鄭州市食品安全監(jiān)管問(wèn)題研究

王蘭永

（中共鄭州市委黨校公共管理教研部，河南鄭州450042）

鄭州市食品安全監(jiān)管問(wèn)題研究

王蘭永

（中共鄭州市委黨校公共管理教研部，河南鄭州450042）

近年來(lái)，我國(guó)的食品安全問(wèn)題層出不窮。面對(duì)食品安全的嚴(yán)峻形勢(shì)，鄭州市在食品安全監(jiān)管方面做了不少扎實(shí)有效的工作，但由于受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件及食品監(jiān)管體制、政策等方面的情況限制，仍存在一些問(wèn)題和不足。要解決這些問(wèn)題，必須從以下幾方面著手：一是改革創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制；二是提升對(duì)食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行水平；三是組建行業(yè)聯(lián)盟，充分發(fā)揮其規(guī)范引導(dǎo)作用；四是重構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間新的公共秩序；五是用政策做杠桿，提升食品企業(yè)安全生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的積極性。

鄭州市；食品安全監(jiān)管；問(wèn)題；對(duì)策

人們用關(guān)系學(xué)的方式闡釋著食品安全的重要性，“民以食為天，食以民為先”。但遺憾的是，近年來(lái)我國(guó)食品安全問(wèn)題層出不窮。面對(duì)食品安全的嚴(yán)峻形勢(shì)，鄭州市在食品監(jiān)管方面做了不少扎實(shí)有效的工作，并取得了一些成績(jī)，但仍存在一些問(wèn)題和不足。本文圍繞這一問(wèn)題進(jìn)行探討，希望對(duì)鄭州市食品安全監(jiān)管水平的提升有所裨益。

一、近年來(lái)鄭州市食品安全監(jiān)管采取的主要措施

鄭州市委、市政府對(duì)食品安全管理工作一直極為重視，將之納入政府工作的相關(guān)規(guī)劃與安排之中。尤其是近幾年，市委、市政府采取訂目標(biāo)、發(fā)文件、下任務(wù)、定責(zé)任等系列流程，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作的督促檢查，確保食品安全監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)的無(wú)縫對(duì)接，強(qiáng)有力地促進(jìn)了食品安全保障工作的開展，將監(jiān)管水平提升到一個(gè)新的高度。

1.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全監(jiān)管。第一，加大資金投入。2002年鄭州市就成立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組。鄭州市財(cái)政撥專款建立總建筑面積約1.91萬(wàn)平方米的市、縣兩級(jí)“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)流通中心”，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，并逐年增加。專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立和資金投入的增加顯示了市委、市政府對(duì)食品安全監(jiān)管工作的重視程度。第二，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)體系的立體化。“立體化”是指鄭州市在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)體系方面探索出的“兩級(jí)三層”體系?！皟杉?jí)”是指市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)流通中心和各縣（市）、區(qū)檢測(cè)中心。檢測(cè)中心除負(fù)責(zé)全市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管之外，還具體負(fù)責(zé)市區(qū)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、超市、連鎖店、專賣店、配送中心農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全檢測(cè)和監(jiān)管；各縣（市）和上街區(qū)檢測(cè)中心，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全檢測(cè)和監(jiān)管；市內(nèi)五區(qū)檢測(cè)中心負(fù)責(zé)本區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；“三層”是指市農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)中心，各縣（市）區(qū)檢測(cè)中心，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和配送中心建立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全自檢機(jī)構(gòu)。建立該體系的目的是為了確保農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)地到餐桌上的安全、放心。第三，關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴(yán)把死守，確保監(jiān)管發(fā)揮作用。一是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭方面，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化、無(wú)害化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基地創(chuàng)建。二是在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的環(huán)節(jié)，派駐專人不間斷地對(duì)蔬菜批發(fā)市場(chǎng)、水產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和定點(diǎn)屠宰廠進(jìn)行監(jiān)管。三是對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)流通的農(nóng)產(chǎn)品加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，對(duì)不合格產(chǎn)品一律禁止銷售并進(jìn)行妥善處理。第四，從制度規(guī)范上入手，確保有章可循，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測(cè)流程標(biāo)準(zhǔn)化與高效化。一是基地監(jiān)測(cè)通報(bào)制度。該通報(bào)主要由鄭州市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)，市農(nóng)業(yè)局每個(gè)月都要將全市農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果向鄭州市主要領(lǐng)導(dǎo)及各區(qū)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)。二是農(nóng)產(chǎn)品銷售攤位公示制度。公示制度不但方便了群眾監(jiān)督，對(duì)相關(guān)攤位也是一種鼓勵(lì)和肯定，能夠增強(qiáng)其自律性。三是農(nóng)產(chǎn)品抽檢制度。鄭州市相關(guān)職能部門將抽檢結(jié)果和企業(yè)自檢結(jié)果予以公示，便于群眾知曉。

