打造“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處“膠州模式”的實踐與思考

張文靜（本刊） 劉 巖（山東省膠州市司法局）

打造“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處“膠州模式”的實踐與思考

張文靜（本刊） 劉 巖（山東省膠州市司法局）

當前，社會矛盾糾紛多樣多發(fā)，社會群體性事件也呈現(xiàn)出激發(fā)高發(fā)的態(tài)勢，這對排查矛盾糾紛隱患，增加人民調(diào)解工作的主動性、針對性提出了更高要求。立足新形勢，山東省膠州市司法局創(chuàng)新構(gòu)建以群眾工作為統(tǒng)攬、以網(wǎng)格化工作為載體、以律師聯(lián)村（居）為保障的“N+1+1”村（居）矛盾糾紛排查調(diào)處新機制，實現(xiàn)了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不激化，問題不上交”，積極打造矛盾糾紛排查調(diào)處“膠州模式”，走出了一條具有膠州特色的鎮(zhèn)（辦）、村（居）人民調(diào)解工作之路，取得顯著成效。

一、膠州市創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制的實踐做法

2013年以來，立足群眾利益訴求多元、矛盾糾紛多發(fā)的社會形勢，山東省膠州市司法局在充分調(diào)研總結(jié)九龍街道辦事處東營村、李哥莊鎮(zhèn)河榮一村等村莊原創(chuàng)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新人民調(diào)解工作機制，積極構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制，即以鎮(zhèn)（辦）、村（居）兩級人民調(diào)解組織為基礎(chǔ)，全市各村（居）結(jié)合自身實際，按照本村矛盾糾紛的主要類型及社會治理難點，設(shè)立N 個調(diào)解工作小組，對村（居）務(wù)實行分類管理，歸口管理；統(tǒng)一設(shè)立由村（居）支部書記（主任）牽頭的人民調(diào)解委員會（人文工作室），領(lǐng)導各個小組的工作，并負責調(diào)處N個小組調(diào)處不成的矛盾糾紛；建立每村（居）1名聯(lián)村（居）律師制度，為村務(wù)管理及矛盾糾紛排查調(diào)處提供“一條龍”法律服務(wù)。該機制的實施使基層矛盾糾紛化解變過去單打獨斗為群策群力，變事后解決為事前預防，實現(xiàn)了第一時間掌握情況、第一時間明確方案、第一時間落實措施、第一時間解決問題，增強了工作的前瞻性和預見性，有效破解了制約社會矛盾糾紛調(diào)處的瓶頸問題。

（一）打造網(wǎng)格化調(diào)處新平臺，切實提升矛盾糾紛排查調(diào)處精細化管理水平。在市、鎮(zhèn)（辦）、社區(qū)（管區(qū)）三級網(wǎng)格的基礎(chǔ)上，進一步細化排查調(diào)處單元，建立以村（居）工作小組為單元的網(wǎng)格化調(diào)處新平臺。全市各村（居）根據(jù)本村（居）的村務(wù)管理難點和矛盾糾紛總體類型，按照每25戶1個基礎(chǔ)網(wǎng)格，4個網(wǎng)格建立1個調(diào)解小組的總體思路，設(shè)立N個調(diào)解小組，按照“一格一員”的原則，統(tǒng)一選聘群眾基礎(chǔ)好、政策水平較高的老黨員、老干部、老教師、老軍人、老模范及村（居）評選出的優(yōu)秀村（居）民代表等擔任網(wǎng)格員，并在網(wǎng)格員中擇優(yōu)選聘“N”個小組長，對村務(wù)管理及矛盾糾紛實行分類管理、歸口調(diào)處。通過推行挨家挨戶走一走，男女老少見一見，有事沒事問一聲，遇到問題管一管的“四個一”工作法，切實拉近與群眾的距離，有效解決了以往基層矛盾糾紛排查發(fā)現(xiàn)不及時、調(diào)查了解不深入等問題，切實把糾紛消滅在基層，化解在萌芽狀態(tài)。截至目前，全市共劃分基礎(chǔ)網(wǎng)格11139個，各村（居）共建立調(diào)解小組2686個，及時排查化解矛盾，真正實現(xiàn)了小矛盾不出組。

