預(yù)防腐敗視角下的行政程序法治論

【內(nèi)容摘要】預(yù)防腐敗呼喚行政程序法治。行政程序法治包括行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督的程序法治。為實(shí)現(xiàn)預(yù)防行政腐敗的目的，行政決策程序法治要求建立重大行政決策事項(xiàng)公開制度，并設(shè)計(jì)回避、參與和議事等重要程序規(guī)則供所有行政決策遵循;行政執(zhí)行程序法治除了要求完善公開制度、告知制度等基本的程序制度外，還要求重點(diǎn)細(xì)化說明理由和證據(jù)制度;行政監(jiān)督程序法治則要求建立和完善公開與公眾參與制度和正當(dāng)程序制度。

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

*基金項(xiàng)目:國家社科基金青年項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)輿情下政府公信力的法律重構(gòu)研究”(13CFX034)、國家社科基金重大項(xiàng)目“加快建設(shè)法治中國研究”(13＆ZD032)、湖南省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“腐敗案件實(shí)證分析與預(yù)防腐敗制度完善研究(2015ZK2001)的階段性研究成果。

作者簡介:李沫(1980－)，女，湖南湘鄉(xiāng)人，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

一、預(yù)防腐敗呼喚行政程序法治

腐敗源于缺乏對(duì)權(quán)力有效制約和監(jiān)督。在我國，行政權(quán)力過大且明顯存在過分集中的弊端，行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)界限模糊，加之缺失統(tǒng)一的行政程序立法，這使得行政權(quán)在運(yùn)行過程中難以得到有效的制約和監(jiān)督，掌握權(quán)力的人容易獨(dú)斷專行、恣意妄為，甚至濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污受賄等。近年來，我國查處的貪污腐敗案件大多與對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督不力相關(guān)，即，貪腐主要源于這些“出事官員”手中掌握著不受制約或者受制約嚴(yán)重不夠的行政權(quán)。

預(yù)防權(quán)力腐敗，核心就在于通過約束(包括制約和監(jiān)督)權(quán)力運(yùn)行杜絕腐敗發(fā)生的可能。在我國，通過約束權(quán)力運(yùn)行的方式來預(yù)防腐敗已經(jīng)成為人們的共識(shí)。按照中共中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》，我國將通過深化黨風(fēng)廉政教育、加強(qiáng)反腐倡廉法律法規(guī)制度建設(shè)、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督、深化改革和轉(zhuǎn)變政府職能四大舉措來科學(xué)有效地預(yù)防腐敗，即，約束權(quán)力運(yùn)行是預(yù)防腐敗的四大舉措之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明?！睆脑摗稕Q定》關(guān)于預(yù)防腐敗的部署看，用制度管好權(quán)力、強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督是預(yù)防腐敗的重要內(nèi)容。作為公權(quán)力中最廣泛存在的一種權(quán)力，預(yù)防行政權(quán)腐敗核心就在于約束行政權(quán)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

隨著行政國的興起，行政權(quán)不再是單純的法律執(zhí)行權(quán)，為了應(yīng)對(duì)層出不窮的現(xiàn)代社會(huì)問題，行政權(quán)逐步從傳統(tǒng)意義上的“法律下的行政權(quán)”擴(kuò)張為擁有巨大裁量權(quán)和決定權(quán)的權(quán)力。迅速擴(kuò)張的行政權(quán)引起了人們對(duì)行政專橫的擔(dān)心，人們開始不斷尋求能夠控制行政機(jī)關(guān)與防止行政專橫行為的良方，而行政程序法治就被視為一種約束行政權(quán)力的有效手段——正如有學(xué)者評(píng)價(jià)美國《聯(lián)邦行政程序法》時(shí)所指出的，“《行政程序法》是國會(huì)用來促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)的民主責(zé)任制，尤其是限制專斷、任性的行政行為，以及公開行政程序接受公眾審查和監(jiān)督的立法武器。國會(huì)的意圖基本上是將法治原則適用于行政程序當(dāng)中。因此，總的來說，制定《行政程序法》的目的是為了促進(jìn)行政行為的一致性和可預(yù)測性，是為了消除突發(fā)奇想的、無法預(yù)料的、合乎憲法卻令人厭惡的行政決策過程。” ［1］P192由此可見，行政程序法治是約束行政權(quán)、禁止隨意和任性的行政行為的有效法律手段。

在行政程序法治下，法律規(guī)定的時(shí)限、步驟、方式等使得行政機(jī)關(guān)行為時(shí)必須遵循既有規(guī)定，不得任性而為，這樣就大大減少了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。同時(shí)，行政程序法治所要求的程序透明使得權(quán)力在陽光下運(yùn)行，暗箱操作難以實(shí)施，權(quán)力在眾目睽睽下只能“中規(guī)中矩”，腐敗難以滋生。此外，在行政程序法治下，公民，尤其是行政相對(duì)人和關(guān)系人的直接參與，不但能夠使公民獲得更多的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的利益，而且能夠強(qiáng)化公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這無疑也是預(yù)防腐敗的殺手锏。當(dāng)然，行政程序法治并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，行政程序法治離不開相關(guān)程序法律制度的構(gòu)建與完善，或者說，行政程序法治本身就要求有完善的程序法律制度。為實(shí)現(xiàn)行政程序法治的預(yù)防腐敗功能，本文分別從行政決策程序法治、行政執(zhí)行程序法治和行政監(jiān)督程序法治三個(gè)方面對(duì)相關(guān)行政程序法律制度的構(gòu)建與完善進(jìn)行探討。