2.生產(chǎn)加工領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管。在生產(chǎn)領(lǐng)域的食品監(jiān)管中，鄭州市按照建立健全完整的質(zhì)量監(jiān)管體系的目標(biāo)，實(shí)行了對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中所有環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管。第一，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入。鄭州市對(duì)26類食品加工企業(yè)展開調(diào)查摸底，對(duì)符合條件的企業(yè)核發(fā)食品生產(chǎn)許可證，并要求其產(chǎn)品加貼QS標(biāo)志，對(duì)無(wú)證生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲查處并責(zé)令停產(chǎn)。第二，用“三查三備案”破解獲證企業(yè)后續(xù)監(jiān)管的難題。在過(guò)去的食品安全監(jiān)管中，“重準(zhǔn)入批準(zhǔn)，輕過(guò)程監(jiān)管”的傾向比較明顯，這種監(jiān)管方式容易產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，尤其是在企業(yè)自律性不夠、社會(huì)公眾無(wú)法參與企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管的情況下，食品安全問(wèn)題很容易從隱患轉(zhuǎn)化為公共問(wèn)題。為破解這一難題，鄭州市食品安全監(jiān)管機(jī)制采取了“三查三備案”的措施。其中，“三查”指：企業(yè)自查、巡查回訪、年度報(bào)告審查。“三備案”指：添加物質(zhì)備案、委托加工備案、復(fù)原乳備案。

3.流通銷售領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管。第一，逐步實(shí)行經(jīng)銷企業(yè)落實(shí)進(jìn)貨檢查驗(yàn)收、索證索票、購(gòu)銷臺(tái)賬和質(zhì)量承諾制度。通過(guò)這一制度實(shí)現(xiàn)對(duì)食品質(zhì)量與安全的把關(guān)，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)具有公信力的監(jiān)管部門的相關(guān)許可與企業(yè)自律相結(jié)合來(lái)確保食品安全。第二，全面落實(shí)市場(chǎng)巡查制度，完善食品質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度。通過(guò)對(duì)流通中的食品進(jìn)行排查與監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)通報(bào)、處理。第三，強(qiáng)化食品安全標(biāo)識(shí)和包裝管理，集中力量整治食品的假包裝、假標(biāo)識(shí)、假商標(biāo)問(wèn)題。這一舉措的實(shí)質(zhì)是通過(guò)打擊假冒偽劣食品來(lái)為正規(guī)的食品企業(yè)營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)營(yíng)秩序，對(duì)于引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自律、提升技術(shù)與食品安全水平都有著積極的促進(jìn)作用。

二、鄭州市食品安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題

1.現(xiàn)有監(jiān)管力量亟待加強(qiáng)。第一，執(zhí)法資源與監(jiān)管對(duì)象比例失衡。從調(diào)查的情況來(lái)看，鄭州市市一級(jí)的質(zhì)量監(jiān)督部門食品監(jiān)管人員編制人數(shù)嚴(yán)重不足，縣一級(jí)的食品監(jiān)管人員編制則更少，到企業(yè)一線巡查回訪難度很大，根本不能滿足食品監(jiān)管的需要。另外，由于編制缺乏，單位近年來(lái)很少引進(jìn)新的人員，執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍年齡老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化等矛盾比較突出，執(zhí)法方式也比較落后。第二，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)不足。食品安全界定有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的缺乏從根本上影響了監(jiān)管部門職能的發(fā)揮，資金投入不足直接影響了監(jiān)管能力和監(jiān)管水平的提高。以食品抽檢為例，每年無(wú)論是定期的還是臨時(shí)的檢查次數(shù)都十分有限，而要完全分析一組食品安全的各項(xiàng)指標(biāo)，不僅對(duì)技術(shù)、設(shè)備和人才的要求高，而且其處理的周期也長(zhǎng)，所需的資金成本也比較高。在這種情況下，檢測(cè)資金投入不足，會(huì)影響到相關(guān)檢測(cè)設(shè)備與技術(shù)的更新，也難以及時(shí)跟蹤檢查市場(chǎng)上不斷更新的食品添加劑。