（二）夯實人民調(diào)解組織基礎(chǔ)，構(gòu)建以群眾工作為統(tǒng)攬的矛盾糾紛排查調(diào)處新機制。在全市各村（居）依法設(shè)立人民調(diào)解委員會（人文工作室），由村（居）黨支部書記（主任）任調(diào)委會主任，將村（居）事務(wù)管理和矛盾糾紛排查調(diào)處有機融合，對N個調(diào)解小組進行統(tǒng)一領(lǐng)導，并具體負責調(diào)處重大疑難矛盾糾紛及各調(diào)解小組調(diào)處不成的矛盾糾紛。對于涉及政策性、專業(yè)性較強的矛盾糾紛，由人民調(diào)解委員會負責聯(lián)系鎮(zhèn)（辦）、市級專業(yè)調(diào)解組織給予指導或派員參與調(diào)處。目前，全市887個村（居）全部設(shè)立了人民調(diào)解委員會，成功調(diào)處多起疑難復雜矛盾糾紛，實現(xiàn)了大矛盾不出村，矛盾不激化，問題不上交。

（三）推行律師聯(lián)村制度，從源頭上預防和減少矛盾糾紛發(fā)生。整合司法行政資源，以每名律師聯(lián)系10個村（居）的方式，為全市887個村（居）配齊了法律顧問，指導各村修訂完善依法治村章程，全程參與村務(wù)管理重大事項決策。開展“訂單式”普法教育，滿足基層干部群眾的法律需求。向村民發(fā)放“律師聯(lián)系卡”，運用手機信息、QQ、微博等方式隨時解答群眾提出的法律問題。依托干部遠程教育網(wǎng)開通普法園地，由聯(lián)村律師每周帶領(lǐng)村干部集體學習法律知識。制定以律師聯(lián)村為主要內(nèi)容的優(yōu)秀律師事務(wù)所及十佳律師評選辦法，建立完善督查督辦、述職評議、一票否決等制度，打造清廉、務(wù)實、為民的聯(lián)村律師隊伍。

（四）探索網(wǎng)絡(luò)平臺信息化建設(shè)，推動矛盾糾紛排查調(diào)處常態(tài)化。適應(yīng)膠州市服務(wù)型黨建網(wǎng)絡(luò)平臺信息化建設(shè)新要求，探索構(gòu)建司法為民“一條龍”、網(wǎng)絡(luò)便民“e點通”和服務(wù)熱線“365”三大平臺。司法為民“一條龍”即高標準打造司法行政便民服務(wù)中心，將人民調(diào)解、法律援助等9項業(yè)務(wù)職能全部納入便民服務(wù)大廳，科學設(shè)置服務(wù)窗口、簡化工作流程，確?！爸贿M一扇門就能辦好司法行政所有事”。網(wǎng)絡(luò)便民“e點通”即建立集信息反饋、調(diào)度研判、分流指派等多功能于一體的司法行政管理指揮平臺，開通網(wǎng)絡(luò)便民系統(tǒng)，對膠州服務(wù)型黨建網(wǎng)絡(luò)平臺分流指派的信息統(tǒng)一梳理并進行二次分流指派，提高快速反應(yīng)能力。同時，增設(shè)“我要調(diào)解糾紛、我要申請法律服務(wù)”及律師在線等功能，搭建與基層干部群眾面對面互動交流平臺。便民服務(wù)熱線“365”即在司法行政便民服務(wù)中心開通“82231365”法律服務(wù)熱線，及時反饋糾紛信息，解答法律咨詢。

（五）組織開展“三聯(lián)三當”活動，放大“N+1+1”機制效應(yīng)。以放大“N+1+1”新機制效應(yīng)為目標，深入踐行黨的群眾路線，以打造“潤物無聲，情滿司法”司法行政工作品牌為統(tǒng)領(lǐng)，動員全系統(tǒng)人員，組織開展“三聯(lián)三當”活動。即領(lǐng)導干部聯(lián)鎮(zhèn)（辦）當參謀，每名局領(lǐng)導聯(lián)系2個鎮(zhèn)（辦），及時了解掌握鎮(zhèn)（辦）矛盾糾紛總體情況，為市級開展社會穩(wěn)定風險評估提供參考意見，指導鎮(zhèn)（辦）開展“N+1+1”工作；一般干部聯(lián)管區(qū)當助手，每名干部聯(lián)系鎮(zhèn)（辦）3~5個管區(qū)，當好政策法律宣傳員、社情民意調(diào)查員、矛盾糾紛調(diào)解員以及律師服務(wù)管區(qū)、村（居）的聯(lián)絡(luò)員和辦事員；律師聯(lián)村（居）當法律顧問，進一步完善律師聯(lián)村（居）制度，堅持集中走訪與日?；酉嘟Y(jié)合，每年集中開展兩次局領(lǐng)導、一般干部和司法所人員全程陪同律師進村入戶走訪活動，從根源上找準矛盾糾紛的癥結(jié)，切實提高工作針對性。“三聯(lián)三當”活動的開展，進一步加強了與鎮(zhèn)（辦）及管區(qū)的工作對接，全面了解把握信訪穩(wěn)定和矛盾糾紛狀況，針對實際需求，協(xié)調(diào)責任律師提供法律意見建議、參與信訪案件及疑難矛盾糾紛調(diào)處，指導鎮(zhèn)（辦）制定工作預案，最大限度地推進了矛盾化解，維護了社會穩(wěn)定。

