跨境污染損害的國(guó)家責(zé)任

【內(nèi)容摘要】跨境污染損害中國(guó)家責(zé)任的發(fā)展呈現(xiàn)出兩種趨勢(shì):一種是國(guó)際法對(duì)于國(guó)家的支配力逐漸增強(qiáng)，許多跨境污染損害已要求國(guó)家負(fù)責(zé)，且賠償?shù)某潭韧瑯釉黾?另一種是因救濟(jì)原則嚴(yán)格履行而訴諸于私法責(zé)任愈加增多，具有將跨境污染轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)事項(xiàng)的效果。這兩種趨勢(shì)非但不互相沖突而且還足以表明在跨境污染中國(guó)家責(zé)任的協(xié)調(diào)發(fā)展?？缇澄廴緭p害賠償，無(wú)論賠償責(zé)任和實(shí)現(xiàn)的方法如何發(fā)達(dá)成熟，都是一種“事后救濟(jì)”，核心是損失分擔(dān)，因此，其更需強(qiáng)調(diào)行為國(guó)的預(yù)防和減少實(shí)際損害的義務(wù)，把責(zé)任的承擔(dān)壓力切實(shí)轉(zhuǎn)化成為國(guó)家和從業(yè)者保護(hù)環(huán)境的改進(jìn)行為，唯此，才能真正增加環(huán)境利益。

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

作者簡(jiǎn)介:胡緒雨(1967－)，男，山東青島人，法學(xué)博士，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閲?guó)際法。

一、問(wèn)題的提出

環(huán)境問(wèn)題可能是全球性的，也可能是地區(qū)性的，但無(wú)論如何它經(jīng)常是具有跨國(guó)界性質(zhì)的。環(huán)境的破壞與污染是伴隨著社會(huì)的高度產(chǎn)業(yè)化出現(xiàn)的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的正確平衡已成為了國(guó)際社會(huì)面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)，如何兼顧環(huán)境與發(fā)展，找出平衡的解決方案，取決于對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治考量的權(quán)重與價(jià)值判斷，因此，存在著復(fù)雜性與多變性。為了防止、排除跨境污染損害，許多國(guó)際會(huì)議以通過(guò)提案或文件的方式嘗試強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任，期待于事后能確實(shí)救濟(jì)被害者、規(guī)范加害者行為并預(yù)防污染的發(fā)生。1972年的斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議以后，國(guó)際社會(huì)締結(jié)了大量的地球環(huán)境保護(hù)的多邊條約，聯(lián)合國(guó)大會(huì)也通過(guò)了大量有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的決議， ①但與這些數(shù)量增加成反比的是，各國(guó)對(duì)條約的實(shí)行狀況已達(dá)到惡化的程度，其中最重要的是沒(méi)有充分確保條約的履行。“在這樣的國(guó)際環(huán)境法的現(xiàn)實(shí)性的主要關(guān)注點(diǎn)上，與其說(shuō)是新條約應(yīng)如何締結(jié)的問(wèn)題，不如說(shuō)是如何確保已經(jīng)締結(jié)的條約的履行問(wèn)題?！?［1］P224如何進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范的實(shí)效性與國(guó)家責(zé)任，成為國(guó)際社會(huì)必須重視的問(wèn)題。國(guó)際法委員會(huì)歷經(jīng)46年，于2001年9月完成了一般性的《國(guó)家責(zé)任草案》并交付聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議。此一草案并非是將各國(guó)已存有共識(shí)基礎(chǔ)的習(xí)慣規(guī)則加以成文化，而是基于國(guó)際社會(huì)的迫切需要，對(duì)國(guó)際社會(huì)中仍在發(fā)展的初步實(shí)踐與理論進(jìn)行研究，因而充滿(mǎn)了爭(zhēng)議性、不確定性。 ②盡管該草案還沒(méi)有形成有約束力的國(guó)際公約，但是確實(shí)構(gòu)成了對(duì)國(guó)家責(zé)任的眾多討論的起點(diǎn)， ［2］P155對(duì)國(guó)家責(zé)任理論的發(fā)展有相當(dāng)?shù)闹妗?/p>

雖然目前國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際環(huán)境所面臨威脅的認(rèn)識(shí)程度明顯提高，跨境污染的國(guó)家責(zé)任問(wèn)題也備受關(guān)注，但此問(wèn)題僅是國(guó)家實(shí)踐的反映。當(dāng)然，這可以歸因于國(guó)家責(zé)任在確定過(guò)失、因果關(guān)系和損失時(shí)涉及特別棘手的問(wèn)題，更重要的原因則是，各國(guó)還缺乏政治意愿以發(fā)展和貫徹執(zhí)行必要的、有效的環(huán)境保護(hù)措施。誠(chéng)然，有許多防止跨境污染的國(guó)際條約，也可以從一般國(guó)際法準(zhǔn)則出發(fā)，要求一個(gè)國(guó)家必須防止對(duì)他國(guó)造成大量有害的跨境污染。但是，各國(guó)對(duì)實(shí)行跨境污染責(zé)任與環(huán)境保護(hù)責(zé)任文件的適用性仍持保留態(tài)度，其根本原因在于構(gòu)建法益保護(hù)與國(guó)家行為自由之間的矛盾關(guān)系。目前，國(guó)際社會(huì)不能回避?chē)?guó)家對(duì)環(huán)境安全的需求，這已成為跨境污染國(guó)家責(zé)任制度發(fā)展至今的決定性動(dòng)力，也反映出了國(guó)家主權(quán)原則與國(guó)際合作之間的利益沖突和建立跨境污染國(guó)家責(zé)任的困難性?？缇澄廴镜漠a(chǎn)生及其致害的國(guó)際性，決定其無(wú)法由一個(gè)國(guó)家單獨(dú)解決，所產(chǎn)生的責(zé)任需要而且只能依靠國(guó)際法來(lái)規(guī)治。而全球環(huán)境問(wèn)題所包含的科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的變遷步伐使國(guó)際法律體系跟進(jìn)發(fā)展的能力受到嚴(yán)重限制。因此，國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展可以被看作是試圖找到一種方法來(lái)識(shí)別這兩種競(jìng)爭(zhēng)觀念的屬地跨境污染。 ［3］P441

