檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍和程序規(guī)范

文◎石娟

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍和程序規(guī)范

文◎石娟*

探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度是檢察改革亮點之一。就目前實踐來看，檢察機關(guān)應(yīng)明確提起行政公益訴訟的案件范圍，并對訴訟程序進行完善。受案范圍可以在個案中采取排除法、二分判斷法和限定法進行判斷；訴訟程序方面應(yīng)當(dāng)盡快明確并固定人民檢察院在公益訴訟中的地位、案件的啟動方式及前置程序。

行政公益訴訟 受案范圍 程序規(guī)范

一、檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟典型案例介紹

［案例一］2013年9月，金沙縣環(huán)保局對佳樂建筑安裝工程有限公司（以下簡稱“佳樂公司”）發(fā)出排污費繳納通知，應(yīng)繳納噪音排污費12萬余元，但佳樂公司一直未繳納。2014年8月，環(huán)保局又向佳樂公司發(fā)出限期繳費通知，責(zé)令其于8月23日前繳納排污費，如逾期不繳納，將進行處罰。10月13日，在環(huán)保局催促下，佳樂公司繳納了排污費。盡管已屬逾期繳費，但環(huán)保局認為企業(yè)資金周轉(zhuǎn)存在困難，未及時繳納排污費有客觀原因，不準備對其進行行政處罰。對此，檢察機關(guān)認為佳樂公司不主動履行其法定義務(wù)，拖延支付排污費近一年，已對國有財政資金造成損害，其行為依法應(yīng)當(dāng)受到處罰。金沙縣人民檢察院遂以金沙縣環(huán)保局“怠于處罰”逾期不繳納排污費的企業(yè)為由，一紙《行政公益起訴書》將環(huán)保局起訴至貴州省遵義市仁懷市人民法院，請求法院判決環(huán)保局對企業(yè)進行處罰。仁懷市人民法院受理了該案，并依法向環(huán)保局送達了應(yīng)訴通知。之后，金沙縣環(huán)保局對佳樂公司作出行政處罰決定。因環(huán)境行政公益訴訟目的已經(jīng)達到，金沙縣人民檢察院向法院遞交了撤訴申請。后仁懷市人民法院審查后裁定準予撤訴。［1］

［案例二］2014年5月，清鎮(zhèn)市垃圾填埋場（距該市站街鎮(zhèn)龍泉坡水庫約500米），存在滲液漏液污染環(huán)境問題。清鎮(zhèn)市人民檢察院向城管局發(fā)出《檢察督促令》，要求當(dāng)年6月底將滲漏的液體清理干凈，12月前完成補漏處理。但截2015年3月，清鎮(zhèn)市城管局尚未完成滲漏池子的防滲膜鋪設(shè)及補漏處理工作。清鎮(zhèn)市人民檢察院認為，清鎮(zhèn)市城管局未認真履行城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施管理和對清鎮(zhèn)市環(huán)境衛(wèi)生管理進行監(jiān)督的職責(zé)，遂對其提起訴訟。2015年4月23日，該案在清鎮(zhèn)市人民法院公開審理，并當(dāng)庭支持檢察機關(guān)的訴訟請求，判決清鎮(zhèn)市城管局繼續(xù)履行檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)行政管理職責(zé)，督促垃圾填埋場運行單位于12月31日前完善環(huán)保治理工作，保證正常運行、達到環(huán)保要求。原被告均當(dāng)庭表示不上訴。［2］

金沙縣人民檢察院提起的公益訴訟案是檢察機關(guān)提起的“首例”行政公益訴訟案。清鎮(zhèn)市人民檢察院提起的公益訴訟案是“首例”開庭審理并當(dāng)庭宣判的檢察機關(guān)勝訴的行政公益訴訟案件。這兩件在提出或判決方面堪稱“首例”的行政公益訴訟案件，標志著檢察機關(guān)正式介入行政公益訴訟并有了勝訴判決，開創(chuàng)我國行政公益訴訟的新局面。通過對這兩例案件的研究，可以進一步地探討檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍和程序，為行政公益訴訟的普遍展開提供借鑒。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍

無論是美國對實質(zhì)性損害予以公益訴訟保護，英國將公益訴訟限定在宣誓性保護和選舉權(quán)保護等案件，還是法國在越權(quán)之訴領(lǐng)域提起公益訴訟，德國對值得法律保護的事實上的利益予以公益訴訟保護，在檢察機關(guān)提起或參與行政公益訴訟的范圍上，都進行了嚴格的限制。因為即便檢察機關(guān)可以對行政機關(guān)作出的危害公共利益的行政行為提起公益訴訟，也要注意到檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的界限，檢察權(quán)對公民個人權(quán)利的必要尊重。在檢察機關(guān)即將在十個省市開展公益訴訟試點工作之際，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍可以限定在國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域行政機關(guān)的不作為損害公益的行政行為和該三個領(lǐng)域內(nèi)規(guī)章以下的規(guī)范性文件損害公益的行政行為。

（一）排除規(guī)則：無公益不介入

行政公益訴訟是當(dāng)行政機關(guān)的行政行為對公共利益可能或已造成損害時，有關(guān)主體向法院提出行政訴訟的制度。廣義而言，只要其訴訟理由是保護公共利益，［3］即為行政公益訴訟。公益訴訟的關(guān)鍵是如何界定公益，也是解決受案范圍的首要問題。公益顧名思義是指公共利益。雖然公共利益保護的重要性得到了廣泛的承認，但無論功利主義學(xué)說還是整體論等學(xué)說都未在學(xué)理上給出被高度認可的定義。在我國，不管是《憲法》、《物權(quán)法》還是《民事訴訟法》均未對該概念作出定義，該概念的高度不確定性使得定義所常采用的概括法、列舉法等立法技術(shù)難以勝任。學(xué)界較為流行的主張是公共利益包括國家利益和社會公共利益，也有人認為公共利益是一種介于國家利益和私人利益之間權(quán)利和秩序，包括社會公共利益和社會公共秩序，［4］但仍然未解決概念的不確定性問題。公共利益最核心的內(nèi)容是公共性，是對個體性的超越，因此應(yīng)當(dāng)排除明顯具有私益性的內(nèi)容進入公共利益領(lǐng)域，可以將此反向判斷的“排除原則”視為公益性的最低認定標準。該排除原則也就確定了公益訴訟主體不能直接對涉及私人利益的行政行為提起訴訟。至于公共利益的正向判斷，可以考慮由司法官根據(jù)一定的裁判規(guī)則在個案中進行認定，采用個案判斷法。

（二）限定規(guī)則一：二分判斷法

公共利益雖具有較大的不確定性，但從行政行為角度，行政機關(guān)的行為包括不作為和作為兩類?？傮w而言，不作為損害公益的情形較易判斷，而作為損害公益的情形較少，因大多行政作為主要涉及到具體相對人的利益。

1.行政機關(guān)不作為。行政作為一種公共權(quán)力，是適應(yīng)社會公共生活需要的形成物，以公共事務(wù)的管理為內(nèi)容，以公共利益為價值取向。［5］政府就是實現(xiàn)公共利益的工具，維護公益是政府的基本職責(zé)。行政機關(guān)不履職、怠于履職時，損害的大多是公共利益，但除不授予公民某種行政許可或拒絕給予國家福利的情形外（受損的是具體的行政相對人）。上述案例均是針對行政機關(guān)怠于履職而提起的，受到損害的是應(yīng)當(dāng)承受該處罰和措施的相對人以外的社會公眾，維權(quán)資格不為某一特定的個體所享有，所以公益訴訟主體對該類行政行為提起訴訟滿足最低的公益性要求。正基于此，兩例案件都符合公益訴訟的特征。