（六）實施“三步調(diào)解工作法”，豐富“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制內(nèi)涵。以“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制為框架，探索實施“三步調(diào)解工作法”。一是排查發(fā)現(xiàn)。村（居）經(jīng)常性開展矛盾糾紛排查活動，認真聽取群眾反映的問題和意見，及時了解掌握群眾的訴求。二是分類調(diào)處。村人民調(diào)解委員會按照矛盾糾紛類型，將糾紛分流到N個工作小組有針對性地進行調(diào)處。涉及政策性、專業(yè)性較強的矛盾糾紛，安排聯(lián)村律師等專業(yè)人士到現(xiàn)場協(xié)同調(diào)處；對情況復雜的矛盾糾紛，由市鎮(zhèn)分管領(lǐng)導牽頭成立專項調(diào)處小組協(xié)調(diào)解決。三是教育引導。堅持法德結(jié)合，強化法治宣傳教育，對當事各方動之以情、曉之以理、明之以法，確保矛盾糾紛及時妥善化解。

（七）強化三個保障，推動矛盾糾紛排查調(diào)處長效化。一是強化組織保障，確保工作力度。成立由市委常委、政法委書記任組長，相關(guān)部門主要領(lǐng)導為成員的“N+1+1”工作領(lǐng)導小組。市委、市政府分別把深化“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處機制建設(shè)列入工作要點，并組織召開全市推進會議，印發(fā)《關(guān)于在全市推行“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制的實施意見》及《關(guān)于進一步深化“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制的意見》，把新機制推進落實情況列入對鎮(zhèn)（辦）的重點工作目標考核，細化屬地責任和部門責任。二是強化財力保障，確保工作后勁。市委、市政府按照網(wǎng)格員每人每月100元，調(diào)解小組長每人每月150元，聯(lián)村（居）律師每人每月500元的標準建立“N+1+1”新機制財力保障機制，有力促進了工作開展。三是強化制度保障，確保工作實效。市司法局先后制定出臺了村（居）調(diào)解小組長、聯(lián)村（居）律師考核辦法，明確了工作職責及獎懲措施。同時，建立了律師聯(lián)村有償代理回避、律師會客、律師定期到鎮(zhèn)（辦）值班等制度。

膠州市自2013年3月全面推行“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制以來，截至目前，全市共排查化解矛盾糾紛8256起，其中村（居）小組就地化解6683起，占81%；人民調(diào)解委員會（人文工作室）成功調(diào)處578起，占7%；通過聯(lián)村（居）律師現(xiàn)場參與或指導成功調(diào)處908起，占11%；全市99%的矛盾糾紛在村（居）得到就地化解，實現(xiàn)了小事不出組，大事不出村（居），矛盾不激化，問題不上交。2013年以來，膠州市未發(fā)生一起民轉(zhuǎn)刑案件和進京赴省上訪事件，連續(xù)9年保持全省信訪工作先進單位稱號。該機制的相關(guān)經(jīng)驗先后被司法部、省政府辦公廳、省委政法委、省司法廳、青島市委、市政府充分肯定并予以推廣，并在全國信訪工作會議、全省綜治主題創(chuàng)建工作會議等會議上作經(jīng)驗介紹。

二、創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制帶來的幾點啟示

膠州市創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”村居矛盾糾紛排查調(diào)處新機制，形成了以人為本人民調(diào)解工作格局，讓人民調(diào)解成為社會治理體系的一部分，成為司法行政部門參與社會治理的一項重要職能，展現(xiàn)了強大的生命力和廣闊的發(fā)展前景，為我們提供了重要啟示。

（一）符合社會治理創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律和要求是工作取得成效的根本原因。黨的十八屆三中全會提出要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；提出要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。黨的十八屆四中全會提出健全依法維權(quán)和化解糾紛機制。膠州市深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制，通過律師聯(lián)村、人民調(diào)解等方式，把依法治理貫穿于工作始終，全面提升基層社會的依法治理水平，做到依法調(diào)解、依法處置、依法穩(wěn)控，增強了預防化解矛盾工作的成功率和公信力。