二、跨境污染損害國(guó)家責(zé)任的效用

國(guó)家責(zé)任作為國(guó)際法的一種規(guī)則和制度，其意義不僅是追究國(guó)家違背其國(guó)際義務(wù)而給予一定的制裁，使受害國(guó)的受損利益得到合理賠償，更重要的是促使各國(guó)遵守其國(guó)際義務(wù)，確保規(guī)范與規(guī)則的履行，發(fā)揮維護(hù)國(guó)際法秩序的機(jī)能。而且“隨著規(guī)定集體法益和普遍義務(wù)的條約逐漸增多，在國(guó)家責(zé)任法中注重此機(jī)能的傾向越來(lái)越強(qiáng)”。 ［4］P220跨境污染的國(guó)家責(zé)任是以對(duì)現(xiàn)實(shí)的衡量和評(píng)價(jià)作為基礎(chǔ)的，反映了各個(gè)國(guó)家自我利益間的相互作用，以及保護(hù)與利用國(guó)家主權(quán)之間的緊張關(guān)系。過(guò)去40多年以來(lái)，國(guó)際環(huán)境法在實(shí)體性義務(wù)方面取得了有目共睹的巨大成就，但在責(zé)任規(guī)則的發(fā)展中卻沒(méi)有多大變化。有關(guān)國(guó)家責(zé)任方面的法律主要由國(guó)家實(shí)踐以及提請(qǐng)國(guó)際仲裁庭處理的大量案件中發(fā)展而來(lái)的習(xí)慣法規(guī)則構(gòu)成，相應(yīng)的條約規(guī)則極為鮮見(jiàn)。 ［5］P320國(guó)家責(zé)任規(guī)范僅見(jiàn)于“軟法”之中，這些“軟法”將不同的觀點(diǎn)綜合起來(lái)并作為不具備約束力的國(guó)家實(shí)踐準(zhǔn)則。 ③因此，基斯教授提出了“軟責(zé)任”的概念。 ［6］P3－14然而，從國(guó)際法委員會(huì)編纂關(guān)于國(guó)家責(zé)任條文草案的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家責(zé)任制度的法典化趨勢(shì)已逐步明顯。因?yàn)?，“為保護(hù)環(huán)境，難以等到習(xí)慣法的形成，現(xiàn)階段國(guó)際環(huán)境法的淵源主要依靠條約?！?［4］P190強(qiáng)化有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家的注意義務(wù)或?qū)τ趪?guó)際社會(huì)的一般責(zé)任，仍須以國(guó)家責(zé)任的既存法理為依據(jù)，以其對(duì)應(yīng)跨境污染仍是目前最具實(shí)效的方式之一?！皣?guó)家責(zé)任這個(gè)工具可以用來(lái)給個(gè)體強(qiáng)加一些積極義務(wù)，這個(gè)工具就是一條出路，并非沒(méi)有危險(xiǎn)，” ［7］P111因?yàn)樵V諸于公正的平衡仍然產(chǎn)生了問(wèn)題?？缇澄廴娟P(guān)系到底是以一種不確定的、存在固有弱點(diǎn)但卻具有得到認(rèn)可的公平來(lái)處理，還是依照更淸晰、更明確的規(guī)則進(jìn)行處理，以使受到影響的國(guó)家能夠在更加安全的和可預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上更好維護(hù)自身利益呢?

跨境污染損害的國(guó)家責(zé)任有著重要的機(jī)能，其著眼于發(fā)展和履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，以有效增加環(huán)境利益?？梢钥隙?，國(guó)家責(zé)任對(duì)跨境污染損害是適用的。正如學(xué)者所述:“在國(guó)際法的跨境損害領(lǐng)域中，國(guó)家責(zé)任乃是一種必要和非常重要的手段，其作用將會(huì)得到進(jìn)一步的加強(qiáng)?！?［8］P26國(guó)際法要求各國(guó)采取充分的措施來(lái)控制和管理它們領(lǐng)土內(nèi)的或是它們管轄范圍內(nèi)的那些可能導(dǎo)致嚴(yán)重的全球環(huán)境污染或是跨境危害的污染源，這一點(diǎn)無(wú)須更多質(zhì)疑，這是一種防止危害的義務(wù)， ［9］P36是跨境污染損害國(guó)家責(zé)任的一個(gè)顯著特點(diǎn)。然而，也有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家責(zé)任不適用于國(guó)際環(huán)境保護(hù)，認(rèn)為國(guó)家責(zé)任是實(shí)施環(huán)境保護(hù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的一種不適當(dāng)?shù)哪Ｊ?，是法律上的形式主義，這類(lèi)工具存在著不完善性和僵硬性，認(rèn)為是對(duì)環(huán)境保護(hù)的復(fù)雜領(lǐng)域提出了過(guò)高的要求。 ［10］P167－168違反國(guó)際義務(wù)要承擔(dān)國(guó)家責(zé)任并要求對(duì)這種違反進(jìn)行賠償，以此為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)國(guó)際法學(xué)說(shuō)適用到環(huán)境問(wèn)題上是特別成問(wèn)題的。 ［11］P681也有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家責(zé)任本身就遇到了挑戰(zhàn)，“國(guó)家間的遵守和違反事項(xiàng)日益傾向于通過(guò)國(guó)際組織和條約的不遵守程序來(lái)處理。這些不遵守程序的興起使訴諸國(guó)家責(zé)任的情況變得越來(lái)越稀少了。” ［12］而且初級(jí)規(guī)則的模糊性也影響了國(guó)家訴諸于國(guó)家責(zé)任，雖然還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)際常設(shè)法院關(guān)于“索佐案”的判決，認(rèn)為一個(gè)國(guó)家違反國(guó)際法規(guī)則而給他國(guó)造成損害時(shí)，應(yīng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)提出異議，但目前跨境污染的國(guó)家責(zé)任原則還沒(méi)有得到承認(rèn)。 ［13］P440國(guó)際法中雖有涉及防止和限制跨境污染的“主要法規(guī)”，但還不能由此得出結(jié)論，要一個(gè)國(guó)家對(duì)跨境污染承擔(dān)責(zé)任。從國(guó)際組織，特別是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的活動(dòng)以及對(duì)國(guó)際環(huán)境法起作用的仲裁案例，如特雷耳冶煉廠案、拉努湖案、古特壩案等都可以看到，國(guó)際社會(huì)只在一定條件下證明國(guó)際環(huán)境法的責(zé)任原則，缺少?lài)?guó)家實(shí)踐和足夠廣泛的國(guó)際支持來(lái)證明產(chǎn)生了約束所有國(guó)家或者至少大部分國(guó)家的習(xí)慣法規(guī)則。而且司法先例是稀缺和特別的，能夠識(shí)別出來(lái)的習(xí)慣法規(guī)則，包括減少和防止環(huán)境損害的義務(wù)以及在跨境污染問(wèn)題上的磋商和合作的要求，都過(guò)于籠統(tǒng)寬泛。盡管有些條約意欲發(fā)展一種國(guó)家責(zé)任機(jī)制，但許多條約完全沒(méi)有損害賠償問(wèn)題的規(guī)定，因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題在條約的談判中是有爭(zhēng)論的?？缇澄廴緡?guó)家責(zé)任的內(nèi)容及其効力是由國(guó)家利益決定的，沒(méi)有一種推動(dòng)力量可以使各國(guó)犧牲一項(xiàng)次要的個(gè)別國(guó)家利益，以實(shí)現(xiàn)更高的國(guó)際利益，也沒(méi)有任何力量去推動(dòng)建立一種有效可靠的國(guó)家責(zé)任，以保護(hù)這種不存在的利益。各國(guó)所追逐的利益都被稱(chēng)為“重大利益”，不容有商談的余地。同意一些跨境污染責(zé)任規(guī)范的基礎(chǔ)，主要在于大多數(shù)國(guó)家愿意有秩序而不愿意混亂，有些利益按照互惠原則各國(guó)都可相互滿(mǎn)足，偶爾有些具體的利益是共同的或相似的。 ［14］P4