二、預(yù)防腐敗視角下的行政決策程序法治

行政決策程序的不完善一直是腐敗滋生的主要原因。行政決策有一般和重大之分，重大行政決策往往涉及公共利益以及重大相關(guān)利益的分配問題，決策者在缺乏程序制約的情況下，更易“獨(dú)斷專行”、“官商勾結(jié)”，用公共利益作為籌碼謀取私利，形成嚴(yán)重腐敗。因此，行政決策程序法治，除了指一般行政決策程序法治外，更應(yīng)重視重大行政決策程序法治。為了預(yù)防腐敗，行政決策程序法治除了要求建立重大行政決策事項(xiàng)公開制度之外，更要求對(duì)行政決策程序本身的規(guī)則進(jìn)行科學(xué)而精細(xì)的設(shè)計(jì)。

(一)重大行政決策事項(xiàng)公開制度

行政決策事項(xiàng)公開是指決策主體在進(jìn)行決策前將需要決策的事項(xiàng)讓公眾知悉。行政決策事項(xiàng)公開可以引起公眾關(guān)注，降低“暗箱操作”、秘密決策引發(fā)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，行政決策事項(xiàng)具有廣泛性、多樣性，要求所有的行政決策事項(xiàng)公開既不具有現(xiàn)實(shí)性，也不符合行政效率原則。但是，對(duì)于重大行政決策，由于其決策事項(xiàng)影響的廣泛性和與人民群眾利益的密切相關(guān)性，決策事項(xiàng)則須予以公開。具有行政程序范本意義的《湖南省行政程序規(guī)定》通過列舉的方式明確了重大行政決策事項(xiàng)的范圍。這是預(yù)防重大行政決策權(quán)腐敗的重要一步，但到底哪些事項(xiàng)是重大行政決策事項(xiàng)以及重大行政決策事項(xiàng)的量化標(biāo)，該規(guī)章并沒有具體明確，該規(guī)章只是強(qiáng)調(diào)重大行政決策的具體事項(xiàng)和量化標(biāo)準(zhǔn)要向社會(huì)公布，應(yīng)當(dāng)說其仍具有一定的模糊性，這為權(quán)力尋租留下了一定的余地。實(shí)際上，重大行政決策事項(xiàng)和量化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)被納入到重大行政決策事項(xiàng)清單制度中，并成為其核心內(nèi)容。

目前，已有地方政府開始探索重大行政決策事項(xiàng)清單制度。如，廣州市政府于2014年實(shí)施了《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》，該辦法要求，廣州市各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第六條規(guī)定的事項(xiàng)范圍，將有關(guān)重大行政決策事項(xiàng)納入目錄管理，符合條件的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)納入聽證目錄管理。決策目錄和聽證目錄由相關(guān)部門于每年年初提出，經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查、政府常務(wù)會(huì)議審定后印發(fā)實(shí)施并于每年3月31日向社會(huì)公布。新增或調(diào)整重大行政決策事項(xiàng)的，由法制部門一并提請(qǐng)調(diào)整決策目錄和聽證目錄。納入目錄管理的決策事項(xiàng)，未履行重大行政決策相關(guān)程序的，不得提請(qǐng)政府審議。無疑，廣州市的嘗試具有開創(chuàng)意義，它不但對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍做了細(xì)致規(guī)定，而且對(duì)重大行政決策目錄的確定也規(guī)定了操作性極強(qiáng)的程序，這就破解了“重大”這一定性標(biāo)準(zhǔn)難以定量化的難題，能及時(shí)確定并公開每年的重大決策事項(xiàng)，使“大事開小會(huì)，特別重要的事不開會(huì)”變得不可能，從源頭上防止了領(lǐng)導(dǎo)在重大決策事項(xiàng)上“拍腦袋”、謀私利。因此，廣州市的做法值得總結(jié)和推廣。

(二)一般與重大行政決策程序中的重要規(guī)則

顯然，僅有前述重大行政決策事項(xiàng)公開制度尚不足以預(yù)防行政決策腐敗，預(yù)防行政決策權(quán)腐敗的重心還在于決策過程的公開和民主，在于按照正當(dāng)程序原則設(shè)計(jì)具體規(guī)則?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！北疚拇颂幗Y(jié)合公開、民主和正當(dāng)程序的要求以及預(yù)防行政腐敗的需要，就行政決策程序中所需的重要規(guī)則進(jìn)行探討。

1．回避規(guī)則

回避規(guī)則能夠有效防止利益沖突，在行政決策中能夠有效杜絕公務(wù)人員腐敗的機(jī)會(huì)，對(duì)于預(yù)防腐敗意義重大?；乇芤?guī)則具有三個(gè)方面的功能:一是保障公民權(quán)益，任何有利害關(guān)系的公務(wù)人員不得參與同其本人有利害關(guān)系的事件的處理，從而防止其對(duì)公民權(quán)益的侵害;二是防止行政機(jī)關(guān)卷入可能妨害公共利益維護(hù)或者公民權(quán)益保護(hù)的利益沖突;三是防止公務(wù)人員個(gè)人卷入利益沖突。 ［2］P206但是，對(duì)于行政程序中的回避規(guī)則，我國當(dāng)前只在《公務(wù)員法》、《行政處罰法》、《行政許可法》 ①中有所涉及，而且強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行公務(wù)中的回避。對(duì)于行政決策中的回避，即便是作為樣本的《湖南省行政程序規(guī)定》也未提及。因此，我國行政程序立法應(yīng)當(dāng)全面確立回避制度，包括行政決策回避制度——對(duì)于與決策事項(xiàng)有利害關(guān)系或者有可能影響公正決策的決策者，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避或被申請(qǐng)回避，不得參與行政決策程序的任何階段。