（二）踐行群眾路線是工作取得成效的重要法寶。預防化解社會矛盾，重點在基層，關(guān)鍵靠群眾。膠州市創(chuàng)新構(gòu)建“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制，通過合理劃分工作小組，充分發(fā)揮“五老”隊伍及村（居）內(nèi)各類先進人物的模范帶動作用，堅持讓身邊人解決身邊事，取得了顯著成效。實踐證明，群眾對自身的利益最關(guān)切，對矛盾糾紛產(chǎn)生的原因、存在的癥結(jié)最清楚，解決起來也最有智慧。做好新形勢下的矛盾糾紛排查調(diào)處工作，必須堅持群眾路線，充分發(fā)動和緊緊依靠群眾。

（三）加強“兩委”建設(shè)是工作取得成效的有力保障。群眾看黨員，黨員看干部。一個堅強的村（社區(qū)）“兩委”班子，是城鄉(xiāng)基層發(fā)展穩(wěn)定的前提和保障。膠州市重視村（社區(qū)）“兩委”班子建設(shè)，選好配強基層干部，“兩委”干部一方面組織好村居矛盾糾紛排查調(diào)處工作，另一方面以身作則，發(fā)揮好模范帶頭作用，從而引領(lǐng)群眾崇法尚德。膠州市通過不斷加強“兩委”班子建設(shè)，切實將城鄉(xiāng)基層組織打造成為服務(wù)群眾、凝聚人心、化解矛盾、促進和諧的戰(zhàn)斗堡壘。

（四）夯實基層基礎(chǔ)是工作取得成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。膠州市以建立“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制為契機，堅持工作重心下移、關(guān)口前移，著力加強基層基礎(chǔ)工作，在全市開展“干部在一線工作，問題在一線解決，力量在一線充實”的“三個一線”活動；出臺《關(guān)于完善社區(qū)管理體制和運行機制的意見》，進一步理順社區(qū)管理體制；著力提升村級民主管理水平，在全國首創(chuàng)“四務(wù)”公開地方標準并正式對外發(fā)布實施；組織近千名干部回原籍所在村辦實事、解難題。通過不斷夯實基層基礎(chǔ)工作，膠州市實現(xiàn)了基層矛盾糾紛排查調(diào)處的常態(tài)化和長效性。

（五）黨委政府的重視支持是工作取得成效的重要推動力?！癗+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處是一項系統(tǒng)工程，需要黨委、政府的關(guān)心、重視、推動和支持。膠州市市委、市政府加強對矛盾糾紛排查調(diào)處工作的組織保障力度，召開全市推進會議，印發(fā)工作實施意見，納入目標考核體系，細化屬地責任和部門責任，真正將工作落實到位。市財政每年列支“N+1+1”專項經(jīng)費1000余萬元，為矛盾糾紛排查調(diào)處工作的有效開展奠定堅實基礎(chǔ)。

三、對深入推進“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處工作的建議

“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處機制是推進法治社會建設(shè)的實踐創(chuàng)新，需要繼續(xù)在實踐中不斷完善和提升。要著力在以下幾個方面下功夫、見實效。

（一）進一步完善工作機制，努力掌握預防和化解社會矛盾主動權(quán)。堅持源頭治理、動態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合，以信息化建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，切實推進矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制建設(shè)，健全完善相關(guān)制度體系，不斷提升應(yīng)急情況下的處置能力和常態(tài)下矛盾糾紛預防化解能力。同時，結(jié)合形勢發(fā)展要求，進一步完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，把行政調(diào)解、司法調(diào)解引入“N+1+1”矛盾糾紛排查調(diào)處新機制，不斷提升調(diào)解工作專業(yè)化水平。

（二）深化依法治理，努力把社會矛盾化解納入法治化軌道。堅持把群眾路線與法治方式結(jié)合起來，不斷探索律師聯(lián)村（居）工作的新途徑、新載體，廣泛推行村（居）律師會客室、村（居）法律合同律師前置審查、律師參與鎮(zhèn)辦信訪值班等經(jīng)驗做法，以社會評價和目標考核為主體要素，進一步完善律師聯(lián)村（居）量化考評機制，充分發(fā)揮律師導向作用，切實提升基層干部群眾運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力和水平。

（三）創(chuàng)新社會治理方式，最大限度地預防和化解社會矛盾。充分發(fā)揮律師作為第三方介入村（居）事務(wù)管理和社會矛盾化解的優(yōu)勢作用，從創(chuàng)新理念、完善政策、健全機制等方面入手，進一步完善律師參與村（居）重大事項決策、指導村（居）開展依法治理等工作機制，不斷創(chuàng)新社會治理方式，從根源上預防和減少矛盾糾紛。

（責任編輯 張文靜）