然而，從這些猶豫不決的國(guó)際實(shí)踐中并不能得出國(guó)家責(zé)任原則在環(huán)境保護(hù)法中不適用。國(guó)際法并不允許國(guó)家從事或者許可從事在其領(lǐng)土范圍內(nèi)或者在共同空間范圍內(nèi)的活動(dòng)而不考慮他國(guó)權(quán)利或者不考慮環(huán)境保護(hù)。 ［15］P98跨境損害的國(guó)家責(zé)任所遵循的是，國(guó)際法中習(xí)慣法上所固有的并通過(guò)國(guó)際仲裁裁決精確表述出來(lái)的環(huán)境保護(hù)模式:“使用自己的財(cái)產(chǎn)不應(yīng)損及他人的財(cái)產(chǎn)”。如同勞特派特所述，這一法彥“適用于個(gè)人之間，也完全適用于國(guó)家之間的關(guān)系;這是常設(shè)法院必須依其規(guī)約第38條適用的一項(xiàng)普遍性法律原則”?！疤乩谞栆睙拸S”案徹底拋棄了錯(cuò)誤地將主權(quán)理解為單邊性質(zhì)的哈蒙原則， ［16］那種認(rèn)為國(guó)際法支持任何可歸結(jié)于絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)并因此國(guó)家可以無(wú)視對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生的后果而為所欲為的觀念早已被否定。 ［11］P672禁止跨境污染損害第一次清楚地被提出來(lái)了，“其標(biāo)準(zhǔn)是輕微的，副作用是允許的，但禁止嚴(yán)重的損害。” ［17］P565各國(guó)在其領(lǐng)土內(nèi)或在其管轄或控制下進(jìn)行或允許進(jìn)行活動(dòng)的自由并非不受限制，這一自由必須符合在跨境損害方面對(duì)其它國(guó)家負(fù)有的任何法律義務(wù)和關(guān)于預(yù)防或盡量減少造成重大跨境損害危險(xiǎn)的一般義務(wù)。國(guó)家的基本義務(wù)就是不以自己的行為危害其他國(guó)家的權(quán)利，禁止損害屬一般國(guó)際法的一般法律原則并構(gòu)成大量的條約法的核心內(nèi)容。在《里約宣言》及其他有關(guān)國(guó)際環(huán)境法文件的基本原則中，防止跨境污染原則和善鄰與國(guó)際合作原則反映了習(xí)慣法規(guī)則， ［4］P192并要求整合或協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，調(diào)和兩個(gè)相互平等對(duì)立的權(quán)利。這個(gè)原則要求對(duì)被害國(guó)利益的充分保護(hù)和加害活動(dòng)的社會(huì)有益性、經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)可能性作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在跨境污染環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始了富有創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)制定了相關(guān)原則、規(guī)則以及監(jiān)督機(jī)制，以平衡兩個(gè)相互沖突的需求，防止出現(xiàn)新的損害，阻止環(huán)境進(jìn)一步惡化，并從現(xiàn)實(shí)的角度考慮到這樣做給發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家(尤其后者)帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。

三、跨境污染損害責(zé)任模式的選擇

國(guó)家責(zé)任相當(dāng)于不法行為國(guó)與受害國(guó)之間的一種雙邊關(guān)系，賠償?shù)男问绞怯呻p方自行達(dá)成一致(或者根據(jù)個(gè)案不能達(dá)成一致)，只有雙方進(jìn)行談判并達(dá)成協(xié)議后，它們才能夠建立某種爭(zhēng)端解決機(jī)制。如果不能通過(guò)協(xié)商和談判達(dá)成任何協(xié)議，則應(yīng)敦促有關(guān)國(guó)家繼續(xù)通過(guò)它們可以采用的其他和平解決方法，包括調(diào)停、調(diào)解、仲裁或司法解決，努力解決其爭(zhēng)端。私法救濟(jì)一般是在國(guó)內(nèi)法院進(jìn)行，相比于國(guó)家間的索賠程序，更易為受害者所控制。只有在受害的自然人或者法人用盡一切國(guó)內(nèi)法手段均未果的前提下，國(guó)家才有權(quán)主張權(quán)利，根據(jù)跨境污染提出的損害賠償請(qǐng)求就是此種解決方式的最為明顯的適用。對(duì)于《國(guó)際法不加禁止行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任的條款草案》，巴克斯特論述道，以違法行為的存在為前提的傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任體系與本條款草案所創(chuàng)設(shè)的新的責(zé)任體系并不存在任何的相互排他性。當(dāng)然，跨境損害的被害國(guó)是可以選擇傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任規(guī)則和本條款草案規(guī)則的任一爭(zhēng)端解決方法的。在此，充分體現(xiàn)了巴克斯特關(guān)于解決跨境損害國(guó)際爭(zhēng)端的政策考慮，即通常將關(guān)于調(diào)整重大主權(quán)性利益的國(guó)際爭(zhēng)端的解決作為例外。允許受害者訴諸于外國(guó)污染者的司法體系并從而在非歧視基礎(chǔ)上獲得可能的所有救濟(jì)。目前起草的原則是回應(yīng)并反映了國(guó)際社會(huì)一個(gè)日益增長(zhǎng)的要求和共識(shí)，作為允許在其管轄和控制區(qū)域?qū)嵤┪ｋU(xiǎn)活動(dòng)的安排的一部分，廣泛期望國(guó)家將確保在發(fā)生任何災(zāi)害時(shí)對(duì)求償申訴有一可應(yīng)用的適當(dāng)機(jī)制。 ［18］P108從國(guó)際環(huán)境法的運(yùn)行目的和實(shí)施效果看，民事責(zé)任機(jī)制盡管有價(jià)值，但私法救濟(jì)存有局限性、缺陷或不足，這就有必要保留通過(guò)國(guó)家求償獲得索賠的選擇。 ［15］P194從保護(hù)受害者的角度來(lái)考慮，跨境污染損害，其造成的損害的嚴(yán)重僅憑私人財(cái)力有時(shí)是無(wú)法承擔(dān)的，國(guó)家信譽(yù)及經(jīng)濟(jì)實(shí)力是任何私人或其投保的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所不能比擬的。 ［19］

