初論探索行政公益訴訟的制度供給路徑

●田凱/文

初論探索行政公益訴訟的制度供給路徑

●田凱*/文

公益訴訟分為民事和行政公益訴訟，行政公益訴訟在促進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中更具有現(xiàn)實(shí)性和根本性。檢察機(jī)關(guān)探索行政公益訴訟，能夠完善法制監(jiān)督體系，促進(jìn)法治政府建設(shè)；能夠全面保護(hù)公共利益，能夠體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督性質(zhì)。由于沒有明確立法，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟，從制度供給路徑上，近期宜采取人大常委會(huì)授權(quán)的形式，遠(yuǎn)期采取《行政訴訟法》修改的形式。內(nèi)容上從受案范圍、檢察管轄、調(diào)查取證、前置程序、審查起訴、審判管轄、訴訟費(fèi)用、出庭等角度進(jìn)行設(shè)計(jì)。

檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 制度設(shè)計(jì)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（下稱《決定》），是加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”這對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期檢察工作提出了新的要求。本文結(jié)合學(xué)習(xí)《決定》的思考，就行政公益訴訟制度的建構(gòu)和制度供給問題作一些探討。

一、行政公益訴訟制度的提起

公益訴訟是與私益訴訟相對(duì)的一個(gè)概念，一般是指針對(duì)危害社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟。［1］公益訴訟依據(jù)被訴對(duì)象（客體）的不同，可以分為民事公益訴訟和行政公益訴訟?！稕Q定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，應(yīng)該是一種廣義上的公益訴訟，既包括民事公益訴訟，也包括行政公益訴訟。中央政法委書記孟建柱同志明確指出：“實(shí)踐中，一些個(gè)人、法人、組織違法或者侵權(quán)行為侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益，有的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)，由于沒有直接利害關(guān)系人或者利害關(guān)系人不確定，導(dǎo)致無法提起訴訟。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于督促公民、法人、組織依法規(guī)范自身行為、履行法律義務(wù)，有利于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益?！保?］

我們國(guó)家探索公益訴訟是從民事公益訴訟開始的，從公民丘建東提起公益訴訟第一案，到河南省方城縣檢察院提起檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟第一案，公益訴訟在探索中曲折前進(jìn)。［3］公益訴訟開始啟動(dòng)，都是提起的民事公益訴訟。應(yīng)當(dāng)看到，在維護(hù)公共利益、促進(jìn)依法治國(guó)方略貫徹落實(shí)方面，行政公益訴訟比民事公益訴訟具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性和根本性，“因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為公權(quán)力的持有者，本身就承擔(dān)著維護(hù)公共利益的職能，其他社會(huì)組織或個(gè)人危害社會(huì)公共利益的行為，在一定意義上也可以說是因?yàn)楣矙?quán)力部門疏于管理或管理不力造成的?！保?］

二、構(gòu)建行政公益訴訟制度的價(jià)值

建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，既有充分的理論基礎(chǔ)，也有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要。在當(dāng)前法治中國(guó)建設(shè)過程中，我們至少可以從三個(gè)方面對(duì)構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度加以思考。

第一，探索檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，是完善法治監(jiān)督體系，促進(jìn)法治政府建設(shè)的有力保障。在我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行中，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督有上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督，行政監(jiān)察、行政復(fù)議監(jiān)督等；外部的監(jiān)督有人大的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、媒體和輿論監(jiān)督、法院的行政訴訟監(jiān)督等。但不可否認(rèn)，這些監(jiān)督還存在著這樣或那樣的不足。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾還比較嚴(yán)重，權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法仍然存在。正如習(xí)近平總書記指出：“行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對(duì)這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸??！保?］檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是有憲法和法律明確授權(quán)的國(guó)家司法權(quán)，具有法定性和專門性，在法治監(jiān)督體系中具有不可替代的地位和作用。探索建立檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的公益訴訟，立足訴訟這一平臺(tái)和載體，采取多種形式，加大監(jiān)督力度，使司法權(quán)能夠發(fā)揮制約監(jiān)督行政行為的作用。

第二，探索檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，是全面保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的必然要求。近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的加快，一些個(gè)人、企業(yè)和組織為了個(gè)人利益最大化，導(dǎo)致發(fā)生多起環(huán)境污染、國(guó)有資產(chǎn)流失、公共衛(wèi)生等嚴(yán)重侵害公共利益的事件，給國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)造成極大損失。而傳統(tǒng)訴訟理念和訴訟制度大多基于維護(hù)私益而設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)原告適格，法律只允許本人主觀權(quán)利受到侵犯時(shí)才能提起訴訟，對(duì)于與本人特定權(quán)益無涉的國(guó)家和社會(huì)公共利益被侵犯，任何個(gè)人、組織都無權(quán)起訴?！稕Q定》明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，在立法政策上賦予了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的起訴資格，改變了我國(guó)訴訟法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來存在的那種認(rèn)為只有自己合法權(quán)益受到違法侵害的人才具有原告資格這一誤區(qū)，從司法保障上為全面保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益提供了一條新的有效途徑。有了公益訴訟制度，當(dāng)侵害公共利益的情況發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)可以名正言順的發(fā)動(dòng)救濟(jì)，具有極強(qiáng)的可操作性。