2.食品生產(chǎn)監(jiān)管“過(guò)度”與監(jiān)管“真空”現(xiàn)象并存。第一，管理主體多元與權(quán)責(zé)不明造成監(jiān)管“過(guò)度”現(xiàn)象。在對(duì)監(jiān)管對(duì)象的調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，類似奶粉這樣的商品從生產(chǎn)到消費(fèi)者手中，中間負(fù)有安全監(jiān)管責(zé)任的就涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品等多個(gè)部門，一旦出現(xiàn)食品安全事件，處理起來(lái)便需要部門相互之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。比如對(duì)市場(chǎng)上出售的豆芽的質(zhì)量監(jiān)管，如果豆芽是按傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)的，則應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門管理；若是按照現(xiàn)代工業(yè)化流程生產(chǎn)的，則應(yīng)歸質(zhì)檢部門來(lái)監(jiān)管?？梢?，如果缺乏強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)部門，則很容易發(fā)生協(xié)調(diào)不暢、處理效率低、群眾不滿意等情況。第二，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，檢測(cè)結(jié)果不能共享導(dǎo)致食品安全監(jiān)管成本較高。食品安全管理的標(biāo)準(zhǔn)制訂涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、科技、質(zhì)檢和工商等多個(gè)部門，而這些部門各有各的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致管理上存在交叉、重復(fù)甚至矛盾的現(xiàn)象。特別是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，分別由不同部門立項(xiàng)、起草、審查、批準(zhǔn)和發(fā)布，這就造成了生產(chǎn)、加工、流通標(biāo)準(zhǔn)互不銜接，甚至相互矛盾，不能形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)管理體系，不僅管理難度大，對(duì)正常的貿(mào)易活動(dòng)也產(chǎn)生了不良影響。另外，食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題也比較突出，一個(gè)部門從上到下都建有自己的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，諸多檢測(cè)部門不僅耗費(fèi)了大量的建設(shè)成本，而且檢測(cè)結(jié)果也沒有實(shí)現(xiàn)互相通報(bào)和通用，造成了國(guó)家資源的巨大浪費(fèi)，加大了食品行政監(jiān)管的成本。第三，食品安全監(jiān)管中存在“真空”地帶，食品生產(chǎn)許可無(wú)證查處力度較弱。有些食品安全監(jiān)管職能部門的監(jiān)管對(duì)象是具有食品生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)，而對(duì)于那些沒有許可證的企業(yè)來(lái)說(shuō)，食品監(jiān)管部門是沒有權(quán)力對(duì)它們進(jìn)行查處的。原因是我國(guó)法律明確規(guī)定由地方衛(wèi)生部門和工商部門對(duì)無(wú)衛(wèi)生許可證和無(wú)工商執(zhí)照的企業(yè)進(jìn)行查處和取締。但是，在實(shí)際的操作過(guò)程中，衛(wèi)生部門和工商部門對(duì)無(wú)證無(wú)照的食品生產(chǎn)企業(yè)查處力度不大，導(dǎo)致在地方存在大量的無(wú)證無(wú)照的食品企業(yè)。由于要獲得食品生產(chǎn)許可證必須要先獲得衛(wèi)生許可證和工商執(zhí)照，倘若工商和衛(wèi)生兩個(gè)部門不對(duì)此類食品企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，那么質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)部門也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行查處。

3.對(duì)小作坊式的食品加工點(diǎn)監(jiān)管困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，50%以上的食品安全事件是發(fā)生在食品加工小作坊中的。鄭州市區(qū)食品加工小作坊主要存在以下幾方面的問(wèn)題：第一，鄭州市食品加工小作坊多數(shù)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，數(shù)量多、分布廣，監(jiān)管難度較大。第二，食品小作坊生產(chǎn)環(huán)境臟、亂、差，管理嚴(yán)重缺位。生產(chǎn)設(shè)備簡(jiǎn)陋和工藝落后，食品安全無(wú)保障。第三，食品小作坊的從業(yè)人員素質(zhì)不高，缺乏基本的食品安全知識(shí)，缺少相關(guān)的食品安全培訓(xùn)與指導(dǎo)，缺少法律意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)。第四，食品小作坊缺少出廠檢驗(yàn)，甚至有些企業(yè)根本沒有檢驗(yàn)人員和檢驗(yàn)設(shè)備。對(duì)于食品小作坊的監(jiān)管，鄭州市相關(guān)職能部門的監(jiān)管很容易陷入兩難境地：一方面，從法律規(guī)定及自身職責(zé)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)依法取締無(wú)食品生產(chǎn)許可證的食品小作坊；另一方面，如果全部取締食品小作坊，就會(huì)影響就業(yè)，也會(huì)給群眾生活帶來(lái)不便。

