檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制改革研究

●黃凱東　張建兵/文

檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制改革研究

●黃凱東*江蘇省南通市通州區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［226300］張建兵**江蘇省南通市通州區(qū)人民檢察院檢委會(huì)專職委員［226300］/文

摘要：內(nèi)容檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)討論決定重大案件和其他重大問題的議事決策機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制、堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，是有中國(guó)特色檢察制度的重要組成部分。目前，檢委會(huì)制度在定位及運(yùn)行上行政色彩濃厚，司法屬性淡薄，影響制度運(yùn)行質(zhì)效。健全和完善檢委會(huì)制度，需要著眼于完善配套機(jī)制，從組織制度建設(shè)、議事程序等方面，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、民主、高效的檢委會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題提供重要保障。

關(guān)鍵詞：檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制司法現(xiàn)代化改革

檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)討論決定重大案件和其他重大問題的議事決策機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)行民主集中制、堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，是有中國(guó)特色檢察制度的重要組成部分。目前，檢委會(huì)制度在定位及運(yùn)行上行政色彩濃厚，司法屬性淡薄，影響制度運(yùn)行質(zhì)效。健全和完善檢委會(huì)制度，需要著眼于完善配套機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、民主、高效的檢委會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義檢察工作主題提供重要保障。筆者從剖析檢委會(huì)制度運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題入手，探索司法現(xiàn)代化背景下如何健全和完善檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制。

一、目前檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，檢委會(huì)制度在檢察工作中發(fā)揮了重大作用，但隨著新形勢(shì)和新任務(wù)的發(fā)展變化，當(dāng)前檢委會(huì)制度在某些方面確實(shí)存在著不夠協(xié)調(diào)、欠科學(xué)、欠合理等現(xiàn)象。

（一）檢委會(huì)職能定位不夠明確，功能發(fā)揮失衡

根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢委會(huì)的任務(wù)是在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定檢察機(jī)關(guān)辦理的重大案件和其他重要問題。然而，基層院檢委會(huì)在實(shí)際的運(yùn)行中存在相對(duì)忽略其他重大問題討論、忽視對(duì)檢察工作宏觀指導(dǎo)等較為普遍的現(xiàn)象，檢委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的全面決策權(quán)得不到充分體現(xiàn)，常被降格為一個(gè)專事討論案件的事務(wù)性機(jī)構(gòu)，除了案件以外的其它重大事項(xiàng)一般都拿到黨組會(huì)上去研究決定?；煜寺毮芊秶?，檢委會(huì)的決策層次和功能被普遍地弱化，反映出了一種重視具體業(yè)務(wù)、輕視政策法律指導(dǎo)的傾向。

（二）檢委會(huì)委員結(jié)構(gòu)不夠合理，專業(yè)程度不足

從全國(guó)范圍來看，基層院檢委會(huì)委員們年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)以及業(yè)務(wù)素質(zhì)結(jié)構(gòu)皆不盡合理，表現(xiàn)為年齡偏高，文化程度偏低，業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)，究其原因，行政化色彩過濃，專業(yè)性不強(qiáng)。檢委會(huì)委員通常由黨組成員加各部門負(fù)責(zé)人組成，在一些地區(qū)更是把檢委會(huì)委員視為一種政治待遇，注重職務(wù)、級(jí)別和資歷，忽視業(yè)務(wù)素質(zhì)和議事能力，委員任職“終身制”，不注重選拔和篩選，一些優(yōu)秀的業(yè)務(wù)骨干吸收不進(jìn)來，一些能力較差的委員淘汰不出去。委員結(jié)構(gòu)存在的行政化和終身制的問題導(dǎo)致檢委會(huì)委員易上難下，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，沒有活力，缺少具有較高法律水平的業(yè)務(wù)骨干，影響了檢委會(huì)決議質(zhì)量，也影響了司法公正與效率。

（三）檢委會(huì)議事規(guī)則不夠完善，決策質(zhì)量不高

從檢委會(huì)議事方式看，基層院檢委會(huì)議事普遍帶有行政化色彩，檢察長(zhǎng)作用過于突出，議事過程不夠透明，缺乏制約和監(jiān)督，當(dāng)事人無法知曉，社會(huì)公眾也無從參與，其外在表現(xiàn)是“暗箱操作”，重實(shí)體公正而輕程序公正。從檢委會(huì)的召集看，基層院檢委會(huì)的召開往往

