以人為本視角下推進我國重點領(lǐng)域立法之探討

【內(nèi)容摘要】中國特色社會主義法律體系雖已形成，但該法律體系并不完善，離十八屆四中全會提出的“堅持立法先行”、“堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”等時代要求尚有差距。而通過弘揚以人為本的精神并以之指引我國立法，特別是推進我國重點領(lǐng)域立法，將有助于完善法律體系，促進和保障依法治國。對此可從以下幾點進行前沿探討:一是“以人為本”對法律體系完善的要求和時代挑戰(zhàn);二是“以人為本”要求拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的途徑;三是中央立法應(yīng)貫徹以人為本推進重點領(lǐng)域立法;四是地方立法貫徹以人為本推進重點領(lǐng)域立法之探索。

【文獻標識碼】A

作者簡介:陳俊(1970－)，男，浙江蒼南人，法學(xué)博士，華東師范大學(xué)法律系教授、博士生導(dǎo)師，立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任，研究方向為立法學(xué)、法理學(xué)、憲法學(xué)等。

雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)宣告形成，但并不完善。該法律體系對照黨的十八屆四中全會提出的“堅持立法先行”、“堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民” ［1］P6等時代要求，尚有差距。而推進四中全會提出的“重點領(lǐng)域立法” ［1］P11則是完善中國特色社會主義法律體系的重要之舉。以人為本是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀需秉持的核心立場，也需要在經(jīng)濟社會發(fā)展及中國特色社會主義法律體系的完善中，予以體現(xiàn)和貫徹落實。因此，弘揚以人為本的精神并以之指引我國立法，特別是推進重點領(lǐng)域立法，對于中國特色社會主義法律體系的完善，對于促進法治中國建設(shè)，具有十分重要的時代價值，需要我們付諸努力。

一、“以人為本”對法律體系完善的時代要求和挑戰(zhàn)

(一)“以人為本”對法律體系完善的時代要求

科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)是以人為本。將以人為本作為完善中國特色社會主義法律體系的時代要求，其實是落實科學(xué)發(fā)展觀的題中應(yīng)有之義。黨的十八屆四中全會提出:“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護?！?［1］P8這一以民為本、立法為民的理念和指導(dǎo)精神，為我們完善中國特色社會主義法律體系，指明了發(fā)展的方向。從目標上看，立法先行、推進和加強重點領(lǐng)域立法，完善法律體系，都應(yīng)以人的自由全面發(fā)展為本，應(yīng)尊重與保障公民的人權(quán)和其他基本權(quán)利?！耙匀藶楸镜闹贫然褪亲畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)公民的權(quán)利”。 ［2］只有這樣，才能反映人民意志、得到人民擁護。因此，在當前和往后，秉持以人為本的理念，樹立“以人為本”的法律觀并用以指導(dǎo)中國特色社會主義法律體系的完善，是推動我國社會主義法治國家建設(shè)的重要之舉，也是時代發(fā)展之需。

以“以人為本”的法律觀引領(lǐng)法律體系建設(shè)，必然要求:將法律體系建設(shè)的價值目標定位于為“人”創(chuàng)造良好的生活、工作環(huán)境;要求該法律體系的發(fā)展要為了“人”的自由全面發(fā)展而發(fā)展，要求該法律體系的建設(shè)要依靠“人”;同時，也要求該法律體系建設(shè)的成果要“人人”共享，從而促進依法治國。而“以人為本”中的人，理應(yīng)以“人人”為本，以絕大多數(shù)社會成員為本。在我國語境下，“以人為本”中的人，首先應(yīng)以最廣大人民群眾為本。換言之，要在制定、修改、廢止、解釋憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等的一系列法律體系完善過程中，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為本位，以此引領(lǐng)中國特色社會主義法律體系走向完善，推進法治中國建設(shè)。

(二)“以人為本”對法律觀轉(zhuǎn)型的時代挑戰(zhàn)

通常，法律體系的發(fā)展是受法律觀影響的。有什么樣的法律觀，就會形成與之相應(yīng)的法律體系。從從歷史上看，維護封建宗法等級和家長制統(tǒng)治地位的封建法律觀，在我國長期占據(jù)著主導(dǎo)地位，時至今日，仍頗具影響。這種法律觀，究其實質(zhì)是國家與家族本位的法律觀，要求個人無條件地服從國家和家族利益，其基點是輕視個人權(quán)利、否定個人利益，核心是要求臣民對掌權(quán)者多盡義務(wù)，強調(diào)公民對權(quán)力的服從。這是一種滯后于時代發(fā)展的舊式法律觀，因其根深蒂固的影響，至今仍有市場和空間。

