刑事法律援助有效性研究

梁宣養(yǎng) 張兆祜 姜麗萍（福建省三明市司法局）

刑事法律援助有效性研究

梁宣養(yǎng) 張兆祜 姜麗萍（福建省三明市司法局）

刑事法律援助有效性是國家從保障人權角度出發(fā)，為沒有辯護人的刑事案件被追訴人提供符合標準的法律服務,并且取得實質意義上的效果,使之獲得平等的司法保護。刑事法律援助有效性的理論基礎來源于有效辯護理論，是從“被告人有權獲得律師幫助”到“被告人有權獲得律師的有效幫助”的刑事辯護理論的新發(fā)展。獲得律師辯護是世界各國普遍保障的被追訴人享有的一項基本訴訟權利。但是，要真正實現(xiàn)“法律面前人人平等”，需要律師辯護具有有效性，才能從“辯”達到“護”的目的。刑事被追訴人享有律師辯護權，從深層次上來理解，應該理解為獲得有效的律師辯護，這對于保障刑事被追訴人的訴訟權利，進而實現(xiàn)司法公正才能起到關鍵性作用。因此，保證被追訴人獲得律師辯護，是一種形式上的平等，而得到律師有效辯護實質的平等，才是辯護制度設立的根本目標，是法律援助制度存在的價值所在，是司法公正的必然要求。實踐中,刑事法律援助存在一些不盡人意的地方,如質量不高、案件承辦人員不盡心等問題。建立刑事法律援助有效性制度，有利于保障公民人權，實現(xiàn)訴訟公正，促進控辯審相互制約，從而促進法律援助事業(yè)的發(fā)展。

一、刑事法律援助有效性內(nèi)涵

（一）弱勢群體有權獲得刑事法律援助

弱勢群體在刑事訴訟中指的是依靠自身能力無法得到律師幫助的經(jīng)濟困難者或其他處境不利的刑事被追訴人。弱勢群體在刑事訴訟中對獲得律師辯護的愿望要比其他人群更加強烈，但是這種愿望因為其弱勢而往往落空。國家為保障公民的基本人權，希望通過刑事法律援助制度這一有效的矯正手段，達到“矯正的正義”，保障弱勢群體能夠獲得免費的律師辯護，從而至少在形式上保證他們獲得平等辯護權。

(二)有符合條件的辯護律師

刑事辯護關系到被追訴人的自由權、財產(chǎn)權甚至生命權，對于律師來說，刑事辯護的能力要求應該高于其他業(yè)務，尤其是死刑辯護。由于死刑案件所涉及的法益重大，對死刑辯護律師的法律知識、技能和經(jīng)驗相應要求更高，加之我國死刑復核程序實行書面審理方式，律師意見就變得非常重要。這就要求承擔死刑辯護的律師必須具有扎實的法學理論知識、豐富的刑事辯護經(jīng)驗和技能、高度敬業(yè)的職業(yè)精神，并非只要是律師就能勝任死刑案件的辯護，因此從事死刑辯護的律師必須滿足更高的資格認證要求①韓紅興、劉傳高：《論死刑案件的律師有效辯護制度》，《法學雜志》2011年第10期。。

（三）受援人獲得的刑事法律援助具有實質效果

刑事法律援助制度有效性的理論基礎部分源自有效辯護理論。有效辯護是指律師為被告人提供了富有意義的法律幫助②陳瑞華：《刑事訴訟中的有效辯護問題》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2014年5月。。有效辯護是對辯護效果的積極評價，是辯護制度設立的根本目標。刑事法律援助有效性的價值就在于通過律師有效辯護真正實現(xiàn)辯護權的平等。在我國只有刑事法律援助案件要求必須是律師辯護，所以律師有效辯護問題是研究刑事法律援助制度有效性的合理起點和重要內(nèi)容。筆者認為，律師有效辯護指的是刑事被追訴人在刑事訴訟全過程有權獲得充分辯護，刑事訴訟全過程不僅包括審判階段，還應當包括審前階段和執(zhí)行階段。其核心是刑事被追訴人得到辯護律師高質量的法律服務。

(四)有明確的救濟途徑保障獲得法律援助權

對于法律援助權利，體現(xiàn)在當權利機關沒有保障他們享有法律援助權利時，或者提供的法律援助不符合標準時，通過預設的方式予以糾正，保障公民得到及時有效的法律援助。具體包括兩方面：一是法律援助機構拒絕提供法律援助時的救濟途徑，二是司法機關未能保障被追訴人實現(xiàn)法律援助權時的程序性制裁機制。從制裁方式上看,主要是通過宣告程序違法者的證據(jù)行為或裁決喪失法律效力的方式,來達到懲罰違法者的作用。其基本原理在于通過剝奪程序違法者所得的不當利益,來促使其不得不遵守法律所規(guī)定的訴訟程序③陳瑞華：《問題與主題之間—刑事訴訟基本問題研究》，中國人民大學出版社2003年版，第101頁。。