2.規(guī)章以下規(guī)范性文件。一般的違法行為或不當(dāng)行為一般損害的是特定行政相對人的個人權(quán)利。抽象行政行為與公共利益的相關(guān)性更為緊密，因此損害公益的可能性更大。在《行政訴訟法》修改前，有人就主張檢察機關(guān)對行政抽象命令進行重點監(jiān)督。［6］因為國務(wù)院部門或地方政府制定的一些規(guī)范性文件嚴重損害不特定多數(shù)人的利益，但由于該文件被認定為非具體行政行為，導(dǎo)致這些文件未能進入司法審查范疇，致受害人不能有效維護自己的權(quán)利。《行政訴訟法》修改后，原告可以一并請求法院對規(guī)章以下（不含規(guī)章）的規(guī)范性文件附帶審查，但私益訴訟主體不能單獨對所有的規(guī)范性文件提起訴訟。根據(jù)《立法法》第88條確立的規(guī)范性文件被改變或撤銷的審查機制，筆者認為除了人大及其常委會等專門立法機關(guān)職權(quán)范圍外的事項，如第3項和第6項規(guī)定的國務(wù)院或省、自治權(quán)可以改變的部門規(guī)章或地方規(guī)章，都可以進入司法審查的范圍，以彌補行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的局限。結(jié)合私益訴訟主體對規(guī)范性文件附帶審查的限制，檢察機關(guān)對規(guī)章以下的規(guī)范性文件（包含規(guī)章）提起公益訴訟的重點應(yīng)為規(guī)章（如要實現(xiàn)對規(guī)章的重點監(jiān)督，涉及到相關(guān)法律的修改）。同時，檢察機關(guān)對規(guī)章等行政抽象行為進行訴訟，可以彌補私益訴訟范圍狹窄的不足。

（三）限定規(guī)則二：確定試點領(lǐng)域

凡是涉及到行政機關(guān)不作為的案件或抽象行政行為審查案件，是否都要納入檢察監(jiān)督的范圍？答案是否定的。限定檢察機關(guān)提起公訴的職權(quán)范圍，有利于明確檢察監(jiān)督的職責(zé)，否則易使檢察機關(guān)負擔(dān)過重。［7］即便僅對行政機關(guān)不作為案件進行監(jiān)督，因涉及到專業(yè)性問題也可致檢察機關(guān)難以勝任。同時，檢察機關(guān)提起公益訴訟是檢察機關(guān)對行政機關(guān)的違法行為的矯正，應(yīng)當(dāng)遵守必要性原則，衡量標準是公共利益遭受的侵害是否嚴重。需要檢察機關(guān)動用公權(quán)力捍衛(wèi)的公共利益應(yīng)當(dāng)是：事關(guān)國家統(tǒng)一、主權(quán)和尊嚴等方面的根本性公共利益；事關(guān)國家或地方的發(fā)展大局，對國計民生具有重要意義的大局性的公共利益；憲法的遵守、適用或者解釋方面具有原則意義的憲法性公共利益。［8］公權(quán)力要介入保護的公共利益必須受到一定程度的侵害，即達到“重大”，而對“重大”的判斷往往難以確定的，［9］可以考慮確定具體的領(lǐng)域來進行限制。《全面推進依法治國若干重大問題的決定》在說明中列舉了三個領(lǐng)域，即國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護。的確，這些領(lǐng)域關(guān)系到國計民生，如不進行監(jiān)督將導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生，檢察機關(guān)的行政公益訴訟探索可以先行在此三個領(lǐng)域展開。即便僅在這三個領(lǐng)域開展行政機關(guān)不作為監(jiān)督和規(guī)章以下規(guī)范性文件的監(jiān)督，其數(shù)量也是極其龐大的，有些損害的公共利益可能較為輕微，如案例一怠于處罰對公共利益的損害程度。在這三領(lǐng)域內(nèi)重大和輕微的區(qū)分標準確立前，可以考慮通過個案判斷對部分輕微案件采用簡易程序進行監(jiān)督和審理。

三、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的程序規(guī)范

合理的提起程序和訴訟程序是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度得以實施的重要保障。檢察機關(guān)在提起程序中不應(yīng)排除公眾力量在案源、調(diào)查取證等方面的積極作用，提起程序應(yīng)特別考慮到監(jiān)督的效率和便捷，在訴訟程序的設(shè)計上要注意其與一般原告的共通性和獨特性。

