狠抓改革攻堅 推動發(fā)展升級——江西深化行政審批制度改革的實踐

● 李春燕

（作者系江西省編辦主任）

黨的十八大和十八屆三中全會以來，江西省以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，大力推進行政審批制度改革，省政府先后分6批銜接國務(wù)院取消下放行政審批事項；分4批取消下放省級審批事項246個大項48個子項，審批事項精簡率達40%；取消行政事業(yè)性收費項目42項；取消評比達標表彰項目999項；116項行政審批由前置改為后置；先后曬出了省、市、縣政府行政審批清單、全省行政事業(yè)性收費清單、市場準入清單和省級評比達標表彰目錄等，行政審批制度改革工作取得了階段性成果。

一、改革整體推進情況

（一）健全工作機制。江西把深化行政審批制度改革放在貫徹中央“四個全面”戰(zhàn)略布局中去謀劃、部署和推進。由省編辦牽頭，部分省直部門作為改革領(lǐng)導小組成員單位，并將行政審批制度改革情況納入經(jīng)濟責任審計、黨風廉政建設(shè)責任制考核內(nèi)容。市、縣層面成立工作機構(gòu)，明確責任分工?；拘纬闪它h委政府領(lǐng)導，機構(gòu)編制部門牽頭，法制、發(fā)改、工商、人社、財政等成員單位分工協(xié)作、上下銜接、合力推進的工作格局。

（二）注重頂層設(shè)計。出臺了《江西省人民政府關(guān)于深化行政審批制度改革的意見》，明確“時間表”、“路線圖”和“責任書”，圍繞“接、放、管”三個方面提出8項主要任務(wù)10項精簡原則，統(tǒng)一標準，框定尺度，防止各地各部門出現(xiàn)改革步伐不一、各行其是的問題。運用法治方式推進改革，省政府頒布了《江西省行政許可事項目錄管理辦法》，將行政審批制度改革的目標、任務(wù)、程序等通過規(guī)章形式進行明確，實現(xiàn)改革決策與立法決策緊密結(jié)合，確保重大改革于法有據(jù)。

（三）敢于較真碰硬。為啃下“硬骨頭”，組成12個工作組，進行重點攻關(guān)。一是上門核查摸家底。針對長期存在的底數(shù)不清、依據(jù)不明等問題，對55家省直單位的行政許可、非行政許可審批以及與審批工作高度關(guān)聯(lián)的事項開展上門核查集中清理，重點查找沒有公布但實際在實施的項目，共梳理出各類項目近3000項。二是“六上六下”減項目。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照部門自清、核查組初審、專家組復核、政府審定的方式，就行政許可、非行政許可審批事項，逐項排查，反復論證，應減盡減，能放則放。按照職責分工將梳理出的其他相關(guān)事項分別移交人社、財政、工商等部門組織清理，確保各項改革措施協(xié)調(diào)同步。三是倒逼機制促審改。通過各種方式，廣泛征求基層政府、企業(yè)法人、社會公眾的意見，形成改革倒逼機制。2014年3月，省內(nèi)一家主要媒體報道某產(chǎn)業(yè)項目遭遇審批“長征”后，省政府主動回應社會關(guān)切，一次性集中取消下放行政審批事項150余項。

（四）規(guī)范項目運行。一是曬出審批目錄。2014年4月，江西對外公布省級政府行政審批事項目錄，對省級審批事項項目編碼、項目名稱、實施依據(jù)、實施機關(guān)、項目類別和審批對象等要素逐一規(guī)范，明確目錄外一律不得審批。2015年1月，根據(jù)承接、取消、下放行政審批事項的變化情況，再次公布目錄。二是開展流程再造。減少不必要不合理的申報材料，減少前置審批條件，平均審批時間由法定的23.6個工作日減至承諾辦理時間13.8個工作日。三是改進審批方式。重點推進網(wǎng)上審批系統(tǒng)升級改造，按照橫向到邊、縱向到底的要求，積極打造全省統(tǒng)一的“網(wǎng)上辦事大廳、權(quán)力事項庫、電子監(jiān)察平臺”，逐步實現(xiàn)凡不涉密事項一律網(wǎng)上受理、凡多家審批事項一律并聯(lián)辦理。四是加強中介規(guī)范。開展行政機關(guān)在市場中介組織管理中亂作為、不作為突出問題專項整治，實現(xiàn)機構(gòu)分設(shè)、人員分離、財務(wù)分開，維護中介市場正常競爭秩序。