二、刑事法律援助有效性存在的問題分析

（一）刑事法律援助覆蓋面過窄

一是刑事法律援助適用對象狹窄。目前我國刑事法律援助適用于兩類人群,一類是申請法律援助,以經(jīng)濟困難為前提條件;另一類是強制法律援助,僅限于被告人是盲、聾、啞或未成年人而沒有委托辯護人的或者被告人可能被判處無期徒刑、死刑或強制醫(yī)療案件而沒有委托辯護人的。從覆蓋面看，法律援助覆蓋的人群仍然太窄,以2013年為例，刑事法律援助案件占所有刑事案件的比例不足10%④據(jù)《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》（《中國法律援助》2014年第4期）的數(shù)據(jù)，全年全國共辦理刑事案件222200件，扣除通知辯護案件中的偵查階段、審查起訴階段案件數(shù)分別為44546、37555件，在扣除公安機關、檢察機關轉交法律援助申請分別是6193件、4959件，審判階段的刑事案件應少于128947件，另據(jù)《2014年最高人民檢察院工作報告》的數(shù)據(jù)，2013年全國各級檢察院提起公訴1324404人，得出審判階段的刑事法律援助率應是少于9.7%。;刑事法律援助案件占整個法律援助案件比重偏低，僅占19.2%，不足五分之一⑤同上。。而且這是在《刑事訴訟法》新修訂后，大幅擴大了刑事法律援助范圍背景下的數(shù)據(jù)。同時，全國刑事案件律師參與的比例不足30%⑥李娜：《我國刑案辯護率不足30%，高風險促律師規(guī)避刑訴》，《法制日報》2011年8月8日。。這些數(shù)據(jù)充分說明目前我國的刑事法律援助范圍過窄，尚無法滿足人民群眾日益增長的法律援助需求。二是刑事法律援助審前介入不足?！缎淌略V訟法》將提供法律援助的時間由之前的審判階段提前至偵查階段，無疑對于保障嫌疑人、被告人享有辯護權具有重大進步意義。但從2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,在全國187457件通知辯護案件中,偵查階段、審查起訴階段、審判階段通知辯護案件分別為44546件、37555件、105356件⑦《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》，《中國法律援助》2014年第4期。，也就是在強制辯護案件中，在偵查階段、審查起訴階段法律援助介入的案件分別不超過42.3%、35.6%，換句話說，大量的犯罪嫌疑人應當?shù)玫椒稍?，但公安機關、檢察機關沒有履行通知義務。主要原因是偵控機關對法律援助在偵查程序介入存在抵觸情緒。雖然《刑事訴訟法》規(guī)定了偵查機關、檢察機關對應當提供法律援助的通知法律援助機構提供法律援助，但沒有具體規(guī)定應在什么節(jié)點通知法律援助機構，導致一些辦案單位在案件要移送時，才通知法律援助機構。等到具體承辦律師介入時，案件已移送，犯罪嫌疑人的辯護權無法得到落實。

（二）刑事法律援助案件承辦律師素質不高

高素質的律師隊伍是有效刑事法律援助的前提和基礎。我國律師取得資格證書沒有受到專業(yè)限制，也不需要像英美等國經(jīng)過學徒式的實務研習，沒有取得太多執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，就可以從事包括辯護在內(nèi)的律師業(yè)務。同時，律師所存在對實習律師業(yè)務培養(yǎng)的不重視,部分律師業(yè)務能力存在不足。即使他們富有敬業(yè)精神，但專業(yè)訓練方面的先天不足，以及對辯護實務的生疏，導致他們很難提出有理有據(jù)的辯護意見，更談不上說服法官接受其辯護觀點。再加上辦理刑事法律援助案件的律師沒有準入門檻，整體素質參差不齊。

死刑法律援助是刑事法律援助最重要的一部分。由于死刑案件所涉及的法益重大，相應死刑案件的辯護質量要求更高。這就要求承擔死刑辯護的律師必須具有扎實的法學理論知識、豐富的刑事辯護經(jīng)驗和技能，高度敬業(yè)的職業(yè)精神，否則難以勝任死刑案件辯護職責的要求，這也是世界大多數(shù)國家法律的規(guī)定和慣例。雖然最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部《關于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）明確,法律援助機構應當指派具有一定年限刑事辯護執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師擔任死刑案件的辯護人。但在實踐中,接手刑事法律援助案件的律師許多為剛執(zhí)業(yè)不久的新手，他們大都缺乏辯護的經(jīng)驗和技巧。