具有臨時(shí)性、隨意性；絕大多數(shù)是有關(guān)科室和個(gè)人就重大案件和事項(xiàng)申請(qǐng)檢委會(huì)，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)再召開，不定期，具有被動(dòng)性。從議事程序看，就重大案件討論而言，鑒于檢委會(huì)召開往往是臨時(shí)召集，委員們事先對(duì)要討論的案件一無所知，或者一知半解，對(duì)案件事實(shí)和基本證據(jù)的了解僅僅來自會(huì)上承辦人幾分鐘的發(fā)言，難以保證決策的質(zhì)量。

（四）檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)不健全，影響職能發(fā)揮

由于編制、職數(shù)等原因，基層院檢委會(huì)一般都不設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，而是設(shè)在法律政策研究室或其他機(jī)構(gòu)，沒有專職辦事人員，往往由其他人員兼職。大部分檢委會(huì)辦事人員沒有時(shí)間和精力專門從事檢委會(huì)案件的審查、政策法規(guī)司法解釋的收集、積累以及業(yè)務(wù)部門的咨詢。由于檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的組織不力，導(dǎo)致對(duì)討論案件或事項(xiàng)準(zhǔn)備不充分，檢委會(huì)議事質(zhì)量和議事效率難以提高、直接影響檢委會(huì)職能的發(fā)揮。

（五）檢委會(huì)運(yùn)行制度不夠全面，責(zé)任機(jī)制缺失。

由于檢委會(huì)是集體討論集體決策，檢委會(huì)是一個(gè)集體決策機(jī)構(gòu)，所謂集體決策集體負(fù)責(zé)，往往導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)，考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制缺位。在實(shí)踐中缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制以及責(zé)任追究制度。案件決定錯(cuò)了，由國(guó)家出面賠償，而參與決策者卻若無其事，這種檢委會(huì)委員享有的參預(yù)決策的權(quán)利與相應(yīng)的決策風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的嚴(yán)重脫節(jié)，易導(dǎo)致個(gè)別委員責(zé)任心不強(qiáng)，發(fā)言隨意。檢委會(huì)委員在討論案件和研究重大問題時(shí)，由于沒有責(zé)任追究的負(fù)擔(dān)，往往存在例行公事、人云亦云等從眾心態(tài)和輕率發(fā)表意見現(xiàn)象。對(duì)于集體責(zé)任，即使規(guī)定集體應(yīng)當(dāng)對(duì)決策負(fù)責(zé)也沒有具體的實(shí)現(xiàn)方式。

二、司法現(xiàn)代化背景下檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制改革要求

司法現(xiàn)代化是體現(xiàn)當(dāng)代世界范圍內(nèi)法治國(guó)家實(shí)現(xiàn)法律設(shè)定之權(quán)利、自由、平等價(jià)值目標(biāo)所依據(jù)的精神、原則，并用以保證法律被獨(dú)立、平等、公正地適用的全部過程。黨的十八大將我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義的重要任務(wù)來謀劃和推進(jìn)。無疑，推進(jìn)司法現(xiàn)代化乃是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。司法現(xiàn)代化是不可抵擋的歷史性發(fā)展趨勢(shì)，由此推動(dòng)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型，涉及到觀念、制度、操作主體和操作程式等系統(tǒng)的整合。因此，司法現(xiàn)代化既是司法制度的全面革新的過程，又是司法精神的全面改觀、適應(yīng)和推動(dòng)現(xiàn)代化法治文明發(fā)展趨向的歷史過程。所以說，司法現(xiàn)代化應(yīng)該是一個(gè)從傳統(tǒng)司法向現(xiàn)代司法轉(zhuǎn)變的歷史過程；是一個(gè)從理想目標(biāo)向現(xiàn)實(shí)目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)化的過程司法；是一個(gè)世界性的歷史過程。司法現(xiàn)代化包括司法主體的現(xiàn)代化、司法理念的現(xiàn)代化、司法體制的現(xiàn)代化、司法程序的現(xiàn)代化、司法權(quán)行使的現(xiàn)代化等內(nèi)容。法律界人士普遍認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦理案件、司法權(quán)的監(jiān)督制約、司法公正、陽光司法是司法現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