法律觀的轉(zhuǎn)型變革，是不能和無法割斷歷史的。在中國特色社會主義法律體系形成后，在新的歷史時期，以人為本法律觀的樹立與弘揚，需要對封建法律觀等舊式法律觀作出時代超越，也要對長期以來占據(jù)統(tǒng)治地位的舊式法律觀根深蒂固的影響，保持著清醒的認識。正如有學(xué)者指出的:“中國傳統(tǒng)文化中也存在不符合現(xiàn)代法治精神的元素，需加以剔除。” ［3］例如:重視人治，輕視法治;信奉公權(quán)，漠視民權(quán);國家至上，藐視個人;身份定人，注重等級;重視管制，輕視控權(quán);注重管制，輕視服務(wù);等等，程度不一，表現(xiàn)各異?！霸诋敶藗兊挠^念里仍有趨官、畏官的官本位意識，對于官吏在立法上也有所區(qū)別?！?［4］因此，要努力抵制和克服這些舊式法律觀的影響及其林林總總的表現(xiàn)，樹立和大力弘揚以人為本的法律觀并用以指引中國特色社會主義法律體系的完善，這是“向著建設(shè)法治中國不斷前進” ［1］P8的必由之路。

以人為本法律觀的精神外化和制度化所遵循的走向是，最大可能地將人民群眾的需要，通過推進重點領(lǐng)域的立法轉(zhuǎn)化為公民的法定權(quán)利。換言之，在完善中國特色社會主義法律體系的進程中，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，使人民的各項基本權(quán)利在法律上得到體現(xiàn)，得到保障，就是以人為本的鮮明體現(xiàn)。以人為本法律觀的制度化，涉及方方面面的立法。其中，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域都有所涉、有所包含。在此背景下，秉承以人為本的法律觀，以最廣大人民的根本利益為本，樹立人民權(quán)利的本位觀，在各領(lǐng)域的重要事項上最大限度地實現(xiàn)人民的權(quán)利，就是“以人為本”對重點領(lǐng)域立法的時代呼喚。從這個角度理解，十八屆四中全會提出的加強重點領(lǐng)域立法的時代要求，其實是使命光榮而任務(wù)艱巨的。

綜上，倘若以此檢視我國建國以來特別是改革開放以來的立法，檢視這些立法構(gòu)成的現(xiàn)行法律體系，以人為本法律觀的弘揚，以人為本的立法關(guān)懷和立法眷顧，仍然亟待加強?！坝捎陂L期以來受‘權(quán)大于法’思想的影響，在社會主體心理上依然具有一種‘權(quán)威人格’，這種‘權(quán)威人格’使得社會主體對民主認知不夠，缺乏法治下的自由和參與意識，法治意識淡薄。” ［5］P215為此，秉承和弘揚以人為本的法律觀，就要求在立法環(huán)節(jié)注重維護最廣大人民的根本利益，更加注重社會立法，更加注重民生立法，更加注重規(guī)范公權(quán)和保護私權(quán)，充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，積極促進中國特色社會主義法律體系的完善，努力推進依法治國。

以民生立法為例。民生問題，向來是一個國家的根本問題。孫中山先生曾將民生要素概括為衣、食、住、行四項。在我國改革開放初期，解決溫飽問題是當時最為重要的民生問題。隨著溫飽、貧困問題的逐步解決，隨著我國國民生產(chǎn)總值已躍居世界第二，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展已到了一個拐點。今后，將更加凸顯出教育作為民生之基、就業(yè)作為民生之本、收入分配作為民生之源、社會保障(包括社會救助、社會保險、社會福利、醫(yī)療保障、住房保障等)作為民生之安全網(wǎng)的重要性，以及有法可依、有序發(fā)展的必要性，這些經(jīng)濟社會需求的轉(zhuǎn)化，集中體現(xiàn)在民生領(lǐng)域中的諸多難題，需要通過立法等渠道促進解決。民生問題是具體的，涉及人民群眾的衣食住行、教育醫(yī)療、勞動就業(yè)、養(yǎng)老保險等重要事項，事關(guān)人民群眾的根本利益。因此，有法可依地解決好民生問題，是以人為本的重要體現(xiàn)，也是當代立法的時代使命。

以社會保障立法為例。當前，我國在勞動與社會保障領(lǐng)域出現(xiàn)的問題和矛盾，比較多也比較集中。其中的原因是多元的，但與相關(guān)立法的滯后和缺失是息息相關(guān)的。因此，面對立法之缺，需要在矛盾的焦點上砍一刀，立法先行，制定良法。即，需要在制定和完善就業(yè)促進法、勞動合同法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、社會保險法等立法進程中，不斷使以人為本的法律觀得到充分體現(xiàn)，立法為民，推動法律體系走向完善，促進社會和諧。