（三）刑事法律援助案件質量不高

刑事法律援助案件質量不高主要是因為法律援助機構沒有建立精確的質量控制標準，沒有建立專門的懲戒規(guī)則。導致一些律師在接受指派后，不會見在押被告人，不與被告人進行基本的溝通和協(xié)商；不認真查閱、摘抄、復制案卷材料，對公訴方的證據(jù)情況不熟悉；不進行調(diào)查核實證據(jù)的工作，對無罪證據(jù)和有利于被告人的量刑證據(jù)很少進行搜集；在法庭調(diào)查階段很少對公訴方的有罪證據(jù)和量刑證據(jù)提出質證意見；在法庭辯論階段很少作無罪辯護和程序性辯護，大都做量刑辯護；而在量刑辯護方面，律師很少提出新的量刑情節(jié)，而主要通過查閱案卷或者當庭聽取公訴方提交的證據(jù)，來發(fā)表簡單的量刑意見⑧陳瑞華：《刑事訴訟中的有效辯護問題》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2014年第5期。。有些僅僅是提交一份十分簡單的辯護意見，在法庭辯論階段宣讀一遍即告結束。這種普遍存在的輕率辯護，不僅無法產(chǎn)生任何辯護效果，甚至褻瀆法律援助制度，成為制造冤假錯案的“幫兇”。而對于這種不盡職盡責辯護行為，律師無須承擔任何法律后果。質量不高的另一個原因是辦案補貼偏低?，F(xiàn)實中辦理刑事法律援助案件的律師許多為剛執(zhí)業(yè)不久的新手。從2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全國23萬多律師⑨《中國律師行業(yè)社會責任報告》。僅辦理法律援助案件36萬余件⑩《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》，《中國法律援助》2014年第4期。，亦即人均1.5件。大量社會律師沒有辦理法律援助案件，主要原因是法律援助辦案補貼偏低。以2013年為例，全國刑事法律援助案均補貼僅882元?同上。，與辦理收費案件動輒上萬的收費形成強烈反差，導致優(yōu)秀律師沒有積極性，法律援助成為剛入行新律師和沒有案源的律師的“練兵場”。

（四）缺乏有效的救濟途徑

一是法律援助機構拒絕提供法律援助時的救濟途徑不暢。法律援助資源的有限性，決定了并非所有刑事被追訴人都能得到法律援助。當法律援助機構拒絕提供法律援助或不提供法律援助時，如不能輔以順暢、完善的救濟途徑，法律援助制度的優(yōu)越性將大打折扣。《法律援助條例》僅規(guī)定異議審查制度，由設立法律援助機構的同級司法行政部門實施，但大多法律援助機構等同于司法行政部門的內(nèi)設機構，異議審查基本上形同虛設。從法理上說，法律援助審查行為屬于具體行政行為，當事人不服具體行政行為，可以通過申請行政復議或提起行政訴訟獲得救濟。但同時也存在兩個問題：其一，當事人之所以申請法律援助，就是因為訴訟能力的欠缺，行政復議和行政訴訟對他們來說同樣存在障礙。其二，經(jīng)過行政復議和行政訴訟，耗費了大量的時間，不僅耗費了當事人大量時間，且有可能訴訟時效期已過，即使改變了法律援助機構的決定，對被追訴人來說也是于事無補。二是司法機關未能保障被追訴人實現(xiàn)法律援助權時缺乏有效的程序性制裁機制。在司法實踐中，司法機關剝奪和限制犯罪嫌疑人的法定訴訟權利時有發(fā)生。按照《規(guī)定》：公安機關、人民檢察院在第一次訊問犯罪嫌疑人或者采取強制措施的時候，應當告知犯罪嫌疑人有權委托辯護人，并告知其如果符合《規(guī)定》第2條，本人及其近親屬可以向法律援助機構申請法律援助。但是大多是以筆錄方式體現(xiàn)，沒有引起犯罪嫌疑人足夠重視。另外，犯罪嫌疑人由于被限制人身自由，即便想申請法律援助，也不知道如何申請。按照《規(guī)定》，公安機關、人民檢察院、人民法院應當自發(fā)現(xiàn)有強制辯護情形之日起3日內(nèi)，通知所在地同級司法行政機關所屬法律援助機構指派律師為其提供辯護。這里的“發(fā)現(xiàn)之日”給辦案機關較大自由裁量空間，往往等到有罪證據(jù)收集差不多了，再通知法律援助機構。雖然《規(guī)定》要求人民檢察院在審查批準逮捕時，發(fā)現(xiàn)公安機關存在違法行為應當通知糾正，但是由于時間限制，待律師實際介入，該案件已將可以移送審查起訴了。造成犯罪嫌疑人的法律援助權利實際被剝奪，而且沒有任何有效的程序性制裁機制。

