對(duì)商事主體和行政執(zhí)法人員的有效指引和監(jiān)督。二是健全完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)國(guó)家已頒布強(qiáng)制性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過制定監(jiān)管清單的方式，更為有效地規(guī)范和強(qiáng)化對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為過程及其結(jié)果的日常監(jiān)管，全面落實(shí)市場(chǎng)主體行為規(guī)范責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和屬地政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時(shí)，推動(dòng)相關(guān)部門、行業(yè)組織以準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)和社會(huì)主體行為活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)主體相關(guān)行為活動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面的內(nèi)容為重點(diǎn)，健全完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的監(jiān)管新格局。

（四）編制購(gòu)買服務(wù)清單，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力

深圳積極探索社會(huì)組織“去行政化和壟斷化”、直接登記管理制度改革，加大力度扶持社會(huì)組織發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年12月，全市社會(huì)組織已達(dá)8241家。在社區(qū)服務(wù)、社會(huì)工作、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、殘疾人服務(wù)、文化、體育、社會(huì)治安等領(lǐng)域，政府都積極向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，2009年就以清單形式將69項(xiàng)事務(wù)性職責(zé)轉(zhuǎn)由社會(huì)組織承接。

為進(jìn)一步擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)范圍，2014年，深圳出臺(tái)了政府部門轉(zhuǎn)移職能清單、政府購(gòu)買服務(wù)清單、具備承接資質(zhì)條件的社會(huì)組織清單三張目錄清單，在公共事業(yè)發(fā)展和公共資源配置領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，明確“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)的，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”，有序引導(dǎo)社會(huì)力量提供公共服務(wù)，不斷拓展社會(huì)組織發(fā)展空間，努力形成政府與社會(huì)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)、良性互動(dòng)的格局。同時(shí)，為提高購(gòu)買服務(wù)資金使用效益，規(guī)范購(gòu)買服務(wù)操作，深圳健全政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、信息公開、組織實(shí)施、簽訂合同、支付經(jīng)費(fèi)、過程監(jiān)管、成果驗(yàn)收等環(huán)節(jié)都作了明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)購(gòu)買服務(wù)的全流程監(jiān)管。

（五）探索推行“負(fù)面清單”管理模式，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境

深圳在投資領(lǐng)域探索推行“負(fù)面清單”管理模式，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入市場(chǎng)，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。一是以“負(fù)面清單”的管理理念，對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目實(shí)施目錄準(zhǔn)入指引，合理引導(dǎo)企業(yè)投資預(yù)期。進(jìn)一步縮小核準(zhǔn)范圍，市級(jí)權(quán)限內(nèi)的鼓勵(lì)和允許建設(shè)類項(xiàng)目全部實(shí)行誠(chéng)信備案，取消備案前置條件，并實(shí)行全流程網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋和網(wǎng)上出證，降低企業(yè)行政成本。制定社會(huì)資本進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體管理辦法，對(duì)具有一定投資回收能力的公共資源開發(fā)利用項(xiàng)目實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性配置，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式確定項(xiàng)目投資主體，逐步杜絕企業(yè)投資的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，提高企業(yè)投資自主權(quán)。二是制定政府購(gòu)買服務(wù)的負(fù)面清單，將不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)、應(yīng)由政府直接提供的履職服務(wù)事項(xiàng)和政府提供服務(wù)效益明顯高于市場(chǎng)提供的事項(xiàng)，列為禁止購(gòu)買目錄。三是結(jié)合前海深港合作區(qū)大開發(fā)大開放的實(shí)際，在外資領(lǐng)域?qū)嵭小皽?zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的管理模式，最大程度地簡(jiǎn)化準(zhǔn)入程序，并進(jìn)一步放開港澳投資者在前海投資服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入限制。

深圳將積極建立健全相關(guān)清單管理制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類清單的及時(shí)公布、動(dòng)態(tài)管理和深度應(yīng)用，逐步形成清單式管理與服務(wù)體系，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，打造法治政府和服務(wù)型政府，為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)大力發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路橋頭堡，在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)更加開放、更高質(zhì)量、更可持續(xù)發(fā)展提供保障。