2．參與規(guī)則

參與行政決策的主體可以分為專家、利害關(guān)系人和公眾。(1)專家論證。專家論證作為特殊的公眾參與方式，強(qiáng)調(diào)的是專家運(yùn)用其專業(yè)技術(shù)和能力，強(qiáng)化行政決策的科學(xué)性，防止決策者“拍腦袋”決策的同時(shí)阻擊腐敗。因此，在專家參與的程序中，專家的遴選機(jī)制、責(zé)任制度和專家意見的采納和公開制度等都必須詳盡予以設(shè)計(jì)，包括要求專家須具備參與決策事項(xiàng)論證的專業(yè)知識(shí)和能力，建立專家遴選、專家?guī)臁＜页槿≈贫?，要求參與專家數(shù)量須為多數(shù)以防止專業(yè)偏見，保障專家能憑借自己的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)獨(dú)立作出判斷，建立專家辯論與專家意見質(zhì)詢制度，等。(2)利害關(guān)系人參與。利害關(guān)系人的參與是預(yù)防腐敗的重要助力，因?yàn)楦瘮荼負(fù)p耗利害關(guān)系人自身的利益，而其積極參與有利于利害關(guān)系人表達(dá)意見并進(jìn)行監(jiān)督，使自身利益最大化。因此，在行政程序設(shè)計(jì)中，應(yīng)確保利害關(guān)系人知情決策事項(xiàng)、參與程序、知曉其表達(dá)的意見被采納情況，等，這就要求告知規(guī)則、聽證規(guī)則、意見采納和說明理由規(guī)則等須具體而細(xì)致。(3)公眾參與。社會(huì)公眾參與行政決策形式多樣，我國當(dāng)前立法應(yīng)擴(kuò)大參與渠道，健全代表的選擇機(jī)制和重視新聞媒體的參與等，保障公眾的意見能夠公平表達(dá)，并將公眾意見的采納情況及其理由及時(shí)向社會(huì)公布。

3．議事規(guī)則

行政決策集體討論是防止部分人專橫獨(dú)斷和預(yù)防腐敗的重要方式。但是，集體討論畢竟影響行政效率，為了平衡，法律一般僅規(guī)定重大行政決策事項(xiàng)由集體討論決定。如《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十三條規(guī)定，“政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定?！边@就為重大行政決策中的集體討論決定提供了法律依據(jù)。但立法規(guī)定較為原則，實(shí)踐中無法有效防止“一言堂”。為確保行政首長的權(quán)力受到會(huì)議組成人員的監(jiān)督與牽制，分化行政決策權(quán)，有必要進(jìn)一步明確集體討論決定的具體程序制度。

筆者認(rèn)為，重大行政決策中的議事規(guī)則應(yīng)對(duì)諸如會(huì)議召集、回避規(guī)定、法定人數(shù)、發(fā)言與辯論規(guī)則、表決規(guī)則等內(nèi)容予以細(xì)致規(guī)定。這些規(guī)則對(duì)于預(yù)防腐敗都將發(fā)揮積極的作用。例如，重大行政決策事項(xiàng)范圍的明確和會(huì)議召集規(guī)則的確立，將有力防止“小事開大會(huì)、大事開小會(huì)、特別重要的事不開會(huì)”的陋習(xí)，杜絕“一言堂”，不給腐敗提供機(jī)會(huì)。又如，回避和法定人數(shù)的規(guī)定，能夠在消除利益牽絆的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)法定人數(shù)不同意見的交鋒，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。再如，發(fā)言與辯論規(guī)則就是要讓全體與會(huì)代表，尤其是處于弱勢一方的少數(shù)人有機(jī)會(huì)充分且自由地表達(dá)自己的觀點(diǎn)和意見，在充分的辯論協(xié)商中作出決定。這樣，一方面多數(shù)人的意見可能說服少數(shù)人，實(shí)現(xiàn)盡量大多數(shù)，甚至是全體通過決定。另一方面，即便無法說服少數(shù)人，在少數(shù)人的權(quán)利獲得足夠尊重和實(shí)現(xiàn)后，少數(shù)人也將體面地讓步，不但對(duì)最終決定予以承認(rèn)，而且積極地參與實(shí)施。此外值得指出的是，《湖南省行政程序規(guī)定》會(huì)議審議程序中的“行政首長最后發(fā)表意見”以及“行政首長的決定與會(huì)議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)說明理由”尤為值得推崇，行政首長最后發(fā)言以及說明理由的規(guī)定無疑能夠增加民主，使會(huì)議參加人員能夠自由發(fā)表意見，有效防止專橫與獨(dú)斷。此外，集體決策責(zé)任制度也亟待建立，只有這樣，才能避免會(huì)議組成人員成為“一把手”的“應(yīng)聲蟲”，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)決策權(quán)的制約與監(jiān)督。

