當(dāng)前沿海船舶邊防治安管理存在的問題及對策研究

楊彥文，張 弛

(廣州邊防指揮學(xué)校，廣東廣州 510663)

黨的十八大報(bào)告指出:“要提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國?！焙Ｑ髲?qiáng)國戰(zhàn)略的提出為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展開辟了又一廣闊空間的同時(shí)，也對以服務(wù)為中心的邊防治安管理工作提出了新的挑戰(zhàn)和要求。實(shí)施沿海船舶和漁船民管理，是邊防部隊(duì)的主要職能之一。隨著我國海洋戰(zhàn)略的深度調(diào)整和周邊局勢的發(fā)展變化，涉我領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益問題持續(xù)升溫，海上治安形勢發(fā)生了深刻變化，船舶管理工作也出現(xiàn)了許多新情況、新問題，面臨著許多新挑戰(zhàn)、新考驗(yàn)。加強(qiáng)和規(guī)范沿海船舶邊防治安管理，積極探索新形勢下海上治安管理工作新模式，創(chuàng)新工作方法，因地制宜地加大對港口、船舶和漁船民的管控和服務(wù)力度，保持沿海地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，已經(jīng)成為公安邊防部門亟待解決的一個(gè)突出問題。

一、當(dāng)前沿海船舶邊防治安管理工作中的問題

(一)現(xiàn)行邊防立法滯后于我國海洋戰(zhàn)略的深度調(diào)整和周邊局勢的發(fā)展變化

公安邊防部隊(duì)作為沿海船舶邊防管理的主管部門，主要執(zhí)法依據(jù)是《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》和《臺(tái)灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》。隨著形勢的發(fā)展，規(guī)章中出現(xiàn)了一些與實(shí)際執(zhí)法執(zhí)勤不適應(yīng)的情況，客觀上給沿海船舶邊防治安管理工作帶來了困難。一是制定的規(guī)范性文件沒有在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使登臨、檢查、逮捕和進(jìn)入司法程序等方面的具體規(guī)定，缺少打擊海盜、海上恐怖等暴力犯罪活動(dòng)的具體規(guī)定，僅是陸地立法的簡單延續(xù)。［1］二是船舶數(shù)量的增加和種類的多樣化給船舶邊防治安管理工作帶來了很大難度，對休閑船舶(游艇)、小型無證船舶、異地停靠船舶、“越界”生產(chǎn)船舶管理以及非法圈占海區(qū)、盜采海砂、近海違規(guī)施工行為的管理缺少相配套的法律規(guī)定，違法行為相對應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定模糊，甚至沒有規(guī)定。三是違法成本低致使懲治違法效果不明顯，《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》對違法行為的處罰額度均在一千元以下，對船舶方的懲戒缺乏震懾效果，執(zhí)法工作常常陷入“違法—查處—罰款—繼續(xù)違法—繼續(xù)查處—繼續(xù)罰款—再繼續(xù)違法”的怪圈，以證管船的效果被逐漸弱化。這些情況客觀上給沿海船舶邊防治安管理工作帶來困難。

(二)基礎(chǔ)工作、船管隊(duì)伍建設(shè)不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求

部分單位存在“重陸地治安、輕海上管理，重公安業(yè)務(wù)、輕邊防主業(yè)”的錯(cuò)誤觀念。由于個(gè)別單位船管主業(yè)意識弱化、信息系統(tǒng)落后和船管隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展速度滯后等原因，船舶入戶走訪調(diào)查、漁船民數(shù)據(jù)、檔案更新等基礎(chǔ)工作沒有得到很好的開展，離“底數(shù)清、分布清、動(dòng)向清”的工作要求尚有一段差距。多數(shù)邊防派出所船管民警隊(duì)伍警力不足，船管職責(zé)多由社區(qū)民警或內(nèi)勤民警兼任，缺少專門的船管人才，這些社區(qū)民警或內(nèi)勤民警要兼顧公安業(yè)務(wù)工作，容易精力分散。即使有個(gè)別船管任務(wù)較重的邊防派出所配備了專職船管民警，但往往調(diào)動(dòng)頻繁，隊(duì)伍穩(wěn)定性差，青黃不接的現(xiàn)象較為普遍。船管站協(xié)助預(yù)防、打擊違法犯罪的前沿陣地功能受到削弱，由于站點(diǎn)布局與當(dāng)前形勢任務(wù)不相適應(yīng)，正常維持經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)等原因，制約了船管站職能發(fā)揮，致使部分地區(qū)的船管站成為了一個(gè)虛設(shè)機(jī)構(gòu)等，沿海船舶邊防治安管理工作的群眾基礎(chǔ)受到削弱。

