論加強司法人員的職業(yè)保障

王敏遠（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）

“司法是社會公平正義的最后一道防線”。作為堅守這最后一道防線的司法人員，不僅應(yīng)具備相應(yīng)的高素質(zhì)，而且，對其履行法定職責(zé)，應(yīng)提供更加強有力的有效的保障。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，具有十分重要的意義。全面推進依法治國，需要高素質(zhì)的司法人員盡心盡責(zé)地不懈努力，而司法人員履行法定職責(zé)能夠得到全面而有效的保護，則是其不可缺少的基礎(chǔ)。因此，我們需要針對現(xiàn)實中的問題，深入研究建立健全司法人員履行法定職責(zé)的保護機制。需要注意的是，由于我國的檢察官與法官同為司法人員，因此，加強司法人員的職業(yè)保障問題，就包含兩個方面的內(nèi)容。然而，研究對司法人員履行法定職責(zé)的保護機制，既需要關(guān)注司法人員履行法定職責(zé)的保護機制的共性，也需要關(guān)注檢察官和法官履行法定職責(zé)的保護機制的特性，這使我們對此問題的研究，面臨更多的因素，需要在更多的層面展開。在此，我們將從說明當前建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制的意義入手，針對我國司法人員履行法定職責(zé)需要保護的問題，探討如何建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，并以檢察官和刑事法官的職責(zé)為基礎(chǔ)，研究建立健全檢察官和刑事法官履行法定職責(zé)的保護機制的相關(guān)問題。

一、當前建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制的意義

司法人員履行法定職責(zé)需要得到相應(yīng)的保護，這是一個人們早就形成的共識。從司法人員職業(yè)保障的最基本的意義來看，司法人員履行法定職責(zé)，只有得到充分而有效的保護，才能敢于擔當、不徇私情，才可能做到嚴格、公正司法。關(guān)于這個問題，以往人們的討論，主要基于《法官法》和《檢察官法》的相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容展開，同時，基于司法的職業(yè)特點，針對影響司法人員履行法定職責(zé)的諸多因素，深入研究了司法人員履行法定職責(zé)需要得到相應(yīng)保護的意義。其中，特別需要引起注意的有三個方面的內(nèi)容。

其一，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，可以使司法人員免受來自社會的各種壓力和干擾，依法履行職責(zé)。

司法涉及的范圍廣泛，包括民事、刑事和行政訴訟，司法活動及其結(jié)果不僅關(guān)系到當事人的權(quán)利、義務(wù)的界分和利益的歸屬，關(guān)系到罪與非罪的確定和刑事責(zé)任的輕重，而且會關(guān)系到行政機關(guān)與相對人的種種矛盾糾紛，因而使司法人員總是處在矛盾和利害關(guān)系的焦點，時時面對社會中的各種壓力和干擾。因此，司法人員特別需要得到相應(yīng)的保護，以使其能正常履行法定職責(zé)。

其二，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，可以使司法人員免受來自體制內(nèi)的各種壓力和干擾，依法公正、獨立行使司法權(quán)。

司法人員履行職責(zé)會受到來自權(quán)力體制內(nèi)的各種壓力和干擾，既包括來自司法體制內(nèi)的，也包括來自黨政機關(guān)的。從以往的一些情況來看，一些地方黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，利用其掌管人財物的便利干預(yù)司法活動，甚至把司法機關(guān)作為推行地方保護主義、貫徹領(lǐng)導(dǎo)干部個人意志的工具，對“不聽話”、沒有按照其意志審理和判決案件、查辦職務(wù)犯罪的法官、檢察官免職，調(diào)離法院、檢察院。另一方面，在法院、檢察院內(nèi)部，也存在對按照法定職責(zé)獨立公正辦案，不看領(lǐng)導(dǎo)眼色、不聽招呼的法官、檢察官，違反法定事由和程序?qū)⑵湔{(diào)離審判、檢察業(yè)務(wù)崗位的現(xiàn)象。這些情況嚴重影響司法人員履行職責(zé)，使法官、檢察官無法恪盡職守、公正獨立履行職責(zé)。因此，司法人員特別需要得到相應(yīng)的保護，以使其能依法公正、獨立行使司法權(quán)。

其三，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，可以使司法人員維持高素質(zhì)的要求。

現(xiàn)代司法作為一種特殊的職能，不僅需要司法人員的職業(yè)化、專業(yè)化，而且，對司法人員的素質(zhì)要求非同尋常。從法治發(fā)達國家的情況來看，司法人員應(yīng)該是社會精英中的精英。我國司法人員的收入大多處在與普通公務(wù)員持平的狀態(tài)。這是司法機關(guān)難以吸引優(yōu)秀人才和難以留住優(yōu)秀人才的重要原因。所以，從長遠角度看，走司法人員精英化之路，如果不能大幅度提高薪酬待遇，使其能夠擁有維持體面的生活水平和生活方式所必需的基本物質(zhì)條件，將難以吸引和穩(wěn)定高素質(zhì)的司法人員，使公正司法缺乏重要的人才基礎(chǔ)。因此，提供我國司法人員的收入能夠維持體面生活之所需，就是必要的、基礎(chǔ)性的保障。

建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制的意義，除了人們已經(jīng)普遍認同的上述三個方面，還應(yīng)當關(guān)注我國當前所應(yīng)當重視的兩個問題。第一，司法的特殊職責(zé)所需要的對司法人員的特殊保護；第二，司法人員的特殊責(zé)任所要求的特殊保護。