三、提升鄭州市食品安全監(jiān)管水平的思路與對(duì)策

1.改革創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制。第一，加強(qiáng)市政府對(duì)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。把食品工作納入全市大安全范疇，明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的責(zé)任，明確把食品安全工作納入整體工作考核。第二，在具體工作中明確各部門的監(jiān)管范圍和具體職責(zé)。第三，鼓勵(lì)加強(qiáng)溝通，資源共享。以檢測(cè)機(jī)構(gòu)為例，要著力戒除各個(gè)部門搞大而全的重復(fù)建設(shè)，應(yīng)充分利用現(xiàn)有資源，建立全市食品安全監(jiān)管信息統(tǒng)一通報(bào)制度、檢測(cè)結(jié)果通用制度以及統(tǒng)一完備的食品安全數(shù)據(jù)庫(kù)，降低行政成本，減少資源浪費(fèi)。

2.提升對(duì)食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行水平。第一，突出重點(diǎn)，加大力度。食品安全監(jiān)管部門應(yīng)按照各自職責(zé)，加大監(jiān)管力度，尤其要把問(wèn)題突出的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)品作為監(jiān)管重點(diǎn)，在監(jiān)管中加強(qiáng)各部門的溝通和協(xié)作。第二，重視監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的保障。第三，質(zhì)檢機(jī)構(gòu)應(yīng)明確定位，整合資源。相關(guān)部門應(yīng)重視檢測(cè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充分利用現(xiàn)有各層級(jí)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)框架，科學(xué)規(guī)劃，合理配置資源。第四，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)瀆職失職的監(jiān)管人員必須實(shí)行嚴(yán)格的追責(zé)制度。第五，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)。

3.組建行業(yè)聯(lián)盟，充分發(fā)揮其規(guī)范引導(dǎo)作用。鄭州市應(yīng)盡快組建食品企業(yè)市場(chǎng)聯(lián)盟，建立企業(yè)、產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入和認(rèn)證機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)聯(lián)盟來(lái)規(guī)范市場(chǎng)。行業(yè)聯(lián)盟的作用是：保護(hù)消費(fèi)者的利益，保證品牌企業(yè)和規(guī)范運(yùn)作企業(yè)的利益，遏制無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；有利于將食品企業(yè)的行為引導(dǎo)到規(guī)范有序的軌道上來(lái)。這一做法的邏輯在于“完善的立法和執(zhí)法，可以讓食品更安全，這也是政府的首要任務(wù)。但由于地區(qū)不同，風(fēng)險(xiǎn)各異，食品藥品監(jiān)管等部門無(wú)法全覆蓋，故此可以將部分職能轉(zhuǎn)移給消協(xié)和其他非政府組織，由它們填補(bǔ)監(jiān)管的空白，尤其是當(dāng)下的食品安全重災(zāi)區(qū)——農(nóng)村地區(qū)”。

4.重構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間新的公共秩序。為避免“食品的公共性格局中，市場(chǎng)權(quán)力一家獨(dú)大，政府喪失了捍衛(wèi)公共利益的獨(dú)立性，而社會(huì)力量處于一種行動(dòng)力不足的原子化狀態(tài)”的出現(xiàn)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)有必要重新構(gòu)建一個(gè)新的三方良性互動(dòng)的公共秩序[1]。食品安全問(wèn)題涉及廣大人民群眾的切身利益，要根治這一問(wèn)題，政府需要走群眾路線，放手發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，用社會(huì)力量來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。比如，建立健全切實(shí)可行的食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。首先，要保護(hù)好舉報(bào)人的個(gè)人信息，并對(duì)不慎泄露舉報(bào)人個(gè)人信息的人員嚴(yán)加懲罰，讓群眾敢于舉報(bào)；其次，對(duì)于核實(shí)無(wú)誤的食品安全問(wèn)題要給予舉報(bào)者一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)群眾的積極性；再次，要壯大街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的食品安全協(xié)管員與信息人員隊(duì)伍，拿出專項(xiàng)資金聘請(qǐng)社會(huì)人士參與食品安全監(jiān)管。

5.用政策做杠桿，提升食品企業(yè)安全生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的積極性。鼓勵(lì)食品企業(yè)積極提高產(chǎn)品質(zhì)量與管理水平，提升食品企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。安全食品不是靠監(jiān)管而是靠生產(chǎn)。因此，在企業(yè)生產(chǎn)方面下大力氣、做足功課十分重要，通過(guò)設(shè)定規(guī)章制度，健全法制來(lái)引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、履行法律義務(wù)，并通過(guò)稅收減免等扶持政策引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者提升自律意識(shí)、嚴(yán)控食品質(zhì)量，最終通過(guò)各個(gè)擊破的方式取得食品安全狀況的根本好轉(zhuǎn)。

［1］呂方.新公共性：食品安全作為一個(gè)社會(huì)學(xué)議題［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）.

［責(zé)任編輯 張彥華］

F203

A

1671-6701（2015）01-0088-04

2014-10-10

王蘭永（1982— ），男，河北保定人，碩士，中共鄭州市委黨校公共管理教研部教師。