(三)管理手段單一，相關(guān)職能部門協(xié)作不夠

個(gè)別基層單位和民警仍停留在原來的發(fā)證、檢查等傳統(tǒng)方法上，習(xí)慣于“坐岸查船”、“坐所等船”等靜態(tài)管理模式，對動(dòng)態(tài)治安環(huán)境下如何及時(shí)有效地做好船舶邊防治安管理工作缺乏創(chuàng)新，造成海上船舶信息匱乏，漏管、失控現(xiàn)象增多。部分干警的漁船民教育方式方法抓不住服務(wù)保障海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的切入點(diǎn)，找不準(zhǔn)服務(wù)漁船民的突破口，形式呆板、內(nèi)容僵化，思維理念滯后，不足以觸動(dòng)漁船民思想。涉海相關(guān)職能部門在工作中缺乏協(xié)作，一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中只關(guān)注本部門、本單位利益，對發(fā)現(xiàn)船舶有非本部門管轄范圍的違法違規(guī)行為，往往不互相通報(bào)，聽之任之，有時(shí)甚至相互推諉，造成管理脫節(jié)，無法形成管理合力。

(四)小型船舶和“三無”船舶治安隱患突出

由于小型船舶種類繁多，各涉海部門之間對此認(rèn)識不統(tǒng)一，難以界定，小型船舶的主管部門難以明確，相關(guān)海上職能部門對小型船舶交錯(cuò)管轄，致使失管、漏管現(xiàn)象客觀存在。同時(shí)，小型船舶存在船齡長、設(shè)備陳舊、管理不善、船員素質(zhì)不高等諸多不安全因素，是海上安全生產(chǎn)的重大隱患。

“三無”船舶問題短時(shí)間內(nèi)難以解決，個(gè)別漁船從建造起就未向任何部門申領(lǐng)證件，成為管控的盲點(diǎn);個(gè)別船主為繼續(xù)享受柴油補(bǔ)貼違規(guī)交易，采取“賣船不賣手續(xù)”的方式，致使“三無”船舶數(shù)量增加，給公安邊防船管工作帶來很大壓力。

(五)港澳流動(dòng)漁船和新型船舶存在管理盲區(qū)

由于港澳流動(dòng)漁船的特殊性和國家法律規(guī)定的變化，港澳流動(dòng)漁船民違法違規(guī)情況屢有發(fā)生，已經(jīng)成為公安邊防部門亟待解決的難點(diǎn)問題:流動(dòng)漁民往返港、澳及內(nèi)地?zé)o出入境登記記錄，基本處于漏管狀態(tài);相當(dāng)數(shù)量的流動(dòng)漁船利用政策優(yōu)惠政策，進(jìn)行螞蟻搬家式的走私紅油活動(dòng)等。

隨著海上旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，以游艇為代表的新型船舶逐漸成為旅游城市的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)?，F(xiàn)階段公安邊防部門對新型船舶只能套用《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》來進(jìn)行管理，缺乏配套的法律法規(guī)。加之，游艇的建造、檢驗(yàn)、登記及航行管理權(quán)由海事管理部門、港航監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使，使得大多數(shù)沿海省份公安邊防部門缺乏相應(yīng)的行政管理權(quán)，無法對游艇進(jìn)行行政監(jiān)管，導(dǎo)致對私人游艇的邊防治安管理力不從心。