近年來(lái)，國(guó)際法委員會(huì)擴(kuò)大了國(guó)家責(zé)任概念，國(guó)家對(duì)其合法的但是具有風(fēng)險(xiǎn)的行為是否以及在多大程度上承擔(dān)責(zé)任是一個(gè)日益引起關(guān)注的問(wèn)題。 ［17］P717在跨境污染損害中是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定國(guó)家責(zé)任的嚴(yán)格責(zé)任，“國(guó)家責(zé)任屬于純粹的結(jié)果責(zé)任(即無(wú)過(guò)失責(zé)任)還是過(guò)失責(zé)任，是一個(gè)長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休的議題” ［20］在私法上，這種狀況反映了從過(guò)失責(zé)任到嚴(yán)格責(zé)任的變化，在公法上我們已經(jīng)模糊了至關(guān)重要的合法與非法之分，國(guó)家責(zé)任也因此成為難題。 ［7］P76因此，很有必要對(duì)責(zé)任范圍的概念作出明確的解釋。 ④跨境污染責(zé)任私法救濟(jì)的根本目的在于對(duì)域外受害人的保護(hù)，但與私人造成的跨境污染損害相聯(lián)系，提出了由誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題，這種提法是值得探討的。因?yàn)檫@種觀點(diǎn)它忽視了國(guó)家在環(huán)境保護(hù)中行為義務(wù)的結(jié)構(gòu)和目標(biāo)。防止跨境污染損害的產(chǎn)生在所有國(guó)家都是一項(xiàng)首要的國(guó)家任務(wù)，雖然，事后追究私法責(zé)任的法理仍是目前面對(duì)跨境損害問(wèn)題最為有效的規(guī)范方式，但其核心的責(zé)任基礎(chǔ)理論部分，一直存有爭(zhēng)論，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性、突破性的發(fā)展與進(jìn)步。大多數(shù)引起跨境污染損害的工業(yè)活動(dòng)并不是被禁止的，跨境環(huán)境損害不是由國(guó)家本身而是由私人引起的情況是一個(gè)特殊問(wèn)題。 ［21］如何建立一種調(diào)整這些活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和后果的私法責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)展私法責(zé)任規(guī)范的實(shí)效性，成為國(guó)際社會(huì)須重視的問(wèn)題。

2006年國(guó)際法委員會(huì)第56屆會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成的跨境損害案件中損失分配的原則草案》，是應(yīng)國(guó)際社會(huì)的迫切需要，在各國(guó)和國(guó)際社會(huì)對(duì)以國(guó)家為責(zé)任主體的國(guó)際責(zé)任存在眾多意見(jiàn)分歧與矛盾，一直“是在利用國(guó)際公法的程序與訴諸私法機(jī)制之間搖擺”， ［22］P391無(wú)法實(shí)現(xiàn)情形下，轉(zhuǎn)向以嚴(yán)格責(zé)任為責(zé)任基礎(chǔ)的私法責(zé)任的編纂，賠償責(zé)任最終又不可避免地導(dǎo)向了造成損害的私人主體。國(guó)際法委員會(huì)的轉(zhuǎn)變是正確的，因?yàn)?，?xí)慣法、國(guó)際法院的司法、國(guó)家的實(shí)踐以及具有分歧的學(xué)術(shù)研究，對(duì)是否有必要規(guī)定以國(guó)家為責(zé)任主體的國(guó)際責(zé)任并導(dǎo)入嚴(yán)格責(zé)任原則都還沒(méi)有給出明確的答案，說(shuō)明一般性的給國(guó)家施加不加禁止行為的損害賠償責(zé)任并不符合當(dāng)前的國(guó)際現(xiàn)實(shí)，又不能讓受害者完全承擔(dān)損害后果，唯一可以選擇的就是完善私法救濟(jì)的途徑。草案雖然充滿(mǎn)了爭(zhēng)議性、不確定性，但確實(shí)構(gòu)成了對(duì)跨境污染私法責(zé)任眾多討論的起點(diǎn)。

