電力行業(yè)內(nèi)部控制調(diào)研報告

電力行業(yè)內(nèi)部控制調(diào)研報告

為總結(jié)電力行業(yè)內(nèi)部控制實施方面的好經(jīng)驗、好做法，推動電力行業(yè)更好地實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，根據(jù)2014年會計司工作計劃，3月3日至3月14日，財政部會計司組織相關(guān)工作人員先后赴中國能建葛洲壩集團公司、中電投上海外高橋發(fā)電有限責任公司、中核集團江蘇核電有限公司田灣核電站進行了實地調(diào)研。

一、 調(diào)研單位的基本情況

（一）中國能建葛洲壩集團公司。中國能建葛洲壩集團公司，是首批實行國家計劃單列的56家大型試點企業(yè)集團之一，是國家創(chuàng)新型企業(yè)。2011年9月，國家電力體制改革完成，中國葛洲壩集團公司成為中國能源建設(shè)集團有限公司核心成員單位。國務(wù)院國資委核定集團公司的三大主業(yè)是：建筑工程及相關(guān)工程技術(shù)研究勘察設(shè)計及服務(wù)、水電投資建設(shè)與經(jīng)營、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。

2011年至2013年集團公司連續(xù)開展內(nèi)部控制體系建設(shè)，2013年5月集團公司完成內(nèi)部控制評審驗收。集團公司內(nèi)部已有10家重要子公司完成內(nèi)部控制體系建設(shè)；內(nèi)部控制與風險管理信息系統(tǒng)項目獲得中國電力建設(shè)企業(yè)信息化評比二等獎。

（二）上海電力集團公司外高橋熱電廠。上海外高橋熱電廠擁有四臺裝機容量為30萬千瓦的國產(chǎn)亞臨界參數(shù)燃煤火電機組，由上海電力股份有限公司控股運營管理，屬于中國電力投資集團公司內(nèi)部企業(yè)。

2011年，外高橋電廠按照上海電力股份有限公司《風險管理與內(nèi)部控制標準》框架，編制了公司風險與內(nèi)控標準，具體包括全面預(yù)算管理、資金管理、人力資源管理、合同管理、燃料與物資采購及付款管理、生產(chǎn)運營、設(shè)備維護、技改管理等13個業(yè)務(wù)活動流程，并通過文字描述控制矩陣和繪制流程圖的形式對關(guān)鍵控制風險點的控制活動進行直觀描述，明確關(guān)鍵控制活動的相關(guān)部門和具體崗位。該廠每年開展2次內(nèi)部控制評價，特別是近幾年，外高橋電廠的內(nèi)控標準按照組織機構(gòu)的調(diào)整而不斷修訂,具有較高的實用性。

（三）江蘇電力公司田灣核電站。江蘇核電有限公司田灣核電站公司是由中國核工業(yè)集團公司、中電投核電有限公司、江蘇省國信資產(chǎn)管理集團有限公司共同投資建設(shè)的核電企業(yè)，為中核集團下屬子公司，采用俄AES-91型第三代核電機組，并按照國際現(xiàn)行核安全法規(guī)，采用一些先進技術(shù)而完成的改進型設(shè)計，在安全標準和設(shè)計性能上具有起點高、技術(shù)先進的特點。

中核集團公司的內(nèi)部控制體系以核安全為核心目標，按照企業(yè)內(nèi)部控制指引開展工作。田灣核電站負責內(nèi)控工作的部門為審計處法律事務(wù)辦公室，公司從2009年開始內(nèi)部評價工作，并且在全國首先開展社會穩(wěn)定性評估。在風險管理與內(nèi)部控制上，按照核電安全的標準實施，具有較強內(nèi)部控制特點。

二、調(diào)研單位內(nèi)控實施的主要特點

（一）共性特點（電力行業(yè)內(nèi)控的主要特點）。電力行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性行業(yè)，也是受到價格管制的公用事業(yè)。調(diào)研單位的整體盈利能力高低較大程度地依賴于項目、上游原材料和發(fā)電量，因此電力生產(chǎn)建設(shè)企業(yè)對風險和內(nèi)控都有較高的內(nèi)部驅(qū)動力；同時基于電力行業(yè)安全生產(chǎn)要求高的特點，長期形成的企業(yè)文化和安全管理方法也非常值得相互學(xué)習(xí)。在內(nèi)控實施方面，調(diào)研企業(yè)在實施過程中具有以下共性特點：

1.風險與內(nèi)控的標準制度建設(shè)工作完成較好。3家單位都制定并發(fā)布了《風險管理與內(nèi)部控制標準》，都能夠根據(jù)組織機構(gòu)和管理職能的變化，及時修訂標準與流程；都能按時編制完成風險管理與內(nèi)部控制評價報告工作。有些單位還能提供較為完整的風險管理與內(nèi)控工作計劃和完成情況分析報告。