三、預(yù)防腐敗視角下的行政執(zhí)行程序法治

行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件以及相關(guān)行政決策，就具體事務(wù)作出行政許可(和行政審批)、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政征收、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，對(duì)外直接發(fā)生法律效果的行政行為的統(tǒng)稱。在我國，腐敗的嚴(yán)重程度既與行政執(zhí)行權(quán)力的大小有關(guān)，也與程序的規(guī)范化程度密切相關(guān)。因此，只有通過規(guī)范的行政執(zhí)行程序制度，為行政執(zhí)行權(quán)力設(shè)置“有形”界限，讓行政權(quán)力通過“看得見”的方式按部就班地運(yùn)行，權(quán)力的濫用才有可能真正得到控制。同時(shí)，用“看得見”的方式行使行政執(zhí)行權(quán)力，權(quán)力就能夠獲得真正的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，為了預(yù)防腐敗，在行政執(zhí)行程序中，除了公開制度、告知制度等一些基本的程序制度應(yīng)當(dāng)予以遵循外，還有幾項(xiàng)程序制度——雖然其經(jīng)常被提及，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容又往往被忽視——亟需引起足夠重視。

(一)說明理由制度

說明理由制度是指行政主體在作出對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說明該行政行為的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素。說明理由是正當(dāng)程序的基本要求，也是阻擊腐敗的重要程序制度?！敖o予決定的理由是正常人的正義感所要求的。這也是所有對(duì)他人行使權(quán)力的人一條健康的戒律?！?［3］P193盡管我國相關(guān)行政程序立法對(duì)說明理由制度有所規(guī)定，但均未涉及明示理由的程度。 ②原則性的規(guī)定在行政執(zhí)行過程中完全可能被隨意敷衍。

在國外，行政立法或判例對(duì)說明理由制度的要求詳細(xì)而具體。例如，德國行政程序法規(guī)定的說明理由制度包括三方面內(nèi)容:重要事實(shí)、法律理由、行使裁量權(quán)時(shí)依據(jù)的出發(fā)點(diǎn)。德國《行政程序法》第三十九條第一款規(guī)定，書面或由書面證實(shí)的行政行為須以書面說明理由。其中須說明行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)所考慮的重要事實(shí)和法律理由。屬裁量決定，應(yīng)說明行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)依據(jù)的出發(fā)點(diǎn)。 ［4］P96又如，雖然日本的行政程序法并未就應(yīng)該明示的理由的內(nèi)容和程度予以特別的規(guī)定，但日本的判例中反映了理由明示的最低限度。一是理由明示不能只是停留在單純地表明根據(jù)法條的程度，而必須明確地表示出基于怎樣的事實(shí)關(guān)系，適用什么法律規(guī)范作出該項(xiàng)處分。二是在構(gòu)成處分根據(jù)的事實(shí)方面，必須達(dá)到使處分的相對(duì)人能夠充分理解的程度作出表示。三是處分理由的記載本身開始就必須屬于相對(duì)人能夠知道的范圍，而不考慮相對(duì)人是否在偶然情況中是否已經(jīng)知曉了這些理由。［5］P139－140

因此，建構(gòu)和完善我國行政執(zhí)行程序中的說明理由制度，應(yīng)當(dāng)借鑒德國和日本的立法經(jīng)驗(yàn)，不但要明確說明理由的內(nèi)容，具體包括基于證據(jù)證明的重要事實(shí)理由、法律理由和裁量理由等，而且要明確說明理由的最低限度:首先，必須說明決定所依據(jù)的事實(shí)關(guān)系和適用的法律規(guī)范;其次，就事實(shí)而言，必須是用證據(jù)證明的事實(shí)，且達(dá)到使相對(duì)人能夠充分理解的程度;再次，在涉及法律理由時(shí)，必須具體細(xì)化到某法律的某條規(guī)定的某款或某項(xiàng);又次，在涉及行政裁量權(quán)的行使時(shí)，除要求說明已遵循的裁量基準(zhǔn)外，還應(yīng)說明行為與裁量基準(zhǔn)之間的具體相關(guān)性;最后，如果在行為時(shí)相對(duì)人進(jìn)行了申辯或聽證等，說明理由時(shí)應(yīng)對(duì)相對(duì)人申辯內(nèi)容和聽證中的重要爭論焦點(diǎn)予以回應(yīng)，說明是基于怎樣的立場進(jìn)行的判斷。

(二)證據(jù)制度

證據(jù)是連接客觀事實(shí)與行政執(zhí)行行為的重要橋梁，有證據(jù)制度的支撐，正義才能真正得到匡扶，行政機(jī)關(guān)恣意的萌芽和腐敗的苗頭才能被“掐滅”。我國關(guān)于行政程序證據(jù)制度的研究尚欠深入，在預(yù)防腐敗的行政程序制度的構(gòu)建中，有兩個(gè)制度尤為值得關(guān)注。

1．舉證責(zé)任制度

我國行政訴訟法中確立了被告承擔(dān)舉證責(zé)任和訴訟過程中被告不得自行收集證據(jù)的規(guī)則，這表明在行政程序中的行政機(jī)關(guān)負(fù)有收集證據(jù)證明自身行為合法性和合理性的責(zé)任。但這只是基于行政訴訟對(duì)行政過程的一種“倒推”，并不能完全適用于行政程序。如，依申請(qǐng)的行政行為中，就權(quán)利形成事實(shí)無法由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任。