(六)海上治安形勢日趨復(fù)雜嚴(yán)峻

隨著沿海海域治安形勢的變化，除傳統(tǒng)的海上盜竊、搶劫、吸販毒、偷渡、走私等案件呈高發(fā)態(tài)勢外，山東海域的盜采海砂案件、江蘇海域盜竊鰻魚苗案件、浙江和福建海域盜采紅珊瑚案件、海南海域的盜竊海底文物案件等具有海域特點(diǎn)的案件開始增多。近幾年，因漁事、海事糾紛引發(fā)的扣人、扣船、扣物案件也已由個(gè)體行為向縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村等區(qū)域?yàn)閱挝坏臓幎忿D(zhuǎn)變，加之漁船民歷來群體意識、地方意識、宗族意識較強(qiáng)，致使很多海上糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｉ先后w性事件，且有逐年增加的趨勢。近年來，因島礁管控、海域劃界引發(fā)的海上爭議呈愈演愈烈之勢，外籍漁船侵漁、侵權(quán)活動(dòng)明顯增多，且呈常態(tài)、頻發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。我國沿海地區(qū)部分漁民為了經(jīng)濟(jì)利益越界生產(chǎn)作業(yè)，被韓國、朝鮮、菲律賓等國抓扣事件頻繁發(fā)生，有的上升為政治乃至外交事件，影響國家關(guān)系。

(七)船舶管理信息化水平偏低、裝備落后

目前，部分省份沿海船舶管理仍以登記發(fā)證、人力簽證檢查、違規(guī)行政處罰等為主要手段，船舶檢查大多為人證對照的方法，信息掌握停留在靜態(tài)的層面，停留在人工、手工作業(yè)上，造成各類船管信息與船舶實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)不符，船舶動(dòng)態(tài)管控滯后。受經(jīng)費(fèi)保障的影響，一些海防監(jiān)控設(shè)施還不能完全滿足船舶管理動(dòng)態(tài)化的需要，并且缺少必要的維護(hù)和保養(yǎng)，有時(shí)無法正常使用。海警體制調(diào)整后，公安邊防派出所作為沿海船舶邊防治安管理的主體，由于海上執(zhí)勤船艇、通信設(shè)備、警械等嚴(yán)重缺乏、老化，基本上難以保障開展定期與不定期的海上巡邏檢查和救助，執(zhí)法范圍被牢牢限定在碼頭、停泊點(diǎn)陸地查船。［2］

(八)與海警部門的分工、職責(zé)尚未明確

《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》賦予了海警部門辦理海上治安案件和刑事案件的職權(quán)，而當(dāng)時(shí)劃分邊防支隊(duì)和海警部門的分工的依據(jù)僅是《公安邊防部隊(duì)海上勤務(wù)工作規(guī)定》的“三海里”原則，一直沿用至今。由于該原則規(guī)定較為模糊，已滯后于現(xiàn)階段海上執(zhí)法形勢，加之當(dāng)前邊防支隊(duì)“管海缺艇”、海警部門執(zhí)法辦案能力較弱等原因，致使海上案件的管轄和辦理存在爭議，亟待以法律、法規(guī)的形式明確公安邊防部門與海警部門的分工、職責(zé)。

二、積極適應(yīng)新形勢，加強(qiáng)對策研究

邊海防工作是治國安邦的大事，關(guān)系國家安全和發(fā)展全局。加強(qiáng)和規(guī)范沿海船舶邊防治安管理，是做好邊海防工作的重要組成部分，是公安邊防部隊(duì)服務(wù)海上維權(quán)斗爭的重要舉措，更是維護(hù)國家安全穩(wěn)定、為國家建設(shè)保駕護(hù)航的使命所在。

(一)完善頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)邊防立法工作

推動(dòng)出臺(tái)全國統(tǒng)一的邊防立法。鑒于當(dāng)前邊海防立法相對滯后，現(xiàn)有的部門規(guī)章規(guī)格偏低、涵蓋面窄、力度較弱的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快從國家層面推動(dòng)出臺(tái)《邊防治安管理?xiàng)l例》。本著“先易后難、急用先抓”的原則，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)沿海省份邊防治安管理立法工作，為全國層面的沿海船舶邊防治安管理法規(guī)提供充分、完善的法律依據(jù)。努力提高沿海船舶邊防治安管理的立法層級，進(jìn)一步明確邊防治安管理體制、內(nèi)容以及沿海地區(qū)邊防治安管理的邊防許可、法律責(zé)任等。在立法的基礎(chǔ)上，出臺(tái)與之配套的實(shí)施細(xì)則，確保程序合法，便于規(guī)范操作。將游艇、休閑漁船等海上旅游船舶管理納入法制軌道，進(jìn)一步明確公安邊防部隊(duì)對海上旅游船舶的管理權(quán)限、管理措施和管理責(zé)任。