二、“以人為本”要求拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的途徑

黨的十八大提出，“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化?！?［6］P18－19從各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，其中就包括立法領(lǐng)域(重點立法領(lǐng)域)。并且，立法領(lǐng)域牽一發(fā)而動全身，是依法治國的前提環(huán)節(jié)，關(guān)乎國家各項工作法治化之成效。在具有中國國籍的我國公民中，占絕大多數(shù)的又是人民。因此，在立法領(lǐng)域包括重點立法領(lǐng)域擴大公民的有序政治參與，與擴大人民的有序參與，說的其實是一個道理。而要實現(xiàn)四中全會提出的“拓寬公民有序參與立法途徑” ［1］P11，努力創(chuàng)造條件，讓人民能夠參與進來，并且不斷拓展人民有序參與立法的途徑，實屬必要。以下作一探討。

(一)依法參與

拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的途徑，需要堅持人民代表大會制度這一根本政治制度。人民代表大會制度作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，是人民參與立法包括重點領(lǐng)域立法最主要、最重要的政治方式。人民代表大會制度集中體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，并通過法定程序使之轉(zhuǎn)化為國家意志，維護和保障了人民的利益。因此，要在堅持這一根本政治制度的前提下，積極拓寬人民參與立法的途徑，從而不斷取得成績。

首先，要依據(jù)根本大法憲法參與重點領(lǐng)域立法。我國現(xiàn)行憲法在第一章“總綱”中，對公民的政治參與作了一些原則性規(guī)定;還在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中，對公民對依法政治參與，規(guī)定了一些較為具體的內(nèi)容。例如，現(xiàn)行憲法第三十四條規(guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！庇秩?，現(xiàn)行憲法第三十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”再如，現(xiàn)行憲法第四十一條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！边@些規(guī)定，為我國公民依法參與立法包括重點領(lǐng)域立法，提供了憲法上的相關(guān)依據(jù)，提供了根本保障。

其次，要依據(jù)相關(guān)實體法和程序法參與立法。在以上憲法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，要貫徹以人為本的精神、拓寬人民依法參與立法的途徑，還需要關(guān)注和依循相關(guān)實體法和程序法。一方面，需要依據(jù)有關(guān)實體法，比如立法法、選舉法、代表法、居民委員會組織法、村民委員會組織法、工會法;另一方面，也需要依據(jù)相關(guān)程序法，比如立法法、監(jiān)督法、行政訴訟法、行政復(fù)議法，等等。

總之，拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的途徑，應(yīng)遵循有序和有法可依的方式，這樣做，有利于更有效地保障人民參與立法，推動法律體系的完善，促進依法治國。

(二)參與編制立法規(guī)劃、計劃

在遵循憲法、相關(guān)實體法和程序法參與立法的過程中，拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的途徑，首先，需要在立法規(guī)劃及計劃的編制這一前提性環(huán)節(jié)上，給予制度性保障。無論是中央立法還是地方立法，編制五年立法規(guī)劃和年度立法計劃，都是完善法律體系、推進法治建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新事物新問題不斷涌現(xiàn)，這都對立法體系提出了挑戰(zhàn)。因此，編制五年立法規(guī)劃，有助于宏觀把握未來五年乃至更長時期中央和地方立法的總體需求，確定立法工作的重點和主要目標，引領(lǐng)和保障經(jīng)濟社會發(fā)展。而編制年度立法計劃，是在五年立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，遴選當年立法需求突出、立法條件成熟、立法可行性強的項目，尋求解決中央和地方急需立法調(diào)整的突出問題。因此，在條件允許的情況下，立法規(guī)劃、立法計劃面向人民征求意見的范圍越廣泛，途徑越多，該立法規(guī)劃、計劃就越能反映真實的立法需求，也就越能體現(xiàn)大多數(shù)公民的意志和利益。

當前，從實際情況看，我國的立法規(guī)劃及計劃編制仍然存在一些不足，表現(xiàn)在: 1．立法規(guī)劃和計劃的主要來源集中于政府各部門、人大各專門委員會及人大常委會工作部門、人民法院、人民檢察院。2．人大代表提出的立法議案列入立法規(guī)劃及立法計劃的較少且零星。3．人民群眾的諸多立法建議，為立法規(guī)劃及計劃采納的非常少，并且，極少得到意見反饋。

