扎實推進福利彩票公益金購買服務工作助力社會福利事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

董少龍

扎實推進福利彩票公益金購買服務工作助力社會福利事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

董少龍

伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾日益增長的公共服務需求對政府管理和服務模式提出了新要求。大力推進政府購買服務，是新時期轉變政府職能、創(chuàng)新社會治理、改進政府提供公共服務方式的根本要求，是加快服務業(yè)發(fā)展、引導有效需求、培育社會組織的重要途徑。黨中央、國務院高度重視政府購買服務工作，作出了一系列部署和要求。民政部積極推進這項工作，統(tǒng)一了思想認識，明確了改革任務，制定了推進這項工作的路線圖。

一、充分認識新形勢下推進公益金購買服務的重要意義

推進政府購買服務是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求；是創(chuàng)新服務供給方式、提高服務供給水平和效率的迫切需要。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同委托等方式向社會購買。2013 年9月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），明確了工作的指導思想、基本原則、目標任務和總體要求；民政部領導多次作出重要批示，要求有關部門抓緊研究制定福彩公益金購買服務的意見，加強對地方的工作指導，積極推進此項工作。

（一）大力推進公益金購買服務是貫徹落實三中全會精神和《指導意見》的一項重要任務。三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進政府購買公共服務是國家治理現(xiàn)代化的題中應有之意?！昂喺艡唷笔潜緦谜J意改革的重頭戲，向社會力量開放公共服務是一個很好的突破口。推進政府購買社會力量的公共服務不僅能帶來公共產(chǎn)品的量的增加，還有質的提升，公共服務的供給方式改變能夠調動出更多的需求，帶來更好的需求滿足的意圖。目前，政府購買服務的理念已深入人心，形成了廣泛的社會共識，也是許多發(fā)達國家的通行做法，在美國、澳大利亞、德國等國家及中國香港地區(qū)得到了廣泛的應用。

（二）大力推進公益金購買服務是加快服務業(yè)發(fā)展、擴大有效需求、培育社會組織的關鍵之舉。中國的經(jīng)濟發(fā)展一直存在制造業(yè)發(fā)展迅速，服務業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象，而在服務業(yè)中又存在著生產(chǎn)服務業(yè)發(fā)展較快，公共服務業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象，特別是關系民生的養(yǎng)老服務、殘疾人服務、社區(qū)服務等生活性服務業(yè)發(fā)展遲緩。這與政府自己包攬公共服務過多有關：既要包攬，又受限于資金和能力的不足，最后的結果只能是政府勉為其難，民眾需求得不到滿足，而服務業(yè)則裹足不前。養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展面臨的諸多問題便是一個例證?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（簡稱《指導意見》）的出臺標志著，政府購買服務已經(jīng)成為轉變政府職能、培育和發(fā)展社會組織的重要手段之一。對政府而言，從“大包大攬”到“有為而治”，打開了購買公共服務的大門，既給自己“簡政放權”，也滿足了社會多樣化的服務需求，又加快了社會組織的良性發(fā)展，是一個多方共贏的結果。對社會力量和企業(yè)而言，公共服務領域市場準入的開放，為社會資本開辟更大的投資空間，這對促進公平競爭，激發(fā)市場主體活力，有著不言而喻的顯著意義。對百姓而言，其權益得到了保障。從“政府配餐”到“百姓點餐”的轉變，公共服務質量得到了提升，民生福利得到了改善，使群眾切身獲得了實惠。

（三）大力推進公益金購買服務是強化政府成本理念，推行績效預算，加快投融資體制和行政方式變革和創(chuàng)新的“助推器”。首先，公益金購買服務要體現(xiàn)成本理念。一方面要體現(xiàn)以結果為導向的公共服務管理和財政支出理念，另一方面要體現(xiàn)以效益最大化為原則的服務產(chǎn)出衡量標準。其次，要充分發(fā)揮“種子”基金的作用，撬動和吸引社會資本對公共服務領域的投入。要搭建社會服務的投融資平臺，使社會資本在增加社會化養(yǎng)老服務供給、慈善捐助、殘疾人服務等方面發(fā)揮積極作用。第三，要變革和創(chuàng)新行政管理方式。通過公益金購買服務，使資源配置在這些領域實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府部門要強化對提供服務過程、結果和資金使用效果的全方位、動態(tài)監(jiān)管。堅決杜絕“重分輕管”“一撥了之”的懶政、惰政。

二、民政部門推進政府購買服務工作成績顯著

十八屆三中全會《決定》和《指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）都明確要求，各部門要將購買服務擺在改革發(fā)展的重要位置，積極有效開展這項工作。民政部門作為提供公共服務的主要部門一直以來高度重視這項工作。先后出臺《民政部關于2010年福利彩票公益金使用的指導意見》《民政部 財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發(fā)〔2012〕196號）和《民政部關于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務的指導意見》（民發(fā)〔2014〕219號）等政策文件。