(二)創(chuàng)新管理模式，切實(shí)提高群眾的滿意度

準(zhǔn)確把握人民群眾對社會(huì)管理和公共服務(wù)的新期待，主動(dòng)跟進(jìn)國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，積極創(chuàng)新服務(wù)模式和管理手段。簡化辦證程序，下放辦證權(quán)限，增加辦證網(wǎng)點(diǎn)，放寬證件異地辦理，縮短證件辦理時(shí)限，改進(jìn)查驗(yàn)方法。針對漁船民長期出海在外，對國家法律法規(guī)了解不夠，甚至因?yàn)楣芾聿块T繁多，并不知道應(yīng)當(dāng)辦理邊防證件等情況，利用臺(tái)風(fēng)季節(jié)、休漁期等時(shí)機(jī)，加大對漁船民的走訪力度，加大對維護(hù)國家海洋權(quán)益以及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳講解，取得漁船民的信任和支持，打牢漁船民管理的群眾基礎(chǔ)。［3］積極依托地方政府與相關(guān)部門建立完善涉海矛盾調(diào)處協(xié)作機(jī)制，最大程度依靠和調(diào)動(dòng)群眾力量，形成“警官指導(dǎo)，骨干參與，自我調(diào)解”為主的民間調(diào)解方式。

(三)強(qiáng)化源頭治理，夯實(shí)治安管理基礎(chǔ)工作

完善基層基礎(chǔ)資料建設(shè)。結(jié)合走訪活動(dòng)，全面摸排出海船舶以及從業(yè)人員的基本情況，及時(shí)采集錄入，健全完善基礎(chǔ)資料，及時(shí)確定一批重點(diǎn)作業(yè)區(qū)域、案件高發(fā)區(qū)和時(shí)段，列管一批重點(diǎn)出海船舶和人員，實(shí)行分級管理，提高對重點(diǎn)人口、重點(diǎn)船舶、重點(diǎn)港岙口區(qū)域、監(jiān)管對象的熟悉率，盡可能消除管控盲點(diǎn)，做到海上動(dòng)態(tài)清、治安問題清、矛盾問題清。大力加強(qiáng)船管民警隊(duì)伍建設(shè)，抓好船管干部選拔、培養(yǎng)、考核、提拔等環(huán)節(jié)，明確邊防派出所專職船管干警的工作崗位、職責(zé)、人數(shù)，從制度上保證船管干警隊(duì)伍建設(shè)的專職化、專業(yè)化。充分發(fā)揮船管站的前沿陣地功能，對所屬船管站進(jìn)行清理、整合，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保船管站設(shè)置科學(xué)、布局合理、使用規(guī)范，使有站無址問題得以有效解決。積極推動(dòng)將船管員納入公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍建設(shè)，并通過統(tǒng)一招錄方式、明確選任標(biāo)準(zhǔn)、公開招錄選拔、強(qiáng)化培訓(xùn)考核等措施，提升船管員整體業(yè)務(wù)能力。

(四)加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)船舶管理綜合治理

推動(dòng)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，努力形成船管工作合力。推動(dòng)地方黨委政府建立健全海上治安綜合治理機(jī)制，完善情況通報(bào)制度，定期分析治安形勢，研究對策措施，使船舶邊防治安管理工作成為地方政府重要日常議事日程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確職責(zé)、共同管理。深化與海洋漁業(yè)、交通海事等涉海部門的協(xié)作交流，發(fā)揮各自職能、人員和裝備的優(yōu)勢，探索合署辦公機(jī)制，通過聯(lián)管、聯(lián)控、聯(lián)查方法，加強(qiáng)對“三無”船舶和游艇的有效管理和整治，根據(jù)無證船舶的用途，建立不同的管理模式，推動(dòng)無證船舶納入地方統(tǒng)一管理，堵塞管防漏洞。與海警部門應(yīng)堅(jiān)持“發(fā)揮優(yōu)勢、資源互補(bǔ)、緊密銜接”的原則，根據(jù)轄區(qū)海域特點(diǎn)，在海上執(zhí)法合作、情報(bào)信息交流、海上搶險(xiǎn)救助、海上重要目標(biāo)安全警衛(wèi)和裝備資源共享等方面建立協(xié)作機(jī)制，共同擔(dān)當(dāng)好海上執(zhí)法維權(quán)工作的重任。與地方黨委政府搞好協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮漁船民協(xié)會(huì)的作用，加強(qiáng)對港口碼頭管理治保組織和治安信息員隊(duì)伍等群防群治組織的指導(dǎo)和跟蹤培訓(xùn)工作，維護(hù)港口碼頭和海上的治安穩(wěn)定，不斷提高轄區(qū)群眾和漁船民的防范能力。