就行政訴訟和行政程序中的舉證責(zé)任，各國的規(guī)定不盡一致。美國的行政訴訟一般遵循“誰主張，誰舉證”規(guī)則。除非美國法律特別規(guī)定 ③舉證責(zé)任配置的，司法審查申請(qǐng)人負(fù)有舉證責(zé)任，證明行政行為的違法性，然后，被告反駁，負(fù)行政行為合法性的舉證責(zé)任。 ［6］P499同時(shí)，《美國聯(lián)邦行政程序法》第556條規(guī)定:“除法律另有規(guī)定外，法規(guī)或裁定的提議人應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任?！?［4］P41這一規(guī)定也是“誰主張，誰舉證”原則的體現(xiàn)。也就是說，提議人，包括法規(guī)和裁決的提議人、某種要求、申請(qǐng)或者控訴的提議人，需要對(duì)其主張的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。據(jù)此，美國的行政訴訟與行政程序中的證明責(zé)任基本實(shí)現(xiàn)了一致。但是在德國，就實(shí)體上的證明責(zé)任而言，對(duì)某一特定實(shí)施負(fù)有說明和證明義務(wù)的，就是主張?jiān)撌聦?shí)的那個(gè)人。不過，在行政訴訟中，這一原則只是有限適用，而且其作用有賴于具體的訴訟種類。在撤銷之訴中，作出調(diào)整的行政機(jī)關(guān)負(fù)有——對(duì)其調(diào)整所依據(jù)的特定法律和事實(shí)上的干預(yù)基礎(chǔ)——說明和證明責(zé)任。在義務(wù)之訴中也同樣如此，如果行政機(jī)關(guān)拒絕作出法律上有規(guī)定的某種授益行政行為，也應(yīng)承擔(dān)證明責(zé)任。 ［7］P573而德國《行政程序法》第二十四條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)。行政機(jī)關(guān)決定調(diào)查的方式及范圍，不受參與人提供的證明以及證明要求的限制。 ［4］P89也就是說，行政程序中的證明責(zé)任均由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。這意味著在德國，行政機(jī)關(guān)在行政程序中承擔(dān)舉證責(zé)任，而在行政訴訟中會(huì)有所不同。

結(jié)合以上學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和立法實(shí)踐，筆者認(rèn)為，行政程序中的舉證責(zé)任并不必然與行政訴訟保持一致，在確定行政程序中的舉證責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不同的事實(shí)和行為性質(zhì)等來確定舉證責(zé)任的分配。具體說，就實(shí)體性事實(shí)而言，在依申請(qǐng)實(shí)施的行政執(zhí)行行為中，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)就其權(quán)利形成的事實(shí)負(fù)證明責(zé)任。而在依職權(quán)的行政執(zhí)行行為中，則由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。就程序性事實(shí)而言，由于行政機(jī)關(guān)相對(duì)于相對(duì)人具有優(yōu)越性，因此在相對(duì)人提供基礎(chǔ)事實(shí)后，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任，例如申請(qǐng)回避等。

2．證明標(biāo)準(zhǔn)制度

行政訴訟法雖籠統(tǒng)地確立了法律真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，但并未明確規(guī)定用證據(jù)證明的事實(shí)要達(dá)到的程度問題，其是否可以沿用民事訴訟中的高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，值得商榷。但行政訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)不能簡單地“倒推”而沿用到行政執(zhí)行中。行政執(zhí)行所處理的事項(xiàng)紛繁復(fù)雜，可能是賦予權(quán)利和利益，也可能是剝奪權(quán)利和利益，還可能是裁決糾紛等，這就決定了行政程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)是單一的，而應(yīng)采用多元的證明標(biāo)準(zhǔn)。

首先，行政執(zhí)行往往具有復(fù)效性，不僅應(yīng)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，而且應(yīng)確保公共利益和公共秩序。因此，行政程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略高于民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)。德國的行政訴訟的一般證明標(biāo)準(zhǔn)是排除合理懷疑的高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，但在特定情形下，通過法律的特別規(guī)定或者行政法院的解釋，此證明標(biāo)準(zhǔn)被修正，主要是被降低。 ［8］P279這一理念可以在行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)制度中予以借鑒。即在一般的行政程序中，尤其是在一般情況下的負(fù)擔(dān)性和授益性行政執(zhí)行行為中，采用排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)，除非法律另有規(guī)定。其次，在涉及公民的基本生存權(quán)保障的授益性行政執(zhí)行行為中，證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低，以確保弱勢群體能夠獲得及時(shí)的政府幫助，保障其基本生存權(quán)。此時(shí)，應(yīng)引入合理根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即要求行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定有合理根據(jù)即可。最后，在緊急情況、突發(fā)事件中，行政程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予下降，這樣才能適應(yīng)行政應(yīng)急權(quán)行使的要求。前述的合理根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)同樣可以適用。

有了嚴(yán)格的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)制度，基于事實(shí)按照行政程序作出的決定和行為就有了統(tǒng)一而嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的主觀判斷或自由裁量就會(huì)受到規(guī)制。同時(shí)，如果行政執(zhí)行違背了法定的程序且不能補(bǔ)正時(shí)，該行為可能被上級(jí)機(jī)關(guān)或法院予以撤銷。這無疑增加了行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)，讓腐敗無機(jī)可乘。

四、預(yù)防腐敗視角下的行政監(jiān)督程序法治

從“行政權(quán)三分”的角度理解，行政監(jiān)督就是指行政組織內(nèi)部的自我監(jiān)督。行政監(jiān)督有著內(nèi)部權(quán)威性和效率性方面的優(yōu)勢，對(duì)于預(yù)防腐敗而言，行政監(jiān)督的作用是明顯的。但是，行政監(jiān)督權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)受到約束，否則，不受監(jiān)督和制約的行政監(jiān)督權(quán)不僅不能預(yù)防腐敗，其自身還會(huì)導(dǎo)致腐敗。