第三，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，是法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法的行政行為(作為或不作為)，當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督，也必須進(jìn)行監(jiān)督。這也是檢察機(jī)關(guān)之所以成為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法理基礎(chǔ)。按照目前的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于對(duì)其工作人員的貪污受賄、瀆職侵權(quán)行為進(jìn)行立案?jìng)刹?、提起公訴。但是，這并不意味著檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)開展對(duì)行政違法行為其它形式的法律監(jiān)督。因此，在行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、不作為等情形下，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起對(duì)行政違法行為的監(jiān)督職責(zé)，提出檢察建議或督促起訴，必要時(shí)提起公益訴訟，是法律監(jiān)督職能的內(nèi)在要求和應(yīng)有之義。

三、檢察機(jī)關(guān)探索行政公益訴訟的制度供給路徑

中央一直強(qiáng)調(diào)，重大改革要于法有據(jù)，改革要重視運(yùn)用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。我們認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)，是對(duì)現(xiàn)行法律制度的突破，一定要經(jīng)過立法修改或者立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，處理好黨的政策與國(guó)家法律銜接的問題。為了把《決定》提出的探索公益訴訟工作落到實(shí)處，為了把改革都在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行，我們有近期和遠(yuǎn)期兩個(gè)制度供給路徑：

（一）近期的人大常委會(huì)授權(quán)路徑

在法律修改尚不到位的情況下，可以采取司法領(lǐng)域“試驗(yàn)性立法”的方式進(jìn)行授權(quán)，并且這種做法已經(jīng)有了先例。2014年6月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議表決通過《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》，［6］授權(quán)兩高在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作。探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度可以采取類似這種形式，由兩高提請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)，人大常委會(huì)審議決定。這一點(diǎn)也得到了官方的證實(shí)，曹建明檢察長(zhǎng)在今年3月12日代表高檢院向人大作報(bào)告時(shí)指出：“經(jīng)授權(quán)同意后，將從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域入手，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！保?］這也說明，只有經(jīng)過人大常委會(huì)授權(quán)，方可在法律范圍內(nèi)探索公益訴訟制度。高檢院對(duì)探索公益訴訟的試點(diǎn)工作采取的是審慎穩(wěn)妥的態(tài)度，這是符合依法治國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的。

授權(quán)之前的探索工作，按照高檢院的部署，行政公益訴訟的案件范圍重點(diǎn)放在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)等領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)上述領(lǐng)域中存在民事侵害或行政違法行為損害到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的,與公民、法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系,使其沒有也無法提起訴訟的案件,可以通過提起公益訴訟的方式維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前可以依職權(quán)開展調(diào)查核實(shí)工作,可以向有關(guān)機(jī)關(guān)和部門提出檢察建議,督促他們糾正違法行為。對(duì)符合試點(diǎn)范圍和程序要求的案件,檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份向人民法院提起公益訴訟,維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。試點(diǎn)階段檢察機(jī)關(guān)擬建立提起公益訴訟案件備案制度,公益訴訟案件一律報(bào)經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)后方可啟動(dòng)訴訟程序,加強(qiáng)對(duì)案件的審查把關(guān),提高公益訴訟工作質(zhì)效。［8］

（二）遠(yuǎn)期的法律修改路徑

在2015年3月召開的十二屆人大三次會(huì)議上，多個(gè)全國(guó)人大代表提議啟動(dòng)公益訴訟立法的進(jìn)程。［9］在高檢院?jiǎn)?dòng)試點(diǎn)工作之后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在立法條件成熟時(shí)，在《行政訴訟法》第26條現(xiàn)有規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！敝笤黾右豢睿黾觾?nèi)容為：“行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟”。作為總則性規(guī)定。在總則性規(guī)定之后的具體問題，可以考慮在《行政訴訟法》中列出專節(jié)的形式進(jìn)行解決。