跨境污染損害中，由于追究國(guó)家責(zé)任存有復(fù)雜性與對(duì)抗制的缺陷，使國(guó)際環(huán)境損害責(zé)任制度呈現(xiàn)出越來(lái)越明顯的私法化的價(jià)值取向，成為一種廣泛發(fā)展起來(lái)的對(duì)污染損害中追究國(guó)家的國(guó)際責(zé)任的替代選擇，即增強(qiáng)“私法救濟(jì)”而逐漸代替、消減“公法救濟(jì)”，國(guó)際法委員會(huì)最終形成的《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成的跨界損害案件中損失分配原則草案》核心是以民事主體為主并采取嚴(yán)格責(zé)任的私法責(zé)任原則，是在既定國(guó)家責(zé)任編撰目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)的折中方案。然無(wú)論私法化的救濟(jì)方法多么完善，依然存在救濟(jì)效果的局限性，終究無(wú)法替代公法救濟(jì)的重要作用;國(guó)家責(zé)任和私法責(zé)任具有相互獨(dú)立的構(gòu)成要件與各自存在的價(jià)值，在功能上具有依存或者補(bǔ)充關(guān)系，選擇私法責(zé)任模式并不等于放棄國(guó)家責(zé)任。私法化并不能有效防止嚴(yán)重跨境污染損害的發(fā)生，私法化是無(wú)奈、權(quán)宜的選擇，由國(guó)家承擔(dān)防止跨境污染損害的產(chǎn)生的國(guó)家過(guò)失責(zé)任，能更好地促進(jìn)國(guó)家認(rèn)真履行和發(fā)展關(guān)于保護(hù)國(guó)際壞境的義務(wù)。賠償責(zé)任制度雖然不可或缺，但同時(shí)不可能成為國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展重點(diǎn)，重點(diǎn)是預(yù)防和減少實(shí)際損害的發(fā)生，應(yīng)該把責(zé)任的承擔(dān)壓力切實(shí)轉(zhuǎn)化成為國(guó)家和從業(yè)者保護(hù)環(huán)境的改進(jìn)行為，明文如此才能真正增加環(huán)境利益?，F(xiàn)代國(guó)際環(huán)境法重要發(fā)展是，要建立起私人行為造成的跨境污染損害承擔(dān)私法責(zé)任的連接點(diǎn)。目前國(guó)際社會(huì)一個(gè)日益增長(zhǎng)的要求和共識(shí)是，作為允許在其管轄和控制區(qū)域?qū)嵤┪ｋU(xiǎn)活動(dòng)安排的一部分，期望國(guó)家確保在發(fā)生任何損害時(shí)對(duì)求償申訴有一可應(yīng)用的適當(dāng)機(jī)制。 ［23］P108

四、國(guó)家承擔(dān)跨境污染責(zé)任的損害限度

跨境污染代表了一種重要的環(huán)境損害形式，在國(guó)際法律秩序上提出了一系列難以把握的難題?？缇澄廴究赡苁菄?guó)家行為造成的，也可能是私人行為造成的;可能是有意識(shí)造成的，即有目的地將有害物質(zhì)不管是否得到批準(zhǔn)都排入環(huán)境，也可能是無(wú)意識(shí)的，即由于不幸事故產(chǎn)生的后果;“可以是各個(gè)國(guó)家污染活動(dòng)的總和，但只有加在一起才超過(guò)了有害的界限，共同造成污染環(huán)境負(fù)荷程度的問(wèn)題?！?［13］P424由于對(duì)累計(jì)性污染缺少有效的應(yīng)對(duì)手段，更使得問(wèn)題無(wú)法得到解決。作為一種行為規(guī)范，國(guó)際法應(yīng)在何種程度上禁止跨境損害，這就涉及到了損害標(biāo)準(zhǔn)的確立，而環(huán)境損害標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題標(biāo)志著“各國(guó)關(guān)于發(fā)展的主權(quán)權(quán)利與防止跨境干涉義務(wù)兩者之間的利益平衡”。 ［24］P86

跨境污染一般可分為“環(huán)境危險(xiǎn)”與“環(huán)境損害”，自20世紀(jì)初期以來(lái)，可以歸屬于國(guó)家行為的風(fēng)險(xiǎn)性活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)以及在什么條件下由國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，損害是否是構(gòu)成國(guó)家責(zé)任的一個(gè)必要條件，一直存有爭(zhēng)議與分歧。此為初級(jí)規(guī)則所關(guān)注的問(wèn)題，取決于初級(jí)規(guī)則或?qū)嶓w規(guī)則的規(guī)定。當(dāng)然，有些國(guó)家責(zé)任條款可能超越次級(jí)規(guī)則的范圍，而試圖擬定初級(jí)規(guī)則。 ［25］P18多數(shù)學(xué)者對(duì)跨境污染的一般界定依賴(lài)于在主張責(zé)任之前損害或傷害已經(jīng)產(chǎn)生了。 ［26］P159某種實(shí)質(zhì)性的損害是控制跨境污染的習(xí)慣法義務(wù)的一個(gè)必要因素，“責(zé)任產(chǎn)生于國(guó)際法所反對(duì)的效果，必須造成傷害或損害。” ［13］P428一些法院和許多學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任還需要一項(xiàng)獨(dú)立的要件，即物質(zhì)損害或精神損害，跨境污染實(shí)體損害的發(fā)生為國(guó)家責(zé)任的成立要件，即屬于產(chǎn)生實(shí)體損害才可認(rèn)定為違反國(guó)際義務(wù)的情形，若僅是主張有可能造成環(huán)境損害的環(huán)境危險(xiǎn)，是無(wú)法追究國(guó)家責(zé)任的。僅于現(xiàn)實(shí)上有“環(huán)境損害”產(chǎn)生時(shí)，才得以適用國(guó)家責(zé)任的法理，成為事后救濟(jì)的對(duì)象。因?yàn)樽肪凯h(huán)境危險(xiǎn)責(zé)任并非不可能，但評(píng)估涉及的危險(xiǎn)以及決定適當(dāng)?shù)馁r償都是很困難的。更有學(xué)者提出，未履行預(yù)防義務(wù)并不當(dāng)然引起國(guó)家責(zé)任，雖然這些義務(wù)已經(jīng)成為既定的慣例，但還沒(méi)有成為嚴(yán)格的義務(wù)，起源國(guó)不履行預(yù)防義務(wù)并不構(gòu)成受影響國(guó)提出法律訴訟的理由，除非當(dāng)事國(guó)之間的條約中有此項(xiàng)規(guī)定。 ［27］國(guó)際法的確可能朝“環(huán)境危險(xiǎn)”方向發(fā)展，但是現(xiàn)在就下結(jié)論說(shuō)這個(gè)已經(jīng)發(fā)生則為時(shí)過(guò)早。 ［11］P676因此，是否會(huì)存在損害危險(xiǎn)的責(zé)任，似乎現(xiàn)階段國(guó)際法總體上不認(rèn)可這種責(zé)任，“污染”是否實(shí)際上確實(shí)導(dǎo)致了某種限度的損害是確定國(guó)家責(zé)任的第一個(gè)問(wèn)題，否則與國(guó)家責(zé)任無(wú)關(guān)。