這些狀況，某種程度上說明:各級人大在編制立法規(guī)劃和計劃時，對政府等部門產(chǎn)生較大的依賴性，這不利于克服立法中的部門利益之弊。與此同時，此消彼長，也相對降低了人民參與立法的可能性。因此，拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的途徑，十分有必要在立法規(guī)劃計劃編制這一初始環(huán)節(jié)，有所體現(xiàn)并作出制度保障。在這一方面，四川的做法值得借鑒。為拓展社會各界有序參與四川省地方立法工作的途徑，四川省人大常委會作出《四川省人大常委會關(guān)于提高地方立法質(zhì)量有關(guān)事項的決定》。以該決定為依據(jù)，四川省人大常委會辦公廳發(fā)布公告，決定于2015年9月1日至30日在全省范圍內(nèi)公開征集2016年度地方立法選題和立法建議?！皳?jù)悉，征集立法選題、立法建議的基本情況和處理結(jié)果，將通過四川人大網(wǎng)站等媒體公布，并回復(fù)建議人。” ［7］

(三)參與立法聽證

立法聽證是在立法活動中給予利益相對人和利害關(guān)系人提供充分表達己見的機會，以糾立法之偏的一種制度安排。立法聽證是保證立法切合實際、符合民意的重要途徑。因而，完善立法聽證，對人民參與立法聽證作出保障，無疑是拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的有效途徑。

根據(jù)2015年3月15日修改通過的《立法法》的規(guī)定，列入常委會會議議程的法律案，“應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！痹诹⒎ɑ顒又袕娬{(diào)“應(yīng)當”聽取各方意見，意味著聽證作為一種形式，已成為一種拓寬人民參與立法的重要形式。新修改的《立法法》第六十七條規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！笨梢姡读⒎ǚā冯m對聽證會作出肯定，但是，聽證會只是聽取意見的一種形式，可以采取，也可能不采取。因此，拓寬人民參與重點領(lǐng)域立法的途徑，還需要加強我國立法聽證制度建設(shè)，推進制度的完善。對此，應(yīng)貫徹以人為本的原則精神，在立法活動中創(chuàng)造條件，給所有利益相關(guān)方以平等的立法聽證參與機會。

此外，除了法定的立法聽證，還要積極探索非正式聽證等制度，使人民參與重點領(lǐng)域立法的渠道更加多元，途徑更有保障。例如，在某一法律草案征求各方意見的時候，立法主體主動上門或創(chuàng)造條件，便利人民群眾將其意見通過口頭或書面方式提交給立法機關(guān)，也不失為一種值得探索的做法，。

(四)參與立法清理

“法的清理是指有權(quán)的國家機關(guān)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定方式，對一國一定范圍所存在的規(guī)范性法文件進行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要加以變動(修改、補充或廢止)的專門活動?！?［8］P507隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國現(xiàn)行立法的一些規(guī)定難以適應(yīng)形勢發(fā)展之需，滯后甚至阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展，須及時加以清理;此外，現(xiàn)行立法之間存在的立法沖突、立法打架等影響法律適用之弊端，也十分需通過立法進行清理，以減少立法之間的矛盾，保障重點領(lǐng)域立法的開展，從而促進法律體系的完善?？梢灶A(yù)見的是，今后，“我國繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，努力加強和諧社會建設(shè)，積極推進政治體制改革，這些經(jīng)濟社會政治關(guān)系的調(diào)整變化，必然對既有法律的持續(xù)性清理、對法律經(jīng)常性的立改廢、對法律體系的不斷完善，提出新標準新要求，進而使法律體系處于相對穩(wěn)定卻經(jīng)常變動的狀態(tài)?！?［9］P19既然，經(jīng)常性的立法清理是完善法律體系的需要，勢必也需要將拓寬人民參與立法清理作為經(jīng)常性的必要之舉。換言之，不管是中央的立法清理，還是地方的立法清理，都需要搭建開門清理制度，拓展途徑，讓人民充分參與，以便解決現(xiàn)行立法規(guī)定中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、相互打架等弊端問題。