司法體制改革是實(shí)現(xiàn)司法現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大提出，要進(jìn)一步深化司法體制機(jī)制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。當(dāng)前檢察改革的重心主要是檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改革?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》第3條第2款規(guī)定了檢委會(huì)的設(shè)置范圍、組織原則、議事程序、議事范圍等，這是法律對(duì)檢委會(huì)在檢察機(jī)關(guān)中的作用、職能等的規(guī)定。人民檢察院檢委會(huì)制度成立的初衷，主要是為了凝聚共同智慧結(jié)晶，在少數(shù)服從多數(shù)原則下對(duì)有關(guān)復(fù)雜、疑難的案件和檢察機(jī)關(guān)決策的重大事項(xiàng)進(jìn)行研討，以提高檢察決策的科學(xué)性和合理性。它是我國(guó)社會(huì)主義檢察制度的重要組成內(nèi)容。檢委會(huì)作為現(xiàn)行檢察制度的重要組成部分，具有深厚的政治、文化基礎(chǔ)，只是由于體制上的缺陷或者技術(shù)原因而影響了作用發(fā)揮。正是因?yàn)檫@樣，改革和完善檢委會(huì)制度就是要立足于當(dāng)前的人民檢察制度，以司法現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)考量，對(duì)其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改造和完善，發(fā)揮檢委會(huì)會(huì)議的決策功能。然而從現(xiàn)代法治的發(fā)展趨勢(shì)看，檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的檢察官負(fù)責(zé)制乃是司法改革的發(fā)展方向，檢委會(huì)的集體決策，集體負(fù)責(zé)制顯然與檢察官負(fù)責(zé)制存在沖突。因此，逐步弱化集體決策功能轉(zhuǎn)向內(nèi)部監(jiān)督功能是檢委會(huì)改革的發(fā)展方向。一要強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督制約，防止違法辦案，確保司法公正；二要強(qiáng)化實(shí)體和程序?qū)彶?，提高辦案質(zhì)量，確保法律的正確實(shí)施；三要強(qiáng)化檢委會(huì)和檢辦規(guī)范化管理和運(yùn)作，提高議事議案效率；四要強(qiáng)化執(zhí)法辦案情況的理性分析研究，引導(dǎo)檢察業(yè)務(wù)工作的正常發(fā)展。

三、司法現(xiàn)代化背景下檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制改革構(gòu)想

健全和完善檢委會(huì)制度，需要著眼于完善配套機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、民主、高效的檢委會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)，為實(shí)

現(xiàn)“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”檢察工作主題提供重要保障。

（一）完善組織制度建設(shè)，科學(xué)配置人員

在檢委會(huì)委員員額范圍內(nèi)，且在保證領(lǐng)導(dǎo)委員員額相對(duì)固定的同時(shí)，以業(yè)務(wù)精、肯鉆研、善表達(dá)作為選任條件，優(yōu)先從業(yè)務(wù)一線選配人員充實(shí)到檢委會(huì)，化解領(lǐng)導(dǎo)委員過多，意見易集中的弊端。建立健全檢委會(huì)委員選配制度：一是檢委會(huì)委員任前考核、考察、公示制度，嚴(yán)把入口關(guān)。鑒于目前領(lǐng)導(dǎo)干部任命體制，可以分二個(gè)層面，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)委員按目前程序操作，對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)委員，設(shè)置基本條件后采用考試加考核制，可由人大法工委組織實(shí)施，公示后報(bào)人大常委會(huì)任命。二是建立委員任期制、誡免制，增強(qiáng)自律意識(shí)。對(duì)檢委會(huì)委員規(guī)定任期，與同屆檢察長(zhǎng)任期一致，可連任。三是建立屆中考察、定期述職制，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，考察、述職可以同屆領(lǐng)導(dǎo)考察、述職相期，對(duì)于民主測(cè)評(píng)不合格的委員，依照法律程序提請(qǐng)人大常委會(huì)罷免。

（二）建立檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，規(guī)范檢委會(huì)議事程序

一是要成立專門的辦事機(jī)構(gòu)，從實(shí)踐來看，應(yīng)統(tǒng)一設(shè)立檢委會(huì)辦公室作為檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，充實(shí)高學(xué)歷、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專門人才進(jìn)入檢委會(huì)辦公室，辦公室組成人員由專職檢委會(huì)委員和檢委會(huì)秘書組成，檢委會(huì)專職委員可以起到實(shí)體把關(guān)的作用，提高檢委會(huì)議事（議案）的準(zhǔn)確度和質(zhì)量，樹立檢委會(huì)辦公室的法律專業(yè)知識(shí)權(quán)威；加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門與檢委會(huì)辦公室的聯(lián)系溝通，打造交流的平臺(tái)，共同開展案例的討論研究工作，為檢察業(yè)務(wù)和檢察實(shí)踐服務(wù)。二是健全檢委會(huì)規(guī)范的議事程序。要把規(guī)范程序作為提高檢委會(huì)工作質(zhì)量的核心要素來抓，嚴(yán)把提案、審查、議事、督辦“四關(guān)”，以確保檢委會(huì)的議事質(zhì)量和決定執(zhí)行力。