2.前期的風險管理與內(nèi)控工作都有外部咨詢公司協(xié)助實施。3家公司的內(nèi)控體系建設(shè)前期主要由不同的外部咨詢公司協(xié)助完成，后續(xù)內(nèi)部人員才介入此項工作，內(nèi)控專職人員較少。

3.內(nèi)部控制都強調(diào)信息系統(tǒng)的重要性。3家公司的流程控制主要由信息化系統(tǒng)內(nèi)部流程設(shè)置來實現(xiàn)，特別是財務(wù)管理上，都較早的建設(shè)有財務(wù)管理信息系統(tǒng)或ERP系統(tǒng)。在信息化系統(tǒng)建設(shè)上，都已控制到生產(chǎn)管理的各個過程。

4.建設(shè)有多套管理體系。電力行業(yè)管理歷程中，曾經(jīng)推行過多種管理體系，在調(diào)研單位中都在共存并行。如：葛洲壩集團有ISO9001質(zhì)量管理體系，外高橋電廠有OHSAS18001職業(yè)健康安全管理體系，田灣核電站有HSE健康安全環(huán)境標準化管理體系。

5.重視安全生產(chǎn)工作。電力行業(yè)長期重視安全生產(chǎn)工作，為此，在風險管理中，對生產(chǎn)安全的風險識別較為全面，但對于經(jīng)營性風險、環(huán)境影響因素風險、社會責任風險等評估較簡單

6.內(nèi)控工作都與企業(yè)績效考核相掛鉤。葛洲壩集團發(fā)生重大缺陷考核下屬企業(yè)績效分數(shù)，并與工資總額相對應(yīng)；外高橋電廠與田灣核電站的內(nèi)控工作情況也都在內(nèi)部機構(gòu)的績效指標有所體現(xiàn)。

7.共性風險較多。電力行業(yè)的企業(yè)在電力體制改革前，都由國家電力公司統(tǒng)一管理，沿襲下來的管理方式和手段都基本類似，反應(yīng)在對風險管理和內(nèi)控措施的認識上，有較多的共性。比如，3家調(diào)研企業(yè)都提到政策合規(guī)性風險、人力資源風險、環(huán)境保護風險、經(jīng)營管理風險等共性風險。

8.各級管理單位對內(nèi)控的認識與執(zhí)行程度不盡相同。3家調(diào)研企業(yè)的上級集團公司對風險和內(nèi)控的認識較全面，但各下屬企業(yè)的學(xué)習(xí)和執(zhí)行有待進一步加強。電力行業(yè)貫徹實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，還需要在具體執(zhí)行的最小經(jīng)營單位中全面加強。

（二）個性特點（不同類型電力企業(yè)內(nèi)控的區(qū)別）。葛洲壩集團是電力建設(shè)型企業(yè)，在企業(yè)內(nèi)控上，以集團層的內(nèi)部控制為主，子公司更多的是管理建設(shè)項目，是執(zhí)行集團內(nèi)控措施。上海電力股份公司所轄企業(yè)大多是火力發(fā)電企業(yè)，高效機組占比較少，企業(yè)經(jīng)營壓力較大，競爭性要求較高，內(nèi)控工作強調(diào)經(jīng)濟效益。田灣核電站機組高效，國家對核電的政策傾斜力度大，企業(yè)的機組利用小時和負荷基本能保證，內(nèi)控工作更強調(diào)核安全。為此，3家調(diào)研企業(yè)既有共性，也有個性，主要表現(xiàn)為：

1.內(nèi)控管理的重點風險不同。葛洲壩集團是電力建設(shè)類企業(yè)，經(jīng)營風險的壓力較大，內(nèi)控的重點是競爭項目，關(guān)注資金的流動性，輔助管理項目安全交付。外高橋電廠的政策性風險較高，環(huán)保壓力較大，電廠重點風險在經(jīng)營風險及社會責任，其核心內(nèi)控措施都是圍繞由機組運營風險引起的社會責任的內(nèi)部控制需求來開展的，外高橋電廠在國家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中，具有較高的代表性。田灣核電站的重大風險是核安全，企業(yè)的內(nèi)控管理基本上是以核安全為中心開展的，企業(yè)按照核安全法規(guī)的要求建立了管理體系，經(jīng)營管理和安全投入都較高。

2.內(nèi)控工作的范圍不同。葛洲壩集團與上海電力股份有限公司是上市公司，按照相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的要求，開展內(nèi)部控制評價報告與中介機構(gòu)審計報告的披露工作，相對內(nèi)控范圍較全面；而田灣核電站與外高橋電廠是集團下屬的生產(chǎn)型子公司，更多的是執(zhí)行內(nèi)控要求，范圍相對較小。

3.對風險與內(nèi)控的管理方向不同。上海電力下屬電廠都是火力發(fā)電企業(yè)，市場競爭壓力大，評估風險因素對經(jīng)營目標的影響考慮的較全面，內(nèi)控的管理方向是針對企業(yè)經(jīng)營展開。葛洲壩集團和田灣核電站更多的是關(guān)注風險因素對生產(chǎn)的影響，內(nèi)控的管理方向是針對企業(yè)生產(chǎn)活動展開。