三、對策及建議

（一）擴大刑事法律援助范圍

將《刑事訴訟法》規(guī)定的“可能被判處無期徒刑、死刑”的強制辯護范圍擴大至“可能被判處10年以上有期徒刑、無期徒刑”。具體理由：一是保障人權的需要。對于可能被判處重罪的被追訴人提供強制辯護，這是國際通例，也是國際人權的要求。將重罪確定為“可能被判處無期徒刑、死刑”過于狹窄。二是改善我國刑事辯護偏低現(xiàn)狀的需要。我國律師刑事辯護率不足30%，刑事法律援助率不足10%，提高強制辯護范圍，有助于提高律師刑事辯護率和刑事法律援助率，擴大法律援助范圍，促進法律援助事業(yè)發(fā)展。三是法律援助資源已經(jīng)得到有效改善。2013年法律援助經(jīng)費總額為162868.27萬元，律師人數(shù)達到23萬人?《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》，《中國法律援助》2013年第4期。，法律援助資源較成立初期有了長足進展。同時，法律援助存在“重民事、輕刑事”傾向，刑事案件占總案件數(shù)不足2成?《2013年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》中2013年總案件數(shù)為1158876件，刑事法律援助案件總數(shù)為222200件，《中國法律援助》2013年第4期。。相較于民事案件來說，刑事案件由于涉及到自由權、財產(chǎn)權和生命權，公民對于法治公平正義的要求更為迫切，刑事法律援助更應是發(fā)展重點。另外，可以通過實施受援人分擔費用制度?法言：《關于法律援助受援人分擔費用制度幾個基本問題的研究（一）：意義及特點》《中國司法》2014年第4期。，減輕法律援助經(jīng)費的壓力，讓有限的法律援助經(jīng)費用于保障優(yōu)先發(fā)展刑事法律援助。

（二）構建完善的救濟途徑

1.加強檢察院對法律援助機構的法律監(jiān)督。修改《規(guī)定》里關于法律援助機構拒絕提供法律援助時，由其主管的司法行政部門復議的規(guī)定?《關于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》第23條：申請人對法律援助機構不予援助的決定有異議的，可以向主管該法律援助機構的司法行政機關提出。司法行政機關應當在收到異議之日起5個工作日內(nèi)進行審查，經(jīng)審查認為申請人符合法律援助條件的，應當以書面形式責令法律援助機構及時對該申請人提供法律援助，同時通知申請人；認為申請人不符合法律援助條件的，應當維持法律援助機構不予援助的決定，并書面告知申請人。，改為向同級人民檢察院申請復議。一是人民檢察院具有法律監(jiān)督職責。法律援助審查屬于具體行政行為，對其監(jiān)督屬于檢察院的業(yè)務范圍。二是形成有效監(jiān)督。由于大多法律援助機構地位等同于同級司法行政部門的內(nèi)設機構，異議審查基本上形同虛設。而改由沒有任何隸屬關系的檢察院復議，能真正實現(xiàn)監(jiān)督的效果。三是有效保障辯護權。法律援助審查屬于具體行政行為，當事人不服具體行政行為，可以通過申請行政復議或提起行政訴訟獲得救濟。改為由檢察院復議，同時存在的訴訟能力欠缺和耗費大量時間兩個問題，也能迎刃而解。

2.完善程序性制裁機制。所謂程序性制裁,是指偵查、起訴、審判人員等因違反法定的訴訟程序所必須承擔的程序上的不利后果?陳永生：《刑事訴訟的程序性制裁》，《現(xiàn)代法學》2004年第1期。。只有建立起嚴格的程序制裁機制,才能有效遏制司法機關違反法定程序行為的發(fā)生。雖然《刑事訴訟法》賦予檢察院對侵害或剝奪犯罪嫌疑人和被告人辯護權的程序性違法行為提出糾正性意見的程序性監(jiān)督機制，但也僅僅限制于程序性違法的識別與宣告，既無權作出實質性的制裁，也無法為被侵害人提供有效救濟。因此，筆者認為應當建立實質程序性制裁機制。通常程序性制裁所帶來的是宣告無效的后果,也就是那些受到程序性違法行為之直接影響的證據(jù)、起訴、判決、行為以及羈押命令,不再具有法律效力,也不能產(chǎn)生其預期的法律后果?陳瑞華：《程序性制裁制度的法理學分析》，《中國法學》2005年第6期。。即偵控機關侵害或剝奪了犯罪嫌疑人或被告人的法律援助權利，其后果應該是其所獲取的有罪供述的證據(jù)無效，不得用作認定案件事實的根據(jù)；審判機關侵害或剝奪了被告人的法律援助權利，其法律后果是有可能導致發(fā)回重審。只有通過強有力的制裁機制,對違反法定程序者進行制裁,才能有效遏制違法行為的發(fā)生。