與上述觀點(diǎn)相反，許多學(xué)者指出，根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)的設(shè)想，責(zé)任并不取決于已造成損失， ［28］P14“國(guó)際法上的責(zé)任并不以已發(fā)生經(jīng)濟(jì)上的損害為前提?！?［29］P445存在沒(méi)有損害的產(chǎn)生，依然會(huì)產(chǎn)生國(guó)家責(zé)任的情況，重要的是通過(guò)監(jiān)督安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)防止損害的產(chǎn)生。這是一種在危險(xiǎn)活動(dòng)領(lǐng)域，因違反特定的國(guó)際義務(wù)而承擔(dān)責(zé)任的理由，一種擴(kuò)大傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任認(rèn)定基礎(chǔ)的見(jiàn)解。當(dāng)然也存在即使違反了國(guó)際義務(wù)，但在損害未發(fā)生階段不承認(rèn)追究國(guó)家責(zé)任的資格和限制追究責(zé)任的手段和方法的情況。理論上要承認(rèn)“環(huán)境危險(xiǎn)”的國(guó)際法責(zé)任是可行的，在1982年《海洋法公約》中就規(guī)定了實(shí)際損害并非必要。 ⑤在《國(guó)家責(zé)任草案》二讀征求各國(guó)意見(jiàn)時(shí)，法國(guó)政府要求將“損害”這一要素加入在第1條中，認(rèn)為“損害”的存在是國(guó)家責(zé)任這一定義的一個(gè)不可缺少的要素，“沒(méi)有損害就沒(méi)有國(guó)家責(zé)任?！?⑥然而，損害可以作為一個(gè)條件規(guī)定在有關(guān)的初級(jí)規(guī)則中，但不能因此而確認(rèn)損害是一個(gè)必要條件。國(guó)際義務(wù)種類(lèi)繁多，是否對(duì)他國(guó)造成損害有時(shí)無(wú)法預(yù)料和難以證明。在某些情況下，如果締約一方未能制定該條約下要求的國(guó)內(nèi)相應(yīng)的法律，該義務(wù)就被違背了，另一締約方不一定就因此而受到了特定的損害。因此，第1條不列入“損害”作為引起國(guó)家責(zé)任的一個(gè)單獨(dú)的必要條件，原則上是正確的。 ［25］P59《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨境損害條款草案》施加的國(guó)際義務(wù)是以預(yù)防為目的，如果違反了這些預(yù)防義務(wù)，不管是否造成損害性后果，都應(yīng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。 ⑦因此，在國(guó)家責(zé)任中，違背某個(gè)國(guó)際法規(guī)范被直接等同為“損害”，只要被違背的規(guī)范無(wú)相反規(guī)定，可以不考慮將損害標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家責(zé)任的前提。反之，在確定國(guó)家責(zé)任的法律后果時(shí)，損害程度經(jīng)常具有意義?，F(xiàn)在的國(guó)際法已經(jīng)在全球范圍內(nèi)采取了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性的保護(hù)環(huán)境的方法，這是處理全球性和區(qū)域性跨境污染問(wèn)題的一種必要的、不可避免的發(fā)展手段。這意味著更多的是強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)制，而不是把重心放到過(guò)去對(duì)環(huán)境所造成的損害的法律責(zé)任問(wèn)題上。

地球的生態(tài)整體并不與政治邊界相聯(lián)系。國(guó)家之間邊境發(fā)展都可能對(duì)鄰國(guó)產(chǎn)生某種程度上的不利影響，國(guó)際法并不絕對(duì)禁止產(chǎn)生跨境損害，在條約和習(xí)慣法上，通常只有污染物的釋放在數(shù)量上或者在其區(qū)位的具體情況中達(dá)到一定的嚴(yán)重程度才構(gòu)成污染，并“不是所有的跨境損害都能引起法律上的國(guó)家責(zé)任，只有對(duì)環(huán)境達(dá)到‘重大的’或‘實(shí)質(zhì)性程度’的損害，才能引起法律上的責(zé)任”， ⑧才屬違背國(guó)際法?！鞍凑樟?xí)慣法，對(duì)非實(shí)質(zhì)性的副作用應(yīng)當(dāng)容忍，它可以算是禁止損害的例外，” ［17］P558目的是要平衡國(guó)家利益，協(xié)調(diào)而不是禁止那些雖有不好影響但主要是有益的活動(dòng)，以致力于相互通融，而不是相互限制，并提供充分的保證，為更好地分配成本和效益作出安排。

任何損害標(biāo)準(zhǔn)在本質(zhì)上都是相對(duì)的，取決于在有關(guān)各國(guó)之間的公平考慮或者利益平衡。 ［24］P89這就可能允許活動(dòng)的功用性的考慮超過(guò)了損害的嚴(yán)重性的考慮，并且可能導(dǎo)致把防止損害的義務(wù)變成一種公正合理地利用領(lǐng)土的義務(wù)，或是變成對(duì)權(quán)利濫用的限制。然而，將利益的公正平衡作為確定損害的習(xí)慣法標(biāo)準(zhǔn)并不是一種強(qiáng)有力的例證。適當(dāng)謹(jǐn)慎原則是與此相關(guān)的檢驗(yàn)方法，它通常被認(rèn)為是與在特定情況下發(fā)生跨境損害的危險(xiǎn)程度相稱(chēng)的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，這一檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)要求一國(guó)緊跟技術(shù)變革以及科學(xué)發(fā)展。各國(guó)必須適當(dāng)審慎地采取行動(dòng)以防止重大損害，這種觀點(diǎn)已經(jīng)考慮到了在具體個(gè)案中的靈活性問(wèn)題，包括發(fā)展中國(guó)家有限的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)能力，但是不允許設(shè)定最低污染標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)重破壞，而且將會(huì)被證明是非常有利于污染者的。