近年來，我國福利彩票事業(yè)健康快速發(fā)展，籌集的公益金也在逐年增長，2013年已經(jīng)達到510億元。1987年至2013年，福利彩票發(fā)行總量達9642億元，公益金籌集總量已超過2980億元。截至2013年底，各級民政部門使用彩票公益金約1435億元，加上地方政府配套資金的投入，共資助社會福利類項目32.48萬個，直接受益人群和間接受益人群達5.71億人（次），有力推動了社會福利事業(yè)的發(fā)展。同時，按照國家有關規(guī)定，各地上繳中央集中的彩票公益金，60%用于充實全國社會保障基金，30%由財政部統(tǒng)籌安排用于支持青少年學生校外活動場所建設和維護、教育助學、發(fā)展殘疾人事業(yè)和紅十字事業(yè)以及扶貧、法律援助等公益事業(yè)，推動了相關公益事業(yè)的快速發(fā)展。

福彩公益金購買服務是一般公共預算資金購買服務的有益補充，是優(yōu)化福利服務提供方式、提高福彩公益金使用效益和透明度的重要途徑，也是加快社會福利事業(yè)改革發(fā)展的必然選擇和內在要求。民政部積極推動福彩公益金購買服務工作，在人員培訓、課題研究、助學助殘以及社會福利相關信息系統(tǒng)研發(fā)等方面進行了試點。國辦96號文件下發(fā)后，民政部部長李立國、副部長竇玉沛都對公益金購買服務工作作了專門批示。社會福利和慈善事業(yè)促進司積極行動，廣泛開展調研，制定落實工作的時間表和路線圖。各地黨委政府領導高度重視，形成了高位推動公益金購買服務工作的良好氛圍，分管領導親自研究部署本地公益金購買社會服務工作，取得了良好效果。一是部分省市工作力度大、效果好。部分省市著力構建起公益金購買服務的制度體系。北京、上海、廣東等省市及成都、無錫等多個地級市出臺了利用福利彩票公益金購買服務的有關文件，在養(yǎng)老服務、殘疾人服務、社會救助、社區(qū)服務等領域做了大量有益的探索，積累了一些行之有效的寶貴經(jīng)驗。二是尚未出臺相關政策的省區(qū)工作有進展、任務重。尚未開展這項工作的地區(qū)，要快起步、嚴論證、小規(guī)模、先試點，不斷總結經(jīng)驗，逐步推開。三是各地加強政策創(chuàng)制，力求有突破、見實效。強化建章立制，引領政府購買服務工作落到實處。當前，公益金購買服務面臨推進不均衡、整體水平不高、資金統(tǒng)籌協(xié)調困難等問題，各地能夠堅持改革創(chuàng)新、積極應對，持續(xù)完善相關配套政策，統(tǒng)籌做好相關協(xié)調工作。四是注重先行先試工作，保障公益金購買服務工作接地氣、見實效。許多地方對公益金購買服務試點提出了明確的要求，力爭取得新進展。比如，湖南省結合政府職能轉變，遴選出與保障和改善民生相關的養(yǎng)老服務、殘疾人服務等7個民生項目開展試點。五是各地對公益金購買服務工作呼聲高、期望大。各地對公益金向社會力量購買服務是政府承擔公共服務的新模式，是對現(xiàn)代國家行政管理理念和模式的創(chuàng)新達成的共識。

從地方實踐到頂層設計，政府購買服務已成為處理政府與市場、政府與社會關系的重要工具。在這股改革浪潮中，公益金購買服務積極參與其中，并尋找著涅槃的機遇。在這個背景下，民政部下發(fā)了《民政部關于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務的指導意見》（民發(fā)〔2014〕219號，以下簡稱《意見》），它作為公益金購買社會服務領域第一個宏觀框架性的指導，是《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》重要組成部分。

《意見》作為一個指導性文件，具體落實的辦法、細則仍然需要各地在實踐中不斷探索、總結、細化。比如，購買什么、誰來買、怎么買、買得值的問題，需要反復實踐，并最終接受實踐的檢驗，以達到“帕累托效應”最優(yōu)。