4.內(nèi)部控制措施的頻率不同。葛洲壩集團和上海電力外高橋電廠基本是按照上級部門的要求在完成內(nèi)控工作，而田灣核電站因為安全要求更高，內(nèi)部控制措施和安全控制措施幾乎是天天執(zhí)行，頻率較高。

5.采用的內(nèi)控措施特點鮮明。外高橋電廠以EVA價值為導(dǎo)向，將KPI計劃值與目標值，通過層層分解到各部門及各個崗位，積極創(chuàng)造增量價值。葛洲壩集團通過提高海外工程的激勵目標系數(shù)，落實國家大型企業(yè)走向海外的戰(zhàn)略，取得了一定成效。田灣核電站在安全內(nèi)控措施上特點較多，采取了管理者觀察、每天一條安全學(xué)習(xí)、質(zhì)疑停止、負接口等值得推廣的安全內(nèi)控方法。

6.經(jīng)營范圍的擴張帶來全新風險。葛洲壩集團和上海電力公司以前都是國內(nèi)電力建設(shè)與電力生產(chǎn)型企業(yè)，隨著經(jīng)營范圍的擴大，近年來，兩家企業(yè)都在向海外擴張，由此帶來海外的政治軍事風險、投資國經(jīng)濟環(huán)境風險、社會環(huán)境風險等一系列全新的風險，值得借鑒。

三、對于完善行業(yè)指南的建議和下一步工作計劃

第一，出臺《操作指南》十分必要。電力行業(yè)是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，電力安全不僅是電力企業(yè)自身的需要，更是社會穩(wěn)定、經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的需要。開展電力行業(yè)內(nèi)控研究，制定行業(yè)內(nèi)控操作指南，既有利于電力行業(yè)提升管理水平，也有利于完善我國內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)，增強內(nèi)控規(guī)范的可操作性。調(diào)研企業(yè)紛紛對此表示歡迎和支持。

第二，行業(yè)內(nèi)控體系應(yīng)包容各類管理體系。電力行業(yè)開展管理體系建設(shè)已有多年，前期為適應(yīng)企業(yè)管理標準化的需要，建設(shè)了ISO9000系列質(zhì)量管理體系，后續(xù)又出現(xiàn)OHSAS18001和HSE管理體系，強調(diào)職業(yè)、健康、安全和環(huán)境的要求，這兩類管理體系都注重生產(chǎn)管理過程的標準化，而內(nèi)部控制與風險管理是新時期管理要求提升后的產(chǎn)物，要涵蓋企業(yè)管理的各個方面，并具有一定先進性。因此，《操作指南》的內(nèi)容應(yīng)包容電力企業(yè)以前實施的ISO系列、OHSAS和HSE管理體系，并互相融合，使企業(yè)在開展體系建設(shè)和具體實施過程時，避免重復(fù)工作，降低實施成本。

第三，要全面辨識電力行業(yè)各類風險。電力行業(yè)包括電力設(shè)計、電力建設(shè)、發(fā)電、輸電、變電、配電、用電等各個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)又有相應(yīng)的各類企業(yè)，例如發(fā)電企業(yè)就有水力發(fā)電、火力發(fā)電、核電、太陽能發(fā)電、風力發(fā)電等等，《操作指南》要有指導(dǎo)性、操作性，就需要對各類型企業(yè)的風險匯總分析，找出共性，突出個性，使各類型電力企業(yè)都能夠從《操作指南》中全面地認識面臨的風險。

第四，制定的內(nèi)部控制措施要有領(lǐng)先性。對于電力行業(yè)通用的、已長期實行的內(nèi)控措施，只需要簡單描述即可；對于具有領(lǐng)先性的措施，可編制案例詳細描述，使學(xué)習(xí)執(zhí)行《操作指南》的企業(yè)能有所收益，提高管理水平。此次調(diào)研外高橋電廠EVA考核體系、田灣核電站的工作負接口、安全管理以獎代罰、工作中質(zhì)疑的態(tài)度等都具有一定的先進性和代表性。

第五，選取內(nèi)控工作先進的企業(yè)深入調(diào)研。電力行業(yè)具生產(chǎn)環(huán)節(jié)多、流程復(fù)雜、風險巨大、代表性企業(yè)多等特點，建議再赴有關(guān)電力行業(yè)集團總部，以及內(nèi)控工作較為突出的電網(wǎng)企業(yè)、風電企業(yè)、太陽能企業(yè)等開展實地調(diào)研，建立廣泛聯(lián)系，深入征求對《操作指南》的意見和建議，并與被調(diào)研單位建立廣泛聯(lián)系，邀請各類型電力企業(yè)從事內(nèi)控工作的骨干人員參與編寫工作，進一步提高《操作指南》的科學(xué)性和適用性。

(財政部會計司供稿)