（三）制度供給方案需要考慮的幾個(gè)問題

1.關(guān)于受理范圍。受理范圍探索中近期可以按照習(xí)總書記在《決定》說明中指出和上述高檢院關(guān)于試點(diǎn)工作的初步設(shè)想的那樣，可以定位在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)等領(lǐng)域?；趪?guó)家職能分工的原理，為了不損害行政權(quán)的效率價(jià)值，遵守司法有限審查原則，對(duì)行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制是非常必要的。一般認(rèn)為，立法是對(duì)社會(huì)資源的第一次分配，而行政機(jī)關(guān)往往傾向于利用抽象行政行為來侵犯、限制行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),從而達(dá)到謀求私利的違法目的的現(xiàn)象卻比比皆是。因此，在行政公益訴訟的受案范圍中，規(guī)定對(duì)部分抽象行政行為即規(guī)章以下規(guī)范行文件，當(dāng)損及多數(shù)不特定人的利益時(shí)可以啟動(dòng)起訴權(quán)。遠(yuǎn)期可以考慮將行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的決定、命令等、行政機(jī)關(guān)違法行為導(dǎo)致行政相對(duì)人違法受益的行為納入到行政公益訴訟的范圍。

2.關(guān)于行政公益訴訟的檢察管轄。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由做出被訴行政行為行政機(jī)關(guān)所在地的人民檢察院受理。由上一級(jí)人民檢察院提出公訴。行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)代表社會(huì)公益提起的訴訟，是對(duì)受損的社會(huì)公益進(jìn)行救濟(jì)的一種手段，同時(shí)也是對(duì)行政權(quán)是否正確行使的監(jiān)督。因此，在確定地域管轄時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟提供便利，為實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟目的提供條件。其次，也要為作為被告的行政機(jī)關(guān)參加訴訟提供相應(yīng)的便利。

3.關(guān)于行政公益訴訟的調(diào)查取證。筆者認(rèn)為，人民檢察院受理的行政公益訴訟案件，可以采取詢問當(dāng)事人、證人，搜集書證、物證等證據(jù)，采用鑒定、勘驗(yàn)等方法進(jìn)行調(diào)查取證。調(diào)查取證權(quán)是提起行政公益訴訟的基礎(chǔ)，一方面，檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件都是涉及到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件，這類案件一般來說比較復(fù)雜，需要收集較多的證據(jù)。另一方面，從司法實(shí)踐來看，大量的證據(jù)都掌握在被訴行政機(jī)關(guān)手中，如果不賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，行政公益訴訟就會(huì)失去應(yīng)有之義，違背行政公益訴訟的初衷。［10］

4.關(guān)于行政公益訴訟的前置程序。筆者認(rèn)為，人民檢察院受理的行政公益訴訟案件，經(jīng)審查后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，可以向作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出要求糾正的檢察建議。接受檢察建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況30日內(nèi)書面回復(fù)發(fā)出檢察建議的人民檢察院。行政前置程序，強(qiáng)調(diào)的是窮盡行政救濟(jì)原則，即當(dāng)事人沒有利用一切可能的行政救濟(jì)以前，不能申請(qǐng)法院對(duì)行政決定裁決。如果沒有前置程序的過渡，直接起訴極易造成行政機(jī)關(guān)對(duì)其職責(zé)的懈怠，也容易產(chǎn)生濫訴的弊端。［11］

5.關(guān)于行政公益訴訟的審查起訴。筆者認(rèn)為，人民檢察院接到行政機(jī)關(guān)糾正情況回復(fù)后，經(jīng)審查認(rèn)為沒有必要提起公訴的，可以不提起公訴。認(rèn)為仍然有必要提起公訴的，可以提起公訴。人民檢察院自收到行政機(jī)關(guān)糾正情況回復(fù)后，重新計(jì)算審查期限。人民檢察院受理行政公益訴訟案件后，在60日內(nèi)決定是否提起公訴，重大、復(fù)雜的案件，可以延長(zhǎng)30日。公民、法人和其他組織申請(qǐng)人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，人民檢察院決定不起訴的，公民、法人和其他組織可以向作出該決定人民檢察院的上一級(jí)人民檢察院申請(qǐng)復(fù)議。

6.關(guān)于行政公益訴訟的審判管轄。筆者認(rèn)為，人民檢察院提起的行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)由提出起訴的檢察機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院受理。當(dāng)前的行政訴訟管轄制度存在的諸多問題，在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)提高級(jí)別管轄，將中級(jí)人民法院作為公益訴訟的一審法院?！缎姓V訟法》第14條規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄下列行政案件,（一）確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理案件;（二）對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所做的具體行政行為提起訴訟的案件;（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件?！惫嬖V訟案件中,由于涉及到公共利益，覆蓋面廣、影響力大，可以認(rèn)定屬于該條文的第三款,由中級(jí)人民法院管轄。

7.關(guān)于行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用。筆者認(rèn)為，人民法院審理行政公益訴訟案件，不收訴訟費(fèi)以及其他費(fèi)用。行政公益訴訟是為了維護(hù)社會(huì)公共利益提起的訴訟，應(yīng)當(dāng)通過特殊規(guī)定作為免交理由。比如在法國(guó)，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時(shí)，事先不繳納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。我國(guó)有必要吸納其他國(guó)家的先進(jìn)做法，免除檢察機(jī)關(guān)因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的受理費(fèi)用，在相關(guān)法規(guī)中對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。