國(guó)際法委員會(huì)起初選擇采用“可察覺(jué)的“這個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)衡量損害程度的級(jí)別，然而，通過(guò)對(duì)“六十多個(gè)國(guó)際文件”的研究發(fā)現(xiàn)，他們更明顯愿意選擇“重大的”或者相應(yīng)的術(shù)語(yǔ)，委員會(huì)在1994年改變了態(tài)度。2001年通過(guò)的《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨境損害的條款》草案規(guī)定，適用于國(guó)際法不加禁止的、“其有形后果有造成重大跨境損害的危險(xiǎn)” ⑨的活動(dòng)，即損害必須對(duì)一些方面有實(shí)際破壞作用，且能以實(shí)際和客觀的標(biāo)準(zhǔn)予以測(cè)定衡量，不過(guò)對(duì)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有形成共識(shí)，存在分歧。“界限的模糊必然導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義的滋生，削弱了習(xí)慣法上的禁止損害原則的實(shí)際意義?！?［17］P559有學(xué)者指出，“尺度的確定必須根據(jù)有關(guān)區(qū)域普遍接受的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和污染水平，或者甚至必須根據(jù)人類(lèi)對(duì)環(huán)境的影響造成的一般損害的水平”。 ［30］“重大”是一個(gè)事實(shí)和客觀標(biāo)準(zhǔn)，涉及價(jià)值判斷，取決于特定事件中的具體情況和判斷的時(shí)間。 ⑩《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨境損害的草案》調(diào)整的是國(guó)家間的關(guān)系，所針對(duì)的危險(xiǎn)活動(dòng)是對(duì)所在國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)有益的活動(dòng)，不是國(guó)際法所禁止的活動(dòng)。為了平衡一國(guó)利用本國(guó)自然資源的權(quán)利和他國(guó)不受侵害的權(quán)利，需要采取“重大”標(biāo)準(zhǔn)，這符合國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐。實(shí)踐中，斯德哥爾摩原則21條規(guī)定并不被視為禁止一切跨境的環(huán)境危害，污染的確會(huì)經(jīng)常性地向境外遷移，但卻沒(méi)有國(guó)家主張污染國(guó)違反了國(guó)際法。這一原則實(shí)際上通常被解釋為禁止重大的(至少是嚴(yán)重的)損害，或者說(shuō)是要求一國(guó)謹(jǐn)慎從事，避免這種損害發(fā)生。 ［31］P210在國(guó)家的相互關(guān)系中對(duì)某種程度的污染采取容忍態(tài)度，一般認(rèn)為只有在這種污染達(dá)到重大程度時(shí)才會(huì)提起訴訟。 ［32］P176設(shè)立門(mén)檻是為了防止無(wú)意義和無(wú)根據(jù)的索賠要求，并在實(shí)際上允許就任何并非忽略不計(jì)的損害提出索賠要求。

在討論《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成的跨境損害案件中損失分配的原則草案》時(shí)，對(duì)于是否維持“重大”標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)有一定的分歧;但是，國(guó)際法委員會(huì)最后通過(guò)的草案還是采取“重大”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“損害”指對(duì)人員、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境造成的重大損害。然而，《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成的跨境損害案件中損失分配的原則草案》調(diào)整的是民事主體之間的法律關(guān)系，目的是為受害者提供補(bǔ)救，不應(yīng)適用“重大”標(biāo)準(zhǔn)，“是確保外國(guó)受害者不必證明遭受重大損害，也不應(yīng)承擔(dān)這一舉證責(zé)任，所受一切損害均應(yīng)獲得賠償?！?［33］P9在民事責(zé)任條約中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)損害程度的要求， ［34］P137沒(méi)有任何相關(guān)的民事責(zé)任公約要求環(huán)境損害必須是嚴(yán)重的或重大的， ［15］P116因此，不宜照搬《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨境損害的條款草案》中損害限度的標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論

為確保事前預(yù)防跨境污染損害，須課以關(guān)系國(guó)設(shè)定預(yù)防的注意義務(wù)，《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨界損害條款草案》本質(zhì)上是與國(guó)家責(zé)任相聯(lián)系的，其價(jià)值體現(xiàn)在防止損害(預(yù)防功能)上。如果一國(guó)違反了關(guān)于國(guó)家的跨境污染預(yù)防義務(wù)的規(guī)定，則構(gòu)成國(guó)際法的不法行為，并依據(jù)過(guò)失責(zé)任主義于國(guó)家責(zé)任的范疇內(nèi)處理。如果國(guó)家沒(méi)有違反預(yù)防義務(wù)，依然發(fā)生了跨境損害的后果，就產(chǎn)生了《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)造成的跨界損害中損失分配的原則草案》規(guī)定的適用。在支配跨境污染國(guó)家責(zé)任的歸責(zé)原則體系中，過(guò)失責(zé)任理論在處理跨境環(huán)境損害的國(guó)家責(zé)任方面雖存在一定的難度，但嚴(yán)格責(zé)任并沒(méi)有被國(guó)家所普遍接受，而沒(méi)有廣泛國(guó)家的同意是很難將嚴(yán)格責(zé)任原理一般化的，國(guó)家責(zé)任原則的擴(kuò)大，須依其演進(jìn)與習(xí)慣而解釋。

在確定何種臨界點(diǎn)上跨境損害構(gòu)成了對(duì)于國(guó)際義務(wù)違反的問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)還沒(méi)有擬訂一項(xiàng)普遍的國(guó)際法規(guī)則，“限度”只能是由危險(xiǎn)與損害的綜合效應(yīng)來(lái)確定的，而這種限度必須達(dá)到可被認(rèn)為是“重大”的水平，國(guó)家不得通過(guò)污染排放嚴(yán)重?fù)p害他國(guó)的利益，但是不允許設(shè)定最低污染標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定最低污染標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)國(guó)際環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)重破壞。承認(rèn)“污染”國(guó)的排他權(quán)利，但禁止該國(guó)濫用這個(gè)權(quán)利，這個(gè)權(quán)利須服從于更高的國(guó)際法規(guī)則，這就涉及兩個(gè)國(guó)家利益的比較并服從一定比例原則。在跨境污染責(zé)任制度構(gòu)建過(guò)程中，雖然私法救濟(jì)更容易實(shí)現(xiàn)，而國(guó)家責(zé)任則更為復(fù)雜，但不能因此就認(rèn)為國(guó)家責(zé)任沒(méi)有存在或加強(qiáng)的價(jià)值，應(yīng)該首先重視國(guó)家責(zé)任制度的發(fā)展，其次才是建立完善的私法救濟(jì)制度，在兩者的功能和價(jià)值上，與國(guó)家責(zé)任的確立相比，私法救濟(jì)方法在價(jià)值上處于次要地位。私法化并不能有效防止嚴(yán)重環(huán)境損害的發(fā)生，私法化是無(wú)奈、權(quán)宜的選擇，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任能更好地促進(jìn)國(guó)家認(rèn)真履行和發(fā)展關(guān)于保護(hù)國(guó)際壞境的義務(wù)。國(guó)際法已經(jīng)在全球?qū)用嫔喜扇×祟A(yù)防性的保護(hù)環(huán)境的方法，在此意義上也是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方法，這是一種必要的、不可避免的發(fā)展。這意味著更強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)治，而不是把重心放到過(guò)去對(duì)有害環(huán)境活動(dòng)的主要法律反應(yīng)的損害責(zé)任問(wèn)題上。這些因素有助于解釋越來(lái)越多地使用機(jī)構(gòu)監(jiān)督來(lái)作為環(huán)境爭(zhēng)端解決、規(guī)治和監(jiān)督的主要形式，而相對(duì)較少地訴諸于司法機(jī)構(gòu)。