(五)加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高海上管控能力

堅(jiān)持向科技要警力、向科技要效益、向科技要戰(zhàn)斗力的船管理念，緊抓海防視頻監(jiān)控體系和公安大防控體系建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，爭取地方黨委政府和社會(huì)各界支持，大力推進(jìn)以高清視頻監(jiān)控為主體，以雷達(dá)、射頻、紅外線等技術(shù)為補(bǔ)充的海上技防網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，跟進(jìn)完善配套傳輸網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用終端和資料數(shù)據(jù)庫，著力構(gòu)建起橫向到邊、縱向到底、全天候、無縫隙的監(jiān)控指揮體系，為加強(qiáng)和規(guī)范沿海船舶邊防治理管理工作提供技術(shù)支撐。加大對基層所隊(duì)和海上執(zhí)勤船艇的通信裝備配發(fā)力度，保證與港口、船舶、漁船民實(shí)時(shí)信息交流，全面推動(dòng)船管工作的信息化建設(shè)，提高海上管控能力。

(六)加強(qiáng)情報(bào)調(diào)研，確保船管工作的主動(dòng)性

發(fā)揮深入群眾、貼近群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)勢，通過漁船管理、案件辦理、治安管理等渠道，全方位獲取有關(guān)海上違法犯罪、越界捕撈和外來侵漁等情報(bào)信息。夯實(shí)岸上情報(bào)工作基礎(chǔ)，將情報(bào)信息的觸角延伸到各個(gè)岸上涉海場所、行業(yè)，力爭獲取第一手信息，做到耳聰目明，全方位多層次的獲取各類信息。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)控系統(tǒng)的作用，在全面收集涉海公開情報(bào)的基礎(chǔ)上，選配情報(bào)信息獲取、篩選、評價(jià)能力強(qiáng)的情報(bào)干部專職對涉海公開情報(bào)進(jìn)行研判，形成規(guī)范的采集、流轉(zhuǎn)、研判、應(yīng)用和獎(jiǎng)懲的涉海公開情報(bào)工作機(jī)制，提升對涉海公開情報(bào)分析、加工處理能力，盡可能的發(fā)現(xiàn)海上階段性、苗頭性、系列性的治安問題，并深入分析其特點(diǎn)規(guī)律，為公安邊防部門全面掌握轄區(qū)海域情況和上級首長決策提供準(zhǔn)確的情報(bào)支撐。

(七)加大執(zhí)法力度，全力維護(hù)海上治安穩(wěn)定

沿海船舶邊防治安管理工作是法律賦予公安邊防部隊(duì)的一項(xiàng)神圣職責(zé)，是維護(hù)沿海地區(qū)社會(huì)秩序，維護(hù)國家的主權(quán)和尊嚴(yán)，保護(hù)沿海漁船民合法權(quán)益，保障海上生產(chǎn)秩序和海防安全，打擊海上走私、販毒、偷渡等各種違法犯罪活動(dòng)的一項(xiàng)重要工作。加大對出海船舶的檢查力度，堅(jiān)決制止違規(guī)出海作業(yè)，協(xié)同有關(guān)部門對非法船廠進(jìn)行清理取締，從源頭上對“三無”船舶進(jìn)行整治。對于為牟取暴利，從事組織偷渡、走私、販毒以及赴敏感海域捕撈紅珊瑚等違法犯罪活動(dòng)的不法分子，適時(shí)部署開展有針對性的專項(xiàng)行動(dòng)，加大打擊震懾力度，全力維護(hù)海上治安穩(wěn)定。同時(shí)加大與國外執(zhí)法合作的力度，妥善處理涉外事務(wù)。

［1］朱光耀.公安邊防管理工作應(yīng)對現(xiàn)代海洋法影響的措施探析［J］.公安研究，2009，(11):23.

［2］寇學(xué)亮.新形勢下邊防沿海船舶治安管理問題探析［J］.廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2014，(3):49.

［3］王平.沿海船舶邊防治安管理問題思考［J］.福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(3):21.