8.關(guān)于行政公益訴訟的出席法庭。筆者認(rèn)為，人民法院審理行政公益訴訟案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭支持公訴。公訴人在法庭上的任務(wù)是：宣讀起訴書；詢問證人；出示證據(jù)；參加法庭辯論；發(fā)表出庭意見；對(duì)法庭審理情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)人民法院審理案件違反法律規(guī)定的訴訟程序，應(yīng)當(dāng)在法庭審理結(jié)束后向人民法院提出糾正意見。在提起公訴的行政案件中，檢察官出庭主要是以公訴人的身份證明案件的事實(shí)，進(jìn)行辯論，說明追究被告行為為非法的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)和程序依據(jù)。

注釋：

［1］在中國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)中，尚沒有關(guān)于“公益訴訟”的統(tǒng)一架構(gòu)，在實(shí)定法上找不到明確的依據(jù)，即“公益訴訟”不是法規(guī)范上的概念。參見楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法學(xué)論壇》2012年第11期。

［2］孟建柱：《完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月7日。

［3］從1997年開始，河南方城縣檢察院就探索提起了全國(guó)第一起民事公益訴訟案件，是針對(duì)一個(gè)鎮(zhèn)工商所國(guó)有房產(chǎn)高值低賣，要求確認(rèn)買賣合同無效。此后，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)紛紛通過直接起訴的形式開展公益訴訟。河南作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的發(fā)源地，直接提起的案件數(shù)量更多。1997年至2005年，河南檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟500余起，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失2.7億元。南陽市檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟79起，涉環(huán)境污染案件12起。2006年以后，最高法院要求各地法院不再受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件，這一探索才停了下來，之后個(gè)別地方仍然有零星的起訴成功的案件，但是總的探索是停止了下來。究其原因，主要是于法無據(jù)。

［4］楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法學(xué)論壇》2012年第11期。

［5］習(xí)近平：《關(guān)于《中共中央依法治國(guó)若干重大問題的決定》的說明》，載新華網(wǎng)http://news.xinhuanet. com/2014-10/28/c_1113015372.htm，訪問日起：2014年10月30日。

［6］梁國(guó)棟：《立法引領(lǐng)改革前進(jìn)——全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)“兩高”在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)》，載《中國(guó)人大》2014年第14期。

［7］郭金超、歐陽開宇：《最高檢：探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度》，載中國(guó)新聞網(wǎng)http://www.chinanews.com/fz/2015/03-12/7123226.shtml，訪問日起：2015年03月13日。

［8］中新網(wǎng)：《試點(diǎn)階段檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟或需最高檢批準(zhǔn)》，載中國(guó)新聞網(wǎng)http://www.chinanews. com/fz/2015/03-14/7129004.shtml，訪問日起：2015年03月15日。

［9］全國(guó)人大代表鄧川提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，并加強(qiáng)對(duì)行政違法行為督促糾正的機(jī)制目前還缺乏相應(yīng)的法律支撐。鄧川建議，最高人民檢察院可積極開展司法調(diào)研，主動(dòng)配合立法機(jī)關(guān)，推動(dòng)相關(guān)立法，保障改革依法順利進(jìn)行。鄧川的建議與全國(guó)人大代表、廣東省人民檢察院檢察長(zhǎng)鄭紅的議案不謀而和。由鄭紅領(lǐng)銜提出的關(guān)于建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的議案，也建議盡快在立法層面上確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。全國(guó)人大代表、江蘇省人民檢察院檢察長(zhǎng)徐安在接受媒體采訪時(shí)也明確表示,應(yīng)加快對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的具體法律程序進(jìn)行立法調(diào)研。參見《鄧川：建議立法保障檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度》，原載四川新聞網(wǎng)http://world.huanqiu. com/hot/2015-03/5906744.html，訪問日起：2015年03月16日。

［10］刑事公訴離不開刑事偵查，自然，檢察機(jī)關(guān)提出行政公益訴訟，自然也應(yīng)該有調(diào)查行為為前提。2013年9月23日高檢院第十二屆檢察委員會(huì)第十次會(huì)議通過《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》其中從65條到73條規(guī)定了調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容，將來均可為行政公益訴訟調(diào)查作為借鑒。

［11］美國(guó)《清潔水法》規(guī)定：私人原告必須在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者以及聯(lián)邦政府和州政府的環(huán)境保護(hù)主管部門，在該“起訴意愿通知”送交之日起滿60日，起訴人方可向法院提起訴訟。參見《美國(guó)的環(huán)境公益訴訟》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2013年7月4日。

*國(guó)家檢察官學(xué)院河南分院副院長(zhǎng)、教授、全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家［450004］