注釋:

①　1972年6月在瑞典的斯德哥爾摩召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議通過(guò)了人類(lèi)環(huán)境宣言原則，其內(nèi)容亦可看出嘗試創(chuàng)設(shè)、強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任的傾向，國(guó)家負(fù)有確保防止損害發(fā)生的責(zé)任。此種“確保責(zé)任”又稱(chēng)為國(guó)家的“保證責(zé)任”。其意義在于，為確保私人亦會(huì)履行國(guó)際法上的義務(wù)，使國(guó)家于事前制訂相關(guān)法令或采取規(guī)范措施，若國(guó)家有所懈怠以致發(fā)生因私人引起的損害，即可直接無(wú)條件地追究國(guó)家責(zé)任。然而，有關(guān)發(fā)展的方向，出現(xiàn)了不同的意見(jiàn)。

②　國(guó)際法委員會(huì)以存在國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐慣例、國(guó)際條約(如聯(lián)合國(guó)海洋法公約等)、國(guó)際裁判判例(如特雷爾冶煉廠事件判決、柯孚海峽事件判決等)及國(guó)際宣言(如1972年斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境宣言)等為基礎(chǔ)，將實(shí)際上仍在初步發(fā)展階段、且國(guó)際社會(huì)亦未達(dá)成共識(shí)的規(guī)范成文化，甚至是通過(guò)一般性的法律規(guī)定，其所遭遇的困難是可想而知的。

③　實(shí)際上，“國(guó)際法委員會(huì)擬定的條款草案經(jīng)過(guò)聯(lián)大決議通過(guò)或受到注意，將會(huì)被看作是對(duì)國(guó)家在它們的權(quán)利和責(zé)任方面提供指導(dǎo)的現(xiàn)行規(guī)則、國(guó)家實(shí)踐和有關(guān)學(xué)說(shuō)的權(quán)威性法律文件，從而促進(jìn)國(guó)際關(guān)系中法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。”參見(jiàn)賀其治:《國(guó)家責(zé)任法及案例淺析》，法律出版社，2003年，第18頁(yè)。

④　關(guān)于國(guó)家責(zé)任的歸責(zé)基礎(chǔ)，有許多能夠引起混亂的措辭，如“客觀責(zé)任”、“嚴(yán)格責(zé)任”、“危險(xiǎn)責(zé)任”、“無(wú)過(guò)失責(zé)任”、“效果責(zé)任”、“結(jié)果責(zé)任”等等，在這里不可能對(duì)這些概念作出解釋?zhuān)词共粚?duì)用詞作深入探討，仍可說(shuō)明對(duì)這個(gè)問(wèn)題所持的立場(chǎng)。有學(xué)者大體區(qū)分，從加害者一方的過(guò)失要件被排除的意義上講，為“無(wú)過(guò)失責(zé)任”;從重視其對(duì)國(guó)際社會(huì)造成的客觀危險(xiǎn)和對(duì)其后果予以補(bǔ)救而言，也稱(chēng)為“危險(xiǎn)責(zé)任”、“后果責(zé)任”。參見(jiàn):日本國(guó)際法學(xué)會(huì)編:《國(guó)際法辭典》，世界知識(shí)出版社，1985年，第41頁(yè)。

⑤　1982年《海洋法公約》第1條4款將海洋環(huán)境污染界定為“人類(lèi)直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境……以致造成或可能造成……有害影響”。

⑥　參見(jiàn)國(guó)際法委員會(huì)《國(guó)家責(zé)任:各國(guó)政府提出的評(píng)論和意見(jiàn)》，A/CN．4/488，1998年3月，第31－32頁(yè)法國(guó)政府對(duì)第一條的評(píng)論，阿根廷政府也提出同樣的意見(jiàn)，認(rèn)為一國(guó)對(duì)另一國(guó)的不法行為只有能證實(shí)對(duì)該國(guó)造成了財(cái)產(chǎn)或道義上的實(shí)際損害，提出索賠才有意義。反之，該國(guó)似乎沒(méi)有理由提出索賠要求。關(guān)于損害的條件實(shí)際上反映了一項(xiàng)基本法律原則，如無(wú)法律性質(zhì)的利益，無(wú)人會(huì)采取行動(dòng)。

⑦　國(guó)際法委員會(huì)于2001年通過(guò)的《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨境損害的條款草案》，關(guān)注不為國(guó)際法所禁止的包含導(dǎo)致嚴(yán)重的跨境損害的危險(xiǎn)。See Report of the ILC on its 53rd Session，p．380．

⑧　1941年美國(guó)和加拿大的特雷爾冶煉廠仲裁案中，法庭認(rèn)為引起責(zé)任的“損害”必須產(chǎn)生“嚴(yán)重后果”及填補(bǔ)同樣環(huán)境因素而產(chǎn)生的費(fèi)用。See Xue Hanqin，Transboundary Damage in International Law，Cambridge University Press，2003，pp．7－8．而對(duì)華盛頓州遭受的商業(yè)損失、農(nóng)作物和木材的減少拒絕給予賠償。仲裁法官認(rèn)為這種損害即使能加以證明，也過(guò)于間接。See Sanford E．Gainer，International Principles for Transnational Environmental Liability: Can Developments in Municipal Law Help Break the Impasse? Harvard International Law Journal，winter 1989 Vol．30，p．325．

⑨　2001年《關(guān)于預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的跨境損害的條款》草案，第1－2條對(duì)“造成重大跨境損害的危險(xiǎn)”定義為包括“造成重大跨境損害的可能性較大和造成災(zāi)難性跨境損害的可能性較小的危險(xiǎn)”，損害不能被容忍的上限不能低于“重大”的水平。

⑩　斯德哥爾摩大會(huì)成果宣言的核心要求，各國(guó)應(yīng)合作發(fā)展有關(guān)污染和其他環(huán)境損害的責(zé)任和賠償?shù)膰?guó)際法，應(yīng)當(dāng)確定環(huán)境領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但必須考慮各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的主要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。