(一)我國行政監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行實(shí)效及其法治需求

我國當(dāng)前已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)全面的行政監(jiān)督體制架構(gòu)，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督，政府職能部門基于職權(quán)職責(zé)的平行監(jiān)督，審計(jì)、監(jiān)察等行政機(jī)關(guān)實(shí)施的專門監(jiān)督等一應(yīng)俱全。這些行政監(jiān)督在實(shí)踐中也發(fā)揮了一定的效能——防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，推進(jìn)行政的法治化、民主化、高效化和廉潔化。但總體上看，我國行政監(jiān)督的實(shí)效仍令人質(zhì)疑。其一，就上下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督而言，雖然有關(guān)規(guī)范性文件審查和管理的制度不斷出臺(tái)，有地方還制定了相應(yīng)的地方性規(guī)章以確保依法行政和政令暢通，但上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的備案審查不力，很難真正撤銷或改變下級(jí)不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。其二，行政復(fù)議作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)依法行政和解決行政糾紛的重要手段，在實(shí)踐中遭遇了“大信訪、小復(fù)議” ④的尷尬，綜合糾錯(cuò)率過低 ⑤更是加大了“官官相護(hù)”的嫌疑，行政復(fù)議公信力嚴(yán)重不足。其三，就專門監(jiān)督而言，行政監(jiān)察和審計(jì)更是受制約于行政執(zhí)行權(quán)，且行政監(jiān)察和審計(jì)的過程和結(jié)果也不再受到監(jiān)督和約束，因此，實(shí)務(wù)中呈現(xiàn)出明顯的“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”和“漏監(jiān)”等問題。我國行政監(jiān)督的實(shí)效性較差，究其原因，是其作為內(nèi)部監(jiān)督方式，整體缺乏透明度，公眾難以有效參與、程序不規(guī)范甚至不正當(dāng)。

為了切實(shí)發(fā)揮這一種內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)效性，最大限度消除“官官相護(hù)”的隱憂，鏟除腐敗滋生的土壤，程序法治在行政監(jiān)督權(quán)行使中同樣不可或缺，公開、公眾參與、正當(dāng)程序都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱Ｍㄟ^程序規(guī)范行政監(jiān)督權(quán)的行使至少有著兩方面的效果:一來可以保障行政監(jiān)督行為在法治的軌道上運(yùn)行，防止行政監(jiān)督權(quán)的濫用與腐敗;二來可以通過監(jiān)督行為的規(guī)范化督促被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員依法合理行政，杜絕其“劍走偏鋒”的念頭，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)防行政執(zhí)行腐敗的目的。

不過，需要注意的是，由于行政監(jiān)督主體眾多，監(jiān)督形式不一，確立統(tǒng)一的行政監(jiān)督程序并不具有現(xiàn)實(shí)可行性。例如，在上下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督中，上級(jí)對(duì)下級(jí)規(guī)章或規(guī)范性文件的備案審查監(jiān)督程序同針對(duì)具體行政行為違法或不當(dāng)?shù)男姓?fù)議(監(jiān)督)程序，在監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督形式和監(jiān)督程序等方面均大相徑庭。又如，在專門的行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督中，法律又分別規(guī)定了各具特色的行政程序。因此，我國行政監(jiān)督程序的法治化仍然需要區(qū)分不同的監(jiān)督形式分別進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

(二)行政監(jiān)督程序法治的核心內(nèi)容——以行政監(jiān)察為例

如前文所述，行政監(jiān)督形式的多樣化決定了行政監(jiān)督程序法治化的具體制度設(shè)計(jì)不一。但是，行政監(jiān)督程序法治化的核心內(nèi)容卻具有相似性，即，都應(yīng)當(dāng)包括公開與公眾參與制度和正當(dāng)程序。鑒于我國當(dāng)前針對(duì)上下級(jí)行政監(jiān)督(如行政復(fù)議)的立法較為系統(tǒng)(盡管仍不完善)，專門監(jiān)督中的審計(jì)監(jiān)督主要針對(duì)財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，適用范圍相對(duì)較窄，而專門監(jiān)督中的監(jiān)察監(jiān)督對(duì)于預(yù)防腐敗的意義重大但極不規(guī)范，因此，此處以行政監(jiān)察為例，對(duì)行政監(jiān)督程序法治所需的公開與公眾參與和正當(dāng)程序制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行探討。

1．公開與公眾參與制度

公開是行政行為的基本程序要求，但由于行政監(jiān)督發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，且不直接對(duì)人民群眾發(fā)生法律效力，因而其是否應(yīng)當(dāng)公開并未成為定論。例如，我國《行政監(jiān)察法》并未將公開確立為其基本原則。不過，在深化政務(wù)公開的今天 ⑥，行政監(jiān)督的公開為大勢所趨。同時(shí)，公開與公眾參與緊密相連，公開是推動(dòng)公眾參與行政監(jiān)督的前提條件，而公眾參與又將極大推動(dòng)行政監(jiān)督的公開化，從而使得行政監(jiān)督成為預(yù)防腐敗的重要制度。