（一）賦予公民公益訴訟的提議權(quán)

案例一中，檢察機關(guān)是如何發(fā)現(xiàn)該案的，相關(guān)案情并未交代；案例二的來源是該市生態(tài)文明建設(shè)局情況通報，屬于檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)。但是，最廣義的公益訴訟主體可以是任何組織和個人均可以保護公益為目的提起訴訟，如美國的私人檢察官制度和日本的民眾訴訟制度，都是為了調(diào)動公民、法人或其他組織維護公益的積極性。同時，公眾直接訴訟也存在濫訴和力量的擔(dān)憂，我國立法和司法實踐對此持保留的態(tài)度。檢察機關(guān)不可能擁有足夠的司法資源緊盯行政機關(guān)的每項行政行為和行政職權(quán)。但可以對公眾的力量進行改造利用，賦予公眾有權(quán)對檢察機關(guān)提出提請公益訴訟的建議權(quán)。［10］如果檢察機關(guān)為行政公益訴訟的一元主體，檢察機關(guān)對應(yīng)當(dāng)提起的訴訟而不提起的，公民、法人或其他組織可以向該檢察機關(guān)的上級機關(guān)申請復(fù)議。

（二）設(shè)置非訴監(jiān)督前置程序

案例一是首例直接提起的公益訴訟案件，檢察機關(guān)在案件的疑難程度、能否勝訴方面做了較為穩(wěn)妥的選擇，但通過直接起訴督促行政機關(guān)履職，并非是最有效和經(jīng)濟的方式。雖然預(yù)防性是公益訴訟的重要特征之一，即公益訴訟的提起可以是基于行政機關(guān)的行為可能損害社會公共利益，以起到防患于未然的作用，但是在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟之前，設(shè)置非訴訟監(jiān)督程序，不僅體現(xiàn)了對行政權(quán)力的尊重，有利于行政機關(guān)接受檢察建議并及時糾正違法行為，提高檢察機關(guān)的監(jiān)督效率；同時也有利于防止檢察機關(guān)濫用行政訴訟權(quán)，節(jié)約有限的司法資源。［11］檢察機關(guān)在提起公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)提出糾正違法或督促履職的檢察建議。行政機關(guān)逾期未糾正或不予答復(fù)的，檢察機關(guān)再向人民法院提起公益訴訟。案例二便是檢察機關(guān)先開展了前置程序后方提出公益訴訟。同時，前置程序也應(yīng)當(dāng)考慮適用的例外，如多個行政主體的案件中，行政主體間可能出現(xiàn)相互包庇、推諉導(dǎo)致檢察建議效果不佳等情形的，也可以直接提起訴訟。

（三）明確檢察機關(guān)在訴訟中的地位

關(guān)于檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位，學(xué)說眾多，包括“公訴人說”、“原告說”、“法律監(jiān)督者說”、“公益代表人說”等。檢察機關(guān)多贊成“公訴人說”，認為既體現(xiàn)出我國檢察機關(guān)的法律地位，又是其在刑事訴訟中承擔(dān)公訴人角色的自然延伸，同時也不破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。［12］但筆者認為，行政公益訴訟不是一種單獨的訴訟形式，是以維護國家利益和社會公共利益為目的而提起行政訴訟，如將刑事案件中“公訴人”職責(zé)復(fù)制到行政案件中，可能導(dǎo)致角色混同和檢察機關(guān)在行政案件中的職權(quán)過大。因此筆者贊同原告說，即檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)處于原告的訴訟地位，和被告的地位平等，沒有任何特權(quán)。公益訴訟的特征之一即為公益訴訟的原告并不承擔(dān)任何訴訟的結(jié)果（案例二中，人民法院判決被告履行義務(wù)，但并非向原告履行義務(wù)），［13］這可能是公益訴訟原告與一般原告最大的區(qū)別，但并不影響人民檢察機關(guān)的原告地位。在上述兩例行政公益訴訟案中，檢察機關(guān)均是以原告的名義提起的，在訴訟中的權(quán)利義務(wù)與原告幾乎無異。我國公益訴訟如果采用訴訟法理，［14］只有確立了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的原告地位，才能確保檢察機關(guān)的調(diào)解、撤訴、上訴等一系列的程序機制和舉證制度與行政訴訟的一般原告制度安排無異。當(dāng)然，如果檢察機關(guān)敗訴，在公益訴訟基金建立并運作前，案件的訴訟費用和鑒定費用應(yīng)由檢察機關(guān)承擔(dān)。特別指出的是，關(guān)于抗訴監(jiān)督的問題，考慮到訴訟參與者與法律監(jiān)督者的角色沖突，應(yīng)當(dāng)確立檢察機關(guān)起訴案件的監(jiān)督回避制度，可以由上級人民檢察院提級監(jiān)督或指定其他人民檢察院進行異地監(jiān)督。