（三）提高律師刑事辯護質量

1.設立嚴格的死刑辯護資質體系。對辦理死刑辯護的律師設定嚴格的準入條件，只有符合條件者才能獲準辦理死刑辯護案件。由于死刑案件的特殊性和復雜性，要由業(yè)務能力強、有豐富刑辯經(jīng)驗和刑辯技能的律師來擔任辯護人。對于律師來說，擁有死刑辯護資格是職業(yè)的榮耀，是業(yè)界對其能力的充分肯定。死刑辯護律師實行定期考核和更換。

2.優(yōu)化辯護律師執(zhí)業(yè)環(huán)境。一是提高辯護律師的社會地位及其作用。要用法治觀念來認識律師在社會主義法治建設中的作用，認清律師在維護社會公正，制約公權力方面的作用，改變“律師是為壞人說話”的觀念。二是賦予和保障辯護律師訴訟權利。完善辯護律師會見制度，調(diào)查取證制度，閱卷制度等，尤其是賦予辯護律師在刑事訴訟中獨立調(diào)查取證權，增強律師全面收集被追訴人無罪或罪輕證據(jù)的能力。三是加強律師內(nèi)部環(huán)境建設。加強律師職業(yè)道德規(guī)范建設，推動和積極影響執(zhí)業(yè)環(huán)境的改善。四是規(guī)范偽證罪的認定。對偽證罪進行明確的限定，防止任意擴大。

3.建立完善的質量監(jiān)控體系。一是加強監(jiān)管。完善法律援助質量標準體系、加強日常監(jiān)督和開展集中質量檢查。首先，建立法律援助質量標準體系。制定統(tǒng)一《刑事法律援助案件質量評估標準》，細化辦案流程，圍繞會見、閱卷、調(diào)查取證、庭審、法律文書、卷宗、服務態(tài)度及受援人意見七個方面設定評估指標，對案件質量進行綜合考評。其次，強化日常監(jiān)督。經(jīng)常向律師所和律師了解案情及案件進展情況,組織疑難復雜案件研討，參加案件旁聽，對案件受援人、審判人員進行回訪，并對卷宗進行審查,認真查處投訴案件。二是強化監(jiān)督。充分發(fā)揮社會監(jiān)督尤其是新聞媒體的社會監(jiān)督作用。設立法律援助監(jiān)督員，邀請部分受援人、社會團體、社會律師、人大代表、政協(xié)委員、新聞記者作為志愿者，對法律援助開展情況進行監(jiān)督，提出建設性意見建議。建立案件質量獎懲體系，對優(yōu)秀案件承辦人員進行褒獎。完善職業(yè)懲戒，對不稱職律師或有特別嚴重行為的應吊銷其從業(yè)資格；嚴重行為的不準予從事刑事辯護；一般行為的應予以一定的懲戒，減少不稱職行為的出現(xiàn)。三是建立民事賠償制度。對于被告來說，由于辯護律師的失職行為，不僅沒有維護其合法權益，而且?guī)碓V訟周期延長等損失。因此辯護律師應該給予其經(jīng)濟上的補償。

4.探索建立“公設辯護人”制度。加快建設一支強有力的律師隊伍是實現(xiàn)我國刑事法律援助制度有效性的有力保證。因此，在目前公職律師和社會律師混合辦理法律援助案件的基礎上，探索設立“公設辯護人”制度，專司刑事辯護。在地市級以上法律援助機構中選拔一定數(shù)量的素質高、業(yè)務能力強的法律援助律師，或者吸納部分素質高、業(yè)務能力強的社會律師，設立“公設辯護人”，由省級法律援助機構開展定期刑辯業(yè)務培訓，提高業(yè)務素質，專門從事重大刑事法律援助案件的辦理。同時，大幅提高“公設辯護人”待遇。設置相應的監(jiān)督、懲戒以及退出機制，為刑事法律援助實施營造良好的制度環(huán)境。

（責任編輯 趙海鷗）