就西方發(fā)達(dá)國家的行政監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)看，除了更獨(dú)立和權(quán)威的行政監(jiān)察體制外，高質(zhì)量的公開與透明度與公眾的有效參與也是行政監(jiān)察制度預(yù)防腐敗效果良好的重要原因。例如，監(jiān)督公開化是瑞典在"透明國際"全球貪腐印象指數(shù)排名中一直靠前的重要原因。瑞典法律規(guī)定，議會(huì)行政監(jiān)察專員有權(quán)將調(diào)查報(bào)告連同有關(guān)建議向新聞界公布;有權(quán)將每一件監(jiān)察事項(xiàng)向新聞界公布;有權(quán)每年將全年的監(jiān)察事項(xiàng)匯編以年報(bào)形式向社會(huì)公開發(fā)布。從而把一切違法失職行為和行政弊端置于光天化日之下。 ［9］P126澳大利亞行政監(jiān)察專員公署始終堅(jiān)持透明的工作原則，積極主動(dòng)地向社會(huì)各界公開自己的工作。它的基本工作方式是接受公民投訴電話或書面投訴，然后進(jìn)行調(diào)查，再把調(diào)查結(jié)果和建議反饋給有關(guān)政府部門，最后把處理結(jié)果告訴投訴人。由于實(shí)行了政務(wù)公開，公民參與的積極性提高，參與的渠道暢通，所以公民能夠踴躍投訴。取得了非常好的實(shí)效。 ［10］P41又如，日本政府在實(shí)施行政監(jiān)察的過程中，積極吸收民間的專家、學(xué)者和社會(huì)有識(shí)之士參與行政監(jiān)督工作，再通過他們?nèi)ヂ?lián)系廣大群眾，這是其取得成功的重要途徑。 ［11］P29

就我國的行政監(jiān)察立法與實(shí)踐看，《行政監(jiān)察法》已經(jīng)對(duì)公開與公眾參與進(jìn)行了規(guī)定。如:監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)依靠群眾，監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)制度。但是，公開與公眾參與并未成為我國行政監(jiān)察的基本原則。同時(shí)，這樣的規(guī)定較之預(yù)防腐敗的要求與公眾的期待有著較大的差距，丞待完善。

結(jié)合國外的實(shí)踐，我國行政監(jiān)察的公開與公眾參與制度應(yīng)包括如下內(nèi)容: (1)行政監(jiān)察公開應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部事務(wù)公開與外部公開結(jié)合起來，將機(jī)關(guān)人事管理、財(cái)務(wù)管理以及內(nèi)部審批等情況公開，確保監(jiān)察權(quán)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)能接受公眾監(jiān)督，預(yù)防監(jiān)察權(quán)本身的腐敗。與此同時(shí)，應(yīng)公開監(jiān)察工作信息和進(jìn)度信息，這不但可以促進(jìn)監(jiān)察權(quán)公開行使，而且還可以確保監(jiān)察對(duì)其他行政權(quán)形成“曝光”壓力和監(jiān)督壓力，在規(guī)范其他行政權(quán)行使的同時(shí)，將腐敗制止在萌芽狀態(tài)或初級(jí)階段。當(dāng)然，監(jiān)察結(jié)果的公開也是公開的應(yīng)有之義。(2)就行政監(jiān)察的公眾參與而言，舉報(bào)和控告可能只是啟動(dòng)行政監(jiān)察的一種方式，這顯然不足以體現(xiàn)公眾參與的價(jià)值。因此，行政監(jiān)察過程中引入公眾參與也尤為重要。例如，在涉及公民權(quán)益的行政監(jiān)察案件中引入聽證制度，允許受行政主體及其公務(wù)人員行為影響的利害關(guān)系人直接參與到行政監(jiān)察案件中，這不但有利于案件的公正處理，對(duì)預(yù)防腐敗和增強(qiáng)政府公信力無疑也有著重要意義。

2．正當(dāng)程序

行政監(jiān)察權(quán)主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察的權(quán)力。作為一種處于支配地位并具有控制管理權(quán)限的行政權(quán)力，行政監(jiān)察權(quán)和其他權(quán)力一樣，如果不受限制，行政監(jiān)察權(quán)同樣可能被濫用，造成專橫與腐敗。而作為一種行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力，正當(dāng)程序?qū)λ募s束是最為基礎(chǔ)和有效的。廣義上，上文所提及公開與公眾參與也屬于正當(dāng)程序的內(nèi)容，此處主要從被監(jiān)察對(duì)象的角度闡述正當(dāng)程序的作用。

首先，正當(dāng)程序尊重和保障權(quán)利。根據(jù)正當(dāng)程序的要求，盡管作為被監(jiān)督主體的行政主體和公務(wù)人員的權(quán)利會(huì)因?yàn)槠涮厥狻吧矸荨?基于特別權(quán)力關(guān)系理論)而受到一定制約，但是，維護(hù)其基本權(quán)利的告知制度、說明理由制度、申訴和抗辯制度等同樣應(yīng)當(dāng)予以遵循。我國《行政監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察程序的規(guī)定極為簡單，對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的程序權(quán)利規(guī)定嚴(yán)重不夠。這使得被監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利被漠視，“權(quán)利制衡權(quán)力”的渠道被堵塞，行政監(jiān)察權(quán)力濫用的可能性也大大增加。例如，盡管《行政監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中應(yīng)當(dāng)聽取被監(jiān)察的部門和人員的陳述和申辯 ⑦，但該法不但未規(guī)定未聽取陳述和申辯的法律后果，反而規(guī)定，被監(jiān)察的部門和人員拒絕就監(jiān)察機(jī)關(guān)所提問題作出解釋和說明的，主管機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令改正，對(duì)部門給予通報(bào)批評(píng);對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。 ⑧由此可見，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，“解釋和說明”是被監(jiān)察對(duì)象的義務(wù)，違反該義務(wù)將導(dǎo)致不利法律后果;而“陳述和申辯”雖然是權(quán)利，卻無保障——在實(shí)踐中“陳述和申辯”還往往被曲解為義務(wù)，被監(jiān)察對(duì)象行使不當(dāng)還可能要承擔(dān)對(duì)己不利的法律后果。因此，有必要對(duì)我國《行政監(jiān)察法》按照正當(dāng)程序的要求進(jìn)行修改完善，以尊重和保障權(quán)利。