（三）建立檢委會(huì)討論、決定案件通報(bào)制

檢委會(huì)和檢察長(zhǎng)為加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作，應(yīng)授權(quán)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)檢委會(huì)討論、決定的案件和重大事項(xiàng)執(zhí)行辦理結(jié)果進(jìn)行督察權(quán)，定期向檢委會(huì)或檢察長(zhǎng)反饋督辦結(jié)果。一是建立督辦催告制度。為使檢委會(huì)決定落到實(shí)處，應(yīng)在督辦工作中建立督辦催告制度，即承辦部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未執(zhí)行檢委會(huì)決定或未履行完有關(guān)法律手續(xù)的，應(yīng)制作《督辦催告函》，承辦部門在收到《督辦催告函》后應(yīng)在兩日內(nèi)予以回復(fù)，說明未執(zhí)行完結(jié)的原因和理由，以及確保執(zhí)行完結(jié)的補(bǔ)救措施等內(nèi)容，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毼瘑T應(yīng)進(jìn)行跟蹤督辦，并將辦理情況及時(shí)向檢委會(huì)或檢察長(zhǎng)報(bào)告，并對(duì)典型案例進(jìn)行研究、編纂，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。二是應(yīng)建立督辦情況通報(bào)制度，即檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)每一次檢委會(huì)決定事項(xiàng)或議案辦理情況，在下一次檢委會(huì)召開時(shí)向檢委會(huì)報(bào)告。同時(shí)，要將承辦部門對(duì)檢委會(huì)決定執(zhí)行情況納入部門年度目標(biāo)管理，嚴(yán)肅紀(jì)律要求，以保證檢委會(huì)決定得到迅速、高效執(zhí)行。三是堅(jiān)持例會(huì)制，完善例會(huì)議事內(nèi)容和組織程序。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部民主管理機(jī)制，例會(huì)就要成為制度，使屬于委員職權(quán)的內(nèi)容回歸，理順內(nèi)部民主管理體系，使檢委會(huì)真正發(fā)揮其職能作用。

（四）健全和完善對(duì)檢委會(huì)委員的監(jiān)督管理，規(guī)范對(duì)檢委會(huì)委員的責(zé)任追究機(jī)制

一方面要健全和完善對(duì)檢委會(huì)委員的監(jiān)督管理。一是建立委員定期述職制度，即檢委會(huì)委員每年都要向全院干警述職，并進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，對(duì)不稱職的提請(qǐng)人大免職。二是將檢委會(huì)委員的履職情況作為其個(gè)人職級(jí)晉升、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要考核依據(jù)，并納入年度目標(biāo)管理。三是理順檢察長(zhǎng)與檢委會(huì)委員的關(guān)系，明確界定崗位職責(zé)，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，用制度保證委員依法、正確履職。

另一方面要規(guī)范檢委會(huì)委員的責(zé)任追究。一是充分發(fā)揮檢察長(zhǎng)在主持、引導(dǎo)檢委會(huì)討論中的作用。檢委會(huì)是在檢察長(zhǎng)的主持下開展工作的，在討論過程中，檢察長(zhǎng)一般應(yīng)先讓其他委員發(fā)言，最后進(jìn)行綜合歸納，并發(fā)表自己的意見，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作最終決定。這樣既能夠使民主集中制的原則發(fā)揮得更加充分和具體，也能體現(xiàn)檢察長(zhǎng)對(duì)檢委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和制約作用。二是在加強(qiáng)集體負(fù)責(zé)制的基礎(chǔ)上，實(shí)行個(gè)人責(zé)任追究負(fù)責(zé)制。對(duì)每位委員的發(fā)言，以書面形式固定下來，做到有據(jù)可查；在有條件的情況下，啟用多媒體會(huì)議室進(jìn)行全程錄音錄像。如非客觀性原因而造成檢委會(huì)決策上的錯(cuò)誤，既要追究集體責(zé)任，又要追究影響正確決策的檢委會(huì)委員的個(gè)人責(zé)任，以此增強(qiáng)其責(zé)任感和危機(jī)感。三是因承辦人對(duì)事實(shí)、證據(jù)匯報(bào)不準(zhǔn)造成錯(cuò)案的，應(yīng)對(duì)事實(shí)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。