三、直面問題，找準制約公益金購買服務工作的根源

公益金購買服務工作雖然取得了長足的進步，但我們也清醒地看到，目前公益金購買服務工作還處于起步階段，面臨諸多困難和問題。主要表現(xiàn)在：一是有些地方政府、部門認識不到位。有些地方和部門對推進公益金購買服務存在“舍不得”“不敢推”的落伍思想；也有的地方或部門想以此為“跳板”新增資金，擴大支出范圍和領域；有的想推這件事，又怕條條框框限制，無形中給自己加了個“緊箍咒”，畏難觀望情緒嚴重。二是可操作性的法律規(guī)章制度嚴重滯后?？少I哪些服務、誰來購買服務、誰來提供服務、資金如何監(jiān)管等，這些問題，都需要政府部門盡快建章立制，進一步規(guī)范公益金購買服務。由于缺乏相關操作的規(guī)章制度，或多或少會出現(xiàn)一些困難和問題，比如權力尋租、利益推送、受益群體不滿意等。尤其缺乏福利服務項目的質量標準、績效評估、監(jiān)督考核機制等制度。三是社會力量主體發(fā)育不充分。公益金購買服務工作與加快政府職能轉變的要求和群眾的需求還有一定的差距。我國社會組織整體發(fā)展水平不高，規(guī)模有限、承接服務和籌集社會資源的能力與服務需求不相適應。四是服務質量和資金使用監(jiān)管能力不足。公益金作為“特殊”的政府性資金，社會關注度高、期望值大。同其他政府采購一樣，公益金購買服務也容易滋生腐敗。一些地方和部門“崽賣爺田不心疼”，沒有把有限的資金真正用到刀刃上。由于缺乏科學的采購標準，服務需求難描述，服務招標文件難規(guī)范，服務驗收質量難把握等技術難題，實踐中必須加以摸索創(chuàng)新。

四、統(tǒng)籌兼顧，積極穩(wěn)妥推進彩票公益金購買服務工作

推進公益金購買服務是當前民政工作的一項重要任務，涉及面廣、政策性強，工作任務艱巨而繁重。各級民政部門要以更大力度推進公益金購買服務工作，繼續(xù)抓好相關配套文件的出臺，使改革的紅利不斷釋放，讓政策效應持續(xù)發(fā)揮，真正做到既利當前更惠長遠。要推動公益金購買服務在規(guī)范中前行。

一是要統(tǒng)一思想，凝聚共識，加強組織領導。要不斷拓寬工作思路。要尊重市場在資源配置中的決定性作用，積極協(xié)調有關部門，出臺公益金購買社會服務的具體辦法和措施，將社會福利服務中的事務性、臨時性、服務性工作，交給社會組織、專業(yè)社會工作機構、企業(yè)主體承擔，提高資源配置的合理性、公開性和公平性。從保障和改善民生的階段看，公益金購買服務把專項工作與時代要求結合起來，顧全大局。公益金購買服務工作的提出，與當前保障和改善民生、促進社會和諧結合起來，與實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標結合起來，也與改革發(fā)展成果惠及民生的時代要求結合起來，是民政工作圍繞中心、服務大局的具體體現(xiàn)。從保障和改善民生的目的看，公益金購買服務把改革的目標與人民群眾的意愿結合起來，得民心。社會改革的目標是更好地保障和改善民生。公益金購買服務工作的目的是為百姓提供更好、更優(yōu)質的公共服務，真正做到了改革目標與群眾意愿的有機結合。從保障和改善民生的路徑看，公益金購買服務把公共服務與市場化的采購服務結合起來，切合實際。通過購買服務，推動政府簡政放權，防止“大包大攬”。將適合社會力量承擔的服務推向市場，可達到多方共贏的目的。

二是要強化規(guī)則意識，建章立制，加強制度建設。要把握要義，完善機制。大蛋糕要精心調制，層層烘焙才會好吃。各地要充分借鑒廣東、上海等地的成功經(jīng)驗，盡快制定貫徹落實《意見》的實施細則或具體辦法。地方具體實施政策，務求細化、實化、量化、具體化，保證實用、管用、好用。要推動流程規(guī)范化，確保程序公平。逐步完善項目申報、項目審定、資質審核、合同簽訂、履約監(jiān)管、績效評估的規(guī)范化購買流程，使公益金購買服務走上一條法制化的軌道。要推進信息公開，扎好制度的藩籬?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，公益金購買服務更應該開門立規(guī)矩。要建立公益金購買服務信息平臺。買什么，以什么方式買，都要對社會公布，確保社會力量公平競爭。要強化資金監(jiān)管，發(fā)揮其最大效益。大力推進公益金購買服務績效評價工作，加強成本效益分析，控制政府成本，節(jié)約社會資源，提高使用效益。要加強頂層設計，使購買服務有規(guī)可循、有法可依。公益金購買服務是一項綜合性、系統(tǒng)性工程。各地要抓緊建立公益金購買服務的體系框架，包括管理辦法、實施方案和指導目錄，以及驗收監(jiān)管、績效評估、社會組織培育等政策措施。

三是要立足實際，勇于開拓，加強實踐創(chuàng)新。要積極發(fā)揚創(chuàng)新精神。要把握大局謀創(chuàng)新。要推動公益金購買服務工作在政策設計、操作管理、監(jiān)督檢查等方面改革創(chuàng)新。要針對問題抓創(chuàng)新，針對實際工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢，出實招、辦實事、見實效。要深入一線求創(chuàng)新，尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神，鼓勵地方從實際出發(fā)，因地制宜，準確把握服務需求，積極探索多元化、多樣化的公益金購買服務模式和路徑，有序引導社會力量參與服務供給。

公益金購買服務作為一個新生事物，要堅持理論和實踐的有機結合，探索和加強對公益金購買服務的頂層設計和基礎政策的研究，使福利彩票公益金真正成為助力社會福利事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的“加速器”。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司）