其次，正當(dāng)程序要求行政相關(guān)人和利害關(guān)系人參與行政監(jiān)察程序。行政監(jiān)察是內(nèi)部行政行為，就正當(dāng)程序的適用而言，似乎只需關(guān)注被監(jiān)察對(duì)象的程序權(quán)利即可，實(shí)則不然，因行政監(jiān)察可能對(duì)處于外部行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人、利害關(guān)系人造成實(shí)質(zhì)的影響，尤其是在涉及被監(jiān)察對(duì)象是否違法行政時(shí)。因此，外部行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人和利害關(guān)系人也應(yīng)有權(quán)參與到行政監(jiān)察程序中來，同時(shí)因其參與人身份而獲得被告知、申訴和抗辯等程序權(quán)利，這種程序權(quán)利應(yīng)獲得法律的保護(hù)。無疑，外部行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的參與及其程序權(quán)利的保護(hù)是對(duì)行政監(jiān)察權(quán)的最有效監(jiān)督，對(duì)于預(yù)防行政監(jiān)察權(quán)的腐敗有著重要意義。因此，我國《行政監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)增加此方面的規(guī)定。

五、結(jié)語

隨著行政國的興起，滲透到生活各個(gè)領(lǐng)域的行政權(quán)在帶給人們秩序、安全、福利等的同時(shí)，也變得越來越“桀驁”，傳統(tǒng)意義上的立法權(quán)和司法權(quán)越來越難以對(duì)行政權(quán)進(jìn)行全面有效的制約?？梢韵胂螅?dāng)行政權(quán)遇上利益，不受控制的行政權(quán)為了尋租就可能進(jìn)一步濫用，甚至腐化墮落而形成腐敗。這不但嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，而且會(huì)給社會(huì)公平正義帶來極大的危害。可以說，如何控制行政權(quán)以及如何控制行政權(quán)尋租帶來的腐敗都是當(dāng)前世界各國面臨的重大課題。行政腐敗源自于行政權(quán)力的濫用，且與對(duì)權(quán)力的控制程度有關(guān)。因此，反腐不能僅靠懲治，而應(yīng)當(dāng)將預(yù)防放在首位，從規(guī)范和控制權(quán)力入手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成“不能腐”、“不易腐”的制度體系。在法治中國背景下，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”實(shí)際上就是用法律制度來規(guī)范和控制權(quán)力，通過法治的方式預(yù)防腐敗，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓權(quán)力運(yùn)行受到制約和監(jiān)督。用什么樣的法律制度以及如何關(guān)住行政權(quán)力成為預(yù)防腐敗中最核心的問題。從行政法治角度看，“關(guān)住行政權(quán)力”主要靠行政實(shí)體法和行政程序法。行政實(shí)體法能明確行政權(quán)力邊界、規(guī)范職權(quán)職責(zé)、確定權(quán)利義務(wù)，在預(yù)防腐敗中起著基礎(chǔ)性的作用，但它是靜態(tài)的。行政程序法作為調(diào)整行政主體行使行政權(quán)力、作出行政行為所應(yīng)遵循程序的法律，其所規(guī)定的行政行為的方式、步驟、順序和期間等可以為行政權(quán)力的運(yùn)行編織一個(gè)經(jīng)緯分明、布局科學(xué)且嚴(yán)密的制度籠子，使行政權(quán)力在運(yùn)行過程中“中規(guī)中矩”，無法超越，從而約束行政權(quán)的行使，動(dòng)態(tài)地預(yù)防腐敗的發(fā)生。應(yīng)當(dāng)說，較之于行政實(shí)體法，行政程序法對(duì)于預(yù)防行政腐敗的意義更為大。

注釋:

①　參見《公務(wù)員法》第70條，《行政處罰法》第37條第3款，《行政許可法》第48條第(三)項(xiàng)。

②　參見《行政許可法》第38條，《行政處罰法》第31條。

③　如美國《情報(bào)自由法》規(guī)定，政府拒絕向申請(qǐng)人提供文件，政府必須負(fù)有證明拒絕理由的責(zé)任。

④　如，上海市2010年至2012年信訪案件中涉及行政爭議的，分別約26萬件、17萬件、17萬件，而行政復(fù)議平均每年收案4000多件，每年受理平均僅為3000多件。參見彭東昱:《行政復(fù)議:官民爭議“減壓閥”》，《中國人大》2013年第24期。

⑤　從全國人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查組的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，行政復(fù)議法實(shí)施14年來，全國各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到行政復(fù)議申請(qǐng)112萬件，其中受理101萬件，審結(jié)92萬件。審結(jié)的案件中，維持決定的53萬件，撤銷、變更、確認(rèn)違法和責(zé)令履行決定的13萬件，被申請(qǐng)人自行糾錯(cuò)后申請(qǐng)人撤回的19萬件，行政復(fù)議綜合糾錯(cuò)率約為35%。參見王萍:《行政復(fù)議:如何成為化解糾紛首選》，《中國人大》2014年第2期。

⑥　2011年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》第9項(xiàng)明確:加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)公開。加大干部工作、機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)預(yù)決算、政府采購、基建工程等信息的公開力度，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控。開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理，梳理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)依據(jù)和運(yùn)行流程，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定防控措施，并及時(shí)在內(nèi)部公開，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。

⑦　參見《行政監(jiān)察法》第34條。

⑧　參見《行政監(jiān)察法》第45條。