另外，需要指出的是，過去在立法清理的方式上，一次次自上而下的運動式清理方式成為清理中的常見做法。雖然這種清理方式有短期的效率和規(guī)模效應(yīng)，但是也存在諸多問題。對此，今后需要從以下幾個方面加以解決:一是要解決人民群眾參與立法清理的任意性問題?！懊裰魇浅绦蚧螅裰髯钪饕膬r值就是通過程序化要求反映多數(shù)人的意見?！?［10］而按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，公眾參與行政立法等活動，并不是強制性程序。這類規(guī)定，其實是給了政府部門等主體很大的自由裁量權(quán)，可以“合法”地制約人民參與立法活動的空間，這反映出法律制度的粗疏。二是要解決人民群眾參與立法缺乏民主性的問題。即在社會公眾無立法動議權(quán)的情形下，公眾參與其實具有很強的行政主導(dǎo)色彩。對人民群眾的意見，如果只是在行政機關(guān)內(nèi)部研究，不予以公開說明，將會導(dǎo)致反饋機制缺失、立法清理走過場等弊端。三是要解決人民群眾參與的模糊性問題。例如，需要明確參與主體的概念、明確參與方式、參與范圍等事項，增強人民群眾參與立法清理的可操作性。四是要建立健全人民群眾參與的監(jiān)督制度。通過拓寬人民群眾參與立法清理的途徑，并建章立制，有助于加強重點領(lǐng)域立法的開展，促進法律體系的完善。

三、中央立法貫徹以人為本推進重點領(lǐng)域立法的探討

立法領(lǐng)域之重點和非重點，是一個相對的概念，也是一個動態(tài)的概念。通過對我國建國以來特別是改革開放以來立法領(lǐng)域中立法活動的比較，一個共識性的認識是:改革開放以來，我國經(jīng)濟領(lǐng)域的立法或者說經(jīng)濟立法成績顯著，社會領(lǐng)域或者說社會立法相對滯后;體現(xiàn)國家公權(quán)力行使的立法到處可見，為數(shù)可觀，而體現(xiàn)以人為本、保障公民權(quán)利的立法，則比較欠缺，數(shù)量較少。中國特色社會主義法律體系是由憲法、相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門組成的統(tǒng)一整體。其中，社會領(lǐng)域的法律規(guī)范是構(gòu)成中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。而受制于社會領(lǐng)域立法的欠缺，當前，社會領(lǐng)域的法律規(guī)范，難以滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的現(xiàn)實需要。成為一個較為突出的制約。

改革開放以來，我國經(jīng)濟立法和社會立法的比例不均衡、不適當，與長期來在政策導(dǎo)向上強調(diào)加快經(jīng)濟立法是有關(guān)系的。“十一屆三中全會以來，全國人大常委會共制定300多部法律和有關(guān)法律問題的決定，其中三分之一以上是經(jīng)濟法律?！?［11］P603在大力發(fā)展經(jīng)濟的特定時期，這是可以理解的。但是，這也影響了社會立法的開展，二三十年下來，社會立法已明顯滯后于社會發(fā)展，對社會發(fā)展的保障作用也比較有限。例如，“截至2009年，全國人民代表大會及其常委會共有現(xiàn)行有效法律232件，其中經(jīng)濟法55件，占24%;社會法16件，占7%。” ［12］P26

從中央立法層面看，貫徹以人為本、加強社會領(lǐng)域立法，使之成為立法的重點領(lǐng)域之一，需要秉持以下路徑和方向:把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為社會領(lǐng)域立法工作的出發(fā)點和落腳點;以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，以實現(xiàn)社會公平正義為目標，推進社會領(lǐng)域立法;從我國國情地情出發(fā)，有序、有重點、有步驟、點面結(jié)合地推進社會領(lǐng)域立法。

從社會立法領(lǐng)域的內(nèi)容事項看，也有重點和非重點之分。當前，加強社會保障提供，加強勞動者權(quán)益保護，對社會弱者予以幫扶救濟的立法事項，需要成為社會領(lǐng)域立法的重點和聚焦點。盡管，我國已經(jīng)制定了《勞動法》、《保險法》等法律，但是，當前的社會保障面還有限，社會保障體系還有許多不足，勞動者的合法權(quán)益尚未得到全面、切實的保護。加之我國在社會保障領(lǐng)域起步較晚，與之相配套的法律也很少。因此，在勞動以及社會保障方面出現(xiàn)的一系列矛盾和糾紛，經(jīng)常面臨缺乏相關(guān)法律規(guī)范依據(jù)的窘境，這就需要在糾紛解決依據(jù)上提供相應(yīng)的法律制度供給。

以加強社會保障領(lǐng)域立法為例。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要提出:“堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，穩(wěn)步提高保障水平。” ［13］P94該綱要為我國加強社會保障領(lǐng)域立法提供了方向和目標指引。為推進和加強社會保障立法，尚需在以下幾方面付諸努力:

一是需要在立法上明確戰(zhàn)略目標。全面推進社會保障體系建設(shè)，要有長遠的戰(zhàn)略目標，需要在制度建設(shè)上予以加強:從構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系入手，逐漸縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的保障差別;不斷推進社會保障體系循著普惠、公平、可持續(xù)發(fā)展的方向前進;著力維護勞動者的基本權(quán)利、人格尊嚴，增進其生活質(zhì)量和幸福感;穩(wěn)步提高全社會的社會保障水平。

二是需要加強社會保障立法制度的頂層設(shè)計。過去的20年，我國的社會保障制度呈現(xiàn)出按照人群設(shè)置保障待遇的差別做法。例如，我國一直按照不同人群設(shè)置不同的社會保險制度，造成制度間的差異，帶來保險待遇上的懸殊差別。遵循以人為本的原則精神，我國的社會保障立法制度應(yīng)體現(xiàn)出社會公平，應(yīng)一視同仁，不應(yīng)專為某一部分人群或某一些用人單位設(shè)置。為此，需要認真看待現(xiàn)行的差別對待的立法制度設(shè)計，努力超越這些制度缺陷，做好制度群的頂層設(shè)計，使得社會保障基本制度朝著一體化、平等以待的方向發(fā)展。

三是需要加強醫(yī)療保障、社會救助、基本養(yǎng)老保險等重要事項的制度保障。例如，在醫(yī)療保障制度方面，應(yīng)通過立法協(xié)調(diào)整合全國醫(yī)療社保資源，發(fā)揮整體力量的優(yōu)勢，促進解決現(xiàn)行制度下管理部門多頭管理、職能不清等弊端:如新農(nóng)合歸衛(wèi)生部門管理、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和職工醫(yī)療生育保險由人力資源和社會保障部門管理、社會醫(yī)療困難救助則屬于民政部門管理。另外，在發(fā)展醫(yī)療服務(wù)方面，也應(yīng)通過立法切實落實政府辦醫(yī)責任，合理制定區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，明確公立醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量、規(guī)模和布局。又如，在社會救助制度方面，應(yīng)通過立法明確政府部門的責任，對政府服務(wù)特別是對于加大政府對社會救助工作經(jīng)費投入、科學(xué)設(shè)置社會救助貧困標準等事項，也應(yīng)充分體現(xiàn)出以人為本的法律觀的要求。

再以加強土地領(lǐng)域立法為例。土地資源已經(jīng)成為我國全局和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不可替代的重要資源。而肩負時代使命的土地立法，需要在以人為本立法理念的指引下，在制度構(gòu)建上突出對法律關(guān)系主體土地權(quán)利的保障和維護，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英曾在《半月談》上發(fā)文指出，“群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84．7%，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達400萬件左右。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式，必須轉(zhuǎn)變土地利用方式，改革現(xiàn)行土地制度?！?［14］由此可見，作為中央立法層面的重點領(lǐng)域立法之一的完善土地立法，關(guān)乎社會主義法律體系的完善，關(guān)乎社會主義和諧社會建設(shè)，具有戰(zhàn)略價值。為推進和加強土地立法，筆者認為可以從以下幾方面加以探討。

一是需要秉承以人為本的理念追求并用之于推進土地立法的完善。十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，明確肯定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償?！痹趹椃ㄐ薷牡幕A(chǔ)上，對下位階的法律法規(guī)而言，需要秉承修憲以人為本的理念追求，并用之于土地立法的制度改革，強調(diào)補償?shù)睦砟睿卦谥贫葮?gòu)建上對法律關(guān)系主體土地權(quán)利的保護。

二是需要加強對土地生產(chǎn)資料之于公民財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的立法制度設(shè)置。國家對公民包括農(nóng)民合法的私有財產(chǎn)都給予保護，這一我國憲法作出的原則規(guī)定，需要下位階立法去細化落實。我給憲法對公民合法私有財產(chǎn)的保護范圍，既包括生活資料，也包括生產(chǎn)資料。因此，通過法律法規(guī)加強對土地權(quán)利的保護和農(nóng)民利益的保護，應(yīng)屬題中之義?；诖耍恋亓⒎ǖ闹贫雀母?，其走向是:權(quán)衡公民私有財產(chǎn)權(quán)利保護和公共利益需要之間的關(guān)系，保障土地征收、征用過程中集體和農(nóng)民的合憲性權(quán)利;特別是對失去土地農(nóng)民的權(quán)利，需明確作出保護。

三是需要采取耕地保護和土地利用兼顧的立法制度設(shè)計。在土地立法的制度建構(gòu)上，需要限定征地范圍，區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，對各種用途的用地明確用地規(guī)劃方案、征地用途、補償金標準及管理，切實保護耕地，維護和實現(xiàn)合法的土地財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。