注釋：

［1］參見《貴州一環(huán)保部門因“怠于處罰”被檢察機關(guān)告上法庭》，http://news.xinhuanet.com/legal/ttgg/ 2014-12/16/c_1113664691.htm，訪問日期：2014年12月17日。

［2］參見《貴陽市檢察機關(guān)辦理首例行政公益訴訟案，清鎮(zhèn)市人民檢察院狀告城管局行政不作為》，http: //www.fzshb.cn/2015/zf_0424/9932.html，訪問日期：2015年4月7日。

［3］參見楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法律適用》2012年第11期。

［4］參見宋朝武：《論公益訴訟的十大基本問題》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2010年。

［5］參見王太高：《論行政公益訴訟》，載《法學(xué)研究》2002年第5期。

［6］參見傅國云：《行政抽象命令的檢察監(jiān)督》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2009年第1期。

［7］參見應(yīng)松年：《檢察機關(guān)對行政訴訟的法律監(jiān)督》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2013年第3期。

［8］參見高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第429頁。

［9］例如美國的“蝸牛魚案”中，對“蝸牛魚”的保護是否屬于重大公益？在公益訴訟史上最著名的一個案例與美國小田納西河上一種叫“蝸牛魚”的小魚有關(guān)。據(jù)說當(dāng)時的美國聯(lián)邦議會已批準在該河上修建一座用于發(fā)電的水庫，并先后投入了1億多美元。大壩接近完工時，生物學(xué)家在大壩底部發(fā)現(xiàn)了一種極其珍稀的魚類“蝸牛魚”。若大壩完工的話，這一珍稀物種將很可能因此滅絕。環(huán)保組織知悉后，向法院提出訴訟要求大壩停工。但在第一次訴訟中，他們失敗了,初審法院認為大壩己經(jīng)接近完工，浪費納稅人1億多美元的錢去保護一個魚種是不明智的，拒絕判決大壩停工。官司一直打到了美國聯(lián)邦最高法院，而最高法院最終支持了環(huán)保組織的訴訟請求，判決停止大壩的建設(shè)。

［10］參見胡建淼主編：《行政訴訟法修改研究——〈中華人民共和國行政訴訟法〉法條建議及理由》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第24頁。

［11］參見王曉、任文松：《論檢察機關(guān)的行政公訴制度》，載《社會科學(xué)研究》2013年第6期。

［12］參見賀恒揚：《提起公益訴訟是法律監(jiān)督應(yīng)有之義》，載《檢察日報》2014年12月5日。

［13］同［3］。

［14］有學(xué)者主張公益訴訟應(yīng)當(dāng)采用非訟法理，應(yīng)當(dāng)適用非訟法理，而不是訴訟法理，法院應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)查明案件事實并作出判決，當(dāng)事人的處分權(quán)利受到限制，即在訴訟程序中應(yīng)當(dāng)采取法院職權(quán)探知主義和職權(quán)進行主義，對于辯論主義和處分權(quán)主義應(yīng)當(dāng)限制適用。同［4］。

*重慶市渝北區(qū)人民檢察院訴訟監(jiān)督局副局長,法學(xué)博士［401120］