（五）抓好放管結(jié)合。一是推進審批責任清單建設(shè)。按照有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督的原則，對保留的行政審批權(quán)力逐一細化責任，共明確責任事項3440項、追責情形4992種，引用責任設(shè)定依據(jù)1416部。每一項行政審批權(quán)力，從受理、審查、決定、送達、事中事后監(jiān)管等環(huán)節(jié)平均對應近9項責任事項、近13種追責情形。二是創(chuàng)新完善市場監(jiān)管體系，印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院促進市場公平競爭維護市場正常秩序的實施意見》，落實市場主體行為規(guī)范責任、部門市場監(jiān)管責任和屬地政府領(lǐng)導責任。推進執(zhí)法體制改革，進一步充實基層執(zhí)法力量，探索生產(chǎn)、流通、消費領(lǐng)域全過程統(tǒng)一監(jiān)管。三是注重源頭把關(guān)，對一些涉及公共安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護等領(lǐng)域“權(quán)小責大”、基層政府或市場一時無力承接的事項，不予下放，避免增加市場風險和基層負擔。對涉及跨設(shè)區(qū)市、需要全省統(tǒng)籌安排或需要總量控制的事項，繼續(xù)由省級政府管住管好。四是強化事中事后監(jiān)管，推動省政府部門在權(quán)力取消下放后把工作重心逐步調(diào)整到加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策制定、日常監(jiān)管上。出臺了加強市場監(jiān)管的辦法，在推進市場誠信體系建設(shè)、強化協(xié)同監(jiān)管、加大市場違法行為查處和嚴肅行政問責等方面作出了有益探索。五是加強服務(wù)指導，省直部門通過印發(fā)承接落實方案、制定統(tǒng)一工作規(guī)程、舉辦審批技能培訓班等方式，提升市縣承接能力，解決好項目落地難問題，避免因項目承接不到位而出現(xiàn)監(jiān)管真空。

（六）實行上下聯(lián)動。一是做好國務(wù)院取消下放項目的無縫銜接。凡國務(wù)院取消的事項，省里相對應的審批、審核、初審項目一律取消；凡國務(wù)院下放事項，未明確層級的，原則上由市縣政府承接。二是做好對市縣的指導。按照“統(tǒng)一標準、分級負責、省直先行、市縣跟進”的思路，統(tǒng)籌推進市縣行政審批制度改革工作。三是加強項目落實情況督查，督促11個設(shè)區(qū)市和37家省直單位做好上下銜接，化解改革中的“中梗阻”問題，國務(wù)院和省政府取消下放事項已整體銜接落實到位。一些地市還探索出一些群眾點贊、企業(yè)叫好的創(chuàng)新舉措。比如，新余市借助“中介超市”，使企業(yè)對中介機構(gòu)從原來的缺乏比較、被動選擇變成現(xiàn)在的擇優(yōu)挑選；萍鄉(xiāng)市全面推行以“行政審批目錄清單、市場準入負面清單、市場主體監(jiān)管清單、聯(lián)合審批流程再造和中介機構(gòu)改革”為主要內(nèi)容的行政審批制度改革，匡定了“法無授權(quán)不可為”、“法無禁止皆可為”和“法定責任必須為”邊界，較好地解決了行政效能不高、中介機構(gòu)消釋改革成效等問題。鷹潭市將行政審批和政務(wù)服務(wù)事項納入網(wǎng)上審批系統(tǒng)并進行流程再造，大幅度壓減建設(shè)項目從立項、用地審批、規(guī)劃報建、施工許可到竣工驗收等環(huán)節(jié)審批時限。

二、成效與不足

隨著改革的深入，江西取消下放事項含金量也越來越高，各項簡政放權(quán)舉措疊加效應正逐步顯現(xiàn)。一大批涉及企業(yè)投資項目核準、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動許可以及對企業(yè)、社會組織和個人資質(zhì)資格認定事項的取消下放，改善了政務(wù)環(huán)境，激發(fā)了市場活力，增強了發(fā)展動力。2014年，全省新登記注冊企業(yè)同比增長了49%，注冊資本額同比增長212%，個體私營經(jīng)濟從業(yè)人員同比增長8%，GDP總量增速居中部地區(qū)首位；貸款增速、城鎮(zhèn)居民收入增速、規(guī)模以上工業(yè)增加值增速多項指標位居中部地區(qū)六省第一。江西深化行政審批制度改革和簡政放權(quán)工作雖然已取得了一些成效，但與全面深化改革的總體要求相比，與人民群眾的熱切期盼相比，仍有不小差距。