以點見面地看，除了以上所論及的社會保障領(lǐng)域的立法和土地領(lǐng)域的立法，就當前和往后中央立法的重點領(lǐng)域而言，我們要“從主要進行有關(guān)經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的立法、致力于建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制，向更加注重有關(guān)社會管理和公共服務(wù)的立法、同時著力于建立社會主義和諧社會和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變;從主要強調(diào)立法的數(shù)量和速度，向更加注重立法的質(zhì)量和效果轉(zhuǎn)變。這就要求我們重點加強完善經(jīng)濟體制、改善民生和發(fā)展社會事業(yè)、促進文化建設(shè)、保護生態(tài)環(huán)境、預(yù)防化解社會矛盾糾紛以及規(guī)范制約權(quán)力等領(lǐng)域和方面的立法。” ［15］

此外，對中央立法貫徹以人為本推進重點領(lǐng)域立法而言，還需落實黨的十八屆三中全會提出的要求，形成一個系統(tǒng)的立法制度體系，即“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！?［16］

四、地方立法貫徹以人為本推進重點領(lǐng)域立法的探索

較之中央立法，在地方立法中貫徹以人為本，加強重點領(lǐng)域立法，則呈現(xiàn)出多樣性多元化的特征。即地方立法中的重點領(lǐng)域，各個地方因其地情和發(fā)展程度不同，將呈現(xiàn)出各具特色、各取所需的特點?！跋鄬τ谥醒肓⒎ǎ胤搅⒎梢愿苯?、更充分地反映本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展對于法治建設(shè)的要求，因時制宜、因地制宜地解決地方的實際問題，被認為是國家法律的延伸?！?［17］P54

就當前和往后我國地方立法的重點領(lǐng)域而言，需要各個地方因地制宜地作出探索，服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展之所需?？梢哉f，不同地方的重點領(lǐng)域立法，可能并不一樣。但只要是能夠反映和滿足當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展需求，有助于解決或促進解決當?shù)匕l(fā)展中的一些急迫問題，尤其是老百姓關(guān)注的民生問題，就應(yīng)該是找準了地方立法的重點領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域的立法，就需要有所為、有所推進，體現(xiàn)和落實以人為本。以下以幾個地方為例作一分析。

首先，以上海市地方立法為例。具體以2014年上海市人大地方立法為實例作一探析。2014年，上海市人大及其常委會注重發(fā)揮立法對社會重大熱點問題的引領(lǐng)和主動回應(yīng)，注重加強重點領(lǐng)域立法，集中表現(xiàn)為以下兩點:

一是注重發(fā)揮立法在深化改革中的引領(lǐng)和保障作用。建立中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)是國家戰(zhàn)略，旨在探索我國對外開放的新路徑和新模式，培育我國面向全球的競爭新優(yōu)勢，打造中國經(jīng)濟“升級版”。上海市人大常委會把制定《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》作為年度工作的重中之重，立足自貿(mào)區(qū)改革“先行先試”的定位和“重大改革于法有據(jù)”的法治要求，積極應(yīng)對地方立法表達國家事權(quán)、政策入法等立法新問題和新挑戰(zhàn)。2014年7月25日，上海市十四屆人大常委會第14次會議高票通過《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。這部條例集實施性法規(guī)、自主性法規(guī)、創(chuàng)制性法規(guī)三類地方性法規(guī)的性質(zhì)于一身，固化了上海自貿(mào)區(qū)可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗，并且通過“概括加列舉”等表述方法，為未來的制度創(chuàng)新預(yù)留了空間，為培育國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境，提供了立法保障。這是一部推進重點領(lǐng)域立法的成功之作。

二是注重對社會重大熱點問題和重點工作主動作出立法回應(yīng)。圍繞全市整治“黑車”這一社會關(guān)注度高的重點工作，市人大常委會及時審議通過《查處車輛非法客運若干規(guī)定》，賦予政府對再次被查獲的“黑車”予以沒收、對克隆出租車予以直接沒收等更嚴厲處罰方式的權(quán)力，為有效打擊非法客運，規(guī)范客運市場秩序、維護乘客與合法經(jīng)營者權(quán)益，提供了立法依據(jù)保障。此外，為積極應(yīng)對上海市人口老齡化的趨勢，上海市人大常委會制定了《養(yǎng)老機構(gòu)條例》，明確政府應(yīng)當制定養(yǎng)老設(shè)施布局專項規(guī)劃，新建居住區(qū)或者舊區(qū)改造應(yīng)根據(jù)規(guī)劃配套建設(shè)相應(yīng)養(yǎng)老機構(gòu)，符合條件的養(yǎng)老機構(gòu)可以使用醫(yī)?？ńY(jié)算。