一是取消下放事項整體“含金量”有待提高。一些束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、影響人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)的事項，由于存在法律制約、市場外部環(huán)境不規(guī)范以及社會中介組織發(fā)育不健全等緣由取消下放得不夠。

二是部分改革成果存在落地難的問題。仍有少數(shù)單位迷戀權(quán)力，借備案、改變管理方式、加強服務(wù)等名義搞變相審批，明放暗不放；一些審批事項取消或下放后，相關(guān)審批環(huán)節(jié)、中介評審、配套資金政策并沒有同步取消下放，造成項目審批“來回跑”、項目“空殼”等現(xiàn)象；此外，基層政府專業(yè)技術(shù)力量和資源有限，承接能力不強，需要較長的磨合期、消化期。

三是審批權(quán)力運行規(guī)范性不夠。存在審批部門自由裁量權(quán)大、審批流程在執(zhí)行中變形走樣、一個項目多部門多層級審核、行政審批環(huán)節(jié)中介組織未與主管部門徹底脫鉤等問題。

三、進一步深化改革的思考

（一）堅持法治思維，找準審批制度改革重心。目前，各地都按照中央的要求，把減少審批事項作為改革的重心，不少地方已清理取消了一大批自行設(shè)定的事項。若從長期來看，僅注重精簡數(shù)量還不夠，因為中央和地方事權(quán)不同，不能簡單以精簡項目為目標搞“一刀切”。江西省級政府保留的行政審批事項，僅18項由省設(shè)定，因此繼續(xù)精簡空間不大。比較普遍的障礙是，不少公眾對于行政審批患“不均”甚于患“多”。隨著行政審批制度改革的深化，地方應逐步調(diào)整以項目精簡為主的思路，在優(yōu)化審批流程、減少審批時限、規(guī)范審批行為、方便百姓辦事上下更大的功夫。中央層面，建議通過建立區(qū)別化的考核評估指標，引導不同層級的地方政府合理分配改革注意力，定向施策，精準發(fā)力。

（二）堅持市場導向，探索清單“一體多面”。從清單形式看，各地行政審批目錄一般按部門分類，存在管理碎片化、割裂內(nèi)在聯(lián)系的問題。建議在現(xiàn)有清單的基礎(chǔ)上，梳理公布按領(lǐng)域、按性質(zhì)劃分的行政審批目錄清單，實現(xiàn)清單多樣化、便民化，讓社會公眾一眼就能看明白設(shè)立一個企業(yè)、投資一個項目需要辦理哪些審批。目前，天津等地曬出了按企業(yè)設(shè)立許可、投資許可、資格資質(zhì)許可等方式分類目錄，已作出了有益探索。這種分類方式不僅方便群眾，也為進一步精簡審批流程、減少審批環(huán)節(jié)提供了基礎(chǔ)。一些事項存在多頭審批、重復審批問題，僅就單個部門來看，似乎確有保留的必要，但串起來后就發(fā)現(xiàn)政府管的總量還是過多。

（三）堅持配套推進。行政審批制度改革是“當頭炮”、“先手棋”，這意味著簡政放權(quán)必須持續(xù)推進。建議當前重點開展以下幾個領(lǐng)域的配套改革。一是推進行政審批環(huán)節(jié)中介服務(wù)領(lǐng)域改革，加快中介組織脫鉤步伐，推動技術(shù)審查與行政審批相分離，切斷政府部門和中介組織之間的利益鏈條，實行中介服務(wù)清單管理。在國家層面，建議加強頂層設(shè)計，盡快出臺規(guī)范中介行為、加大中介市場培育的指導意見。二是加快市場監(jiān)管體制改革，主動對接變事前審批為事中事后監(jiān)管的新要求，重點在市場監(jiān)管體制整合上下功夫，積極推動執(zhí)法重心下移，提高基層政府承接能力和監(jiān)管水平。三是做好除行政審批權(quán)以外其他政府職權(quán)的清理，通過推行政府權(quán)力清單、責任清單、負面清單，進一步厘清政府與市場、社會、公民的邊界，讓權(quán)力運行不再“任性”，進一步推進簡政放權(quán)，釋放改革紅利。