以點見面，上海地方立法中有一些領(lǐng)域，是其他地方立法暫時未涉足或具有先行先試特殊性的，比如自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展領(lǐng)域的地方立法。據(jù)此，除了中央立法對上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的調(diào)整，作為大陸第一個自貿(mào)區(qū)的上海自貿(mào)區(qū)，其發(fā)展中應(yīng)興應(yīng)革的新興事項，其他地方尚未涉足，也一時欠缺條件，但卻屬于上海自身發(fā)展中的重點領(lǐng)域立法，需要先行先試地推進。

其次，以廣東省地方立法為例。近幾年，廣東省為找準地方立法的重點領(lǐng)域，從2013年開始，廣東省人大常委會首次在全省范圍內(nèi)啟動為期一個月的立法大調(diào)研?！罢{(diào)研組先后在廣東省的21個地級市召開74場座談會，聽取當?shù)匾庖姾徒ㄗh;實地考察了44個縣(市、區(qū))，走訪了40個鎮(zhèn)(街)、17個社區(qū)(村組)、14個綜治信訪維穩(wěn)中心和10家企業(yè)，聽取鎮(zhèn)、街道、社區(qū)和村的有關(guān)同志、大學(xué)生村官、企業(yè)和職工代表、企業(yè)工會代表以及普通群眾的意見和建議?！?［18］“從調(diào)研的情況來看，當前影響廣東省改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題主要集中在信訪、農(nóng)村管理、土地和勞動關(guān)系等方面，對預(yù)防和化解社會矛盾工作提出了嚴峻的考驗?！?［18］這些調(diào)研所得的實際情況，為今后廣東省地方立法在重點領(lǐng)域有所為有所創(chuàng)新，提供了重要參考。

再次，以海南和河北的地方立法為例。近年來，海南省通過立法引領(lǐng)和促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，加強重點領(lǐng)域立法，使地方立法在當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革中，發(fā)揮了引領(lǐng)和推動作用。具體地說，“根據(jù)海南省委重點改革工作，海南省地方人大制定了2014年重點改革相關(guān)立法工作安排，明確了11個方面改革事項相關(guān)立法任務(wù)，以立法推進改革;制定專項立法計劃，以構(gòu)建國際旅游島法規(guī)架構(gòu)為目標，提出56個在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、環(huán)境建設(shè)等方面與旅游業(yè)相關(guān)的立法項目;自主起草并提請代表大會通過了《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》?！?［19］

近些年，河北省人大常委會根據(jù)全省改革發(fā)展穩(wěn)定的實際需要，“對照省委決議12個方面59項改革，對省本級現(xiàn)行有效法規(guī)逐件進行梳理，對相關(guān)的90多部法規(guī)進行研判，明確立改廢方向和具體項目。在此基礎(chǔ)上，開列出重點領(lǐng)域立法清單，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展和打好‘沿海地區(qū)率先發(fā)展增長極、環(huán)京津地區(qū)新的發(fā)展增長極、把縣域經(jīng)濟和縣城搞大搞強、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和環(huán)境治理’四大攻堅戰(zhàn)，規(guī)劃明確的路線圖、時間表和施工圖，實現(xiàn)穩(wěn)定性和前瞻性相一致、頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合、總體推進和重點突破相促進?！?［19］

以小見大地看，我國地域廣闊，地區(qū)間差異大，各個地方地理環(huán)境、資源基礎(chǔ)和經(jīng)濟社會發(fā)展情況不一，不同地方的重點領(lǐng)域立法，不可能都是一模一樣的?！皩嵺`證明，只有根基于地方和基層的規(guī)則制度創(chuàng)新實踐，廣泛汲取地方和基層涌現(xiàn)出來的行之有效的規(guī)則制度，國家立法才能具有生命力和可行性?！?［20］P104鑒于此，在當前和往后，各地的地方立法在服務(wù)于當?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟、保障公民權(quán)利、改善民生、促進政府服務(wù)、維護社會和諧穩(wěn)定等事項領(lǐng)域，需要因地制宜地、分清輕重緩急，發(fā)揮地方立法在這些重點領(lǐng)域的規(guī)范、引領(lǐng)、促進、保障作用。而對于某一具體領(lǐng)域的立法而言，則需要各地立足本地地情，針對本地改革發(fā)展中的突出問題，及時立、改、廢，發(fā)揮地方立法在重點領(lǐng)域的調(diào)整作用，從而也為完善法律體系與建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)揮其重要作用!