應(yīng)當注意到，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出，“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”。如果我們能夠認識到司法具有如此重大的意義，那么，堅守這道防線的司法人員所承擔的職責(zé)之重，就需要引起我們高度的重視。顯然，司法人員的職責(zé)越重，就需要更加切實有效的保護，否則，將使其難以承擔，并因此而使社會公平正義的最后一道防線難以堅守。

還應(yīng)當注意到，我們現(xiàn)在是在新一輪司法改革的背景下討論建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制的問題，而這次司法改革的一個重要特點，是在促進和保障司法機關(guān)、司法人員依法獨立、公正行使司法權(quán)的同時，強調(diào)了對錯案的責(zé)任追究，即“辦案質(zhì)量終身負責(zé)制”。認識到這一點是十分必要的。應(yīng)當看到，職業(yè)保障和責(zé)任追究這兩個問題雖然都重要，都應(yīng)當妥善解決，但是，應(yīng)當特別注意解決這兩個問題的順序。筆者認為，只有在建立健全了司法人員履行法定職責(zé)保護機制，使司法人員依法獨立、公正行使司法權(quán)得到了充分保障，追究其錯案責(zé)任，才有相應(yīng)的根據(jù)。

由此可見，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制的意義，我們需要在新的形勢下，進行更加深入的探討。由此，才能探討如何建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制的問題。

二、建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制需要解決的幾個問題

建立健全司法人員履行法定職責(zé)的保護機制，需要解決的問題很多。筆者認為，應(yīng)當針對現(xiàn)實中嚴重影響司法人員履行法定職責(zé)的相關(guān)問題，予以有效解決。

關(guān)于如何建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制問題，以往人們已經(jīng)進行了廣泛的討論，其中不乏真知灼見。許多意見，也已經(jīng)被黨的十八屆四中全會決議及此前的三中全會的決議所吸收。其中，引人關(guān)注的內(nèi)容主要包括六個方面。

一是落實司法人員的職業(yè)保護制度，實現(xiàn)“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察院調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”；二是完善法官、檢察官責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的辦案責(zé)任制，明確司法機關(guān)上下級之間的職責(zé)權(quán)限；三是建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度；四是推動法院、檢察院人財物的管理改革，使司法不易受地方行政的干預(yù)；五是對法院、檢察院的人員建立分類管理制度，實行法官、檢察官員額制，以促進司法人員的職業(yè)化和精英化；六是設(shè)立科學(xué)的符合司法規(guī)律的辦案評價體系、司法人員工作業(yè)績考核標準。

需要進一步研究的是，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，涉及的問題廣泛且復(fù)雜，不僅需要系統(tǒng)解決，而且應(yīng)當選擇合理的步驟逐步解決。同時，還應(yīng)當特別注意防止對司法人員保護措施在實踐中的異化，以致影響改革目標的實現(xiàn)。

就問題的系統(tǒng)解決而言，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制所涉及的問題，具有系統(tǒng)性的特點。一方面，這意味著其中每一個具體的問題的解決，對司法人員履行法定職責(zé)來說，都具有不可或缺的價值；另一方面，則意味著其中某個方面問題的解決，都不足以完全解決司法人員履行法定職責(zé)的保護機制問題。例如，“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”，本是我國《法官法》和《檢察官法》早就有的規(guī)定，其對司法人員的職業(yè)保障具有十分重要的意義。然而，現(xiàn)實情況表明，其對司法人員履行法定職責(zé)的保護作用，卻并不充分。其主要原因就在于，其他相關(guān)保護制度不健全。正是由于如此，四中全會的決議才提出需要建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制。又如，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，對于保障司法權(quán)的獨立、公正行使，具有不可替代的作用。領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動這個問題的解決，對保障司法人員依法履行職責(zé)具有決定性的意義，其重要性怎么強調(diào)都不過分，甚至是保障司法人員依法履行職責(zé)的其他措施可以發(fā)揮積極作用的基礎(chǔ)。

就問題的逐步解決來說，鑒于建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制所涉及的問題，存在著緩急、難易的差別，因此，除了需要對相關(guān)問題予以系統(tǒng)解決的統(tǒng)籌考量，還需要探討先急后緩、由易及難的步驟，以逐步解決建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制的問題。例如，當前急需解決的，也是相對易于解決的，是設(shè)立科學(xué)的符合司法規(guī)律的辦案評價體系、司法人員工作業(yè)績考核標準等問題。對這樣的問題，應(yīng)當立即著手研究解決。目前，我國司法機關(guān)所奉行的辦案評價體系和司法人員工作業(yè)績考核標準，存在著諸多與司法規(guī)律不符的內(nèi)容，而這些不科學(xué)的考核標準和評價體系，對司法人員履行法定職責(zé)往往造成嚴重影響，甚至是導(dǎo)致辦案中違法違紀的重要原因。有關(guān)案例和問題，屢有所聞，應(yīng)當立即研究解決。最近，中央政法委已經(jīng)明確要求取消逮捕率、起訴率及定罪率等各種不符合司法規(guī)律的考核指標，意義重大。需要進一步認識到的是，今后，不僅應(yīng)當廢除不合理的司法考核指標和考核辦法，而且，在研究設(shè)定新的司法考核指標時，應(yīng)當充分尊重司法規(guī)律，以促使司法人員按照法律的規(guī)定規(guī)范辦案、依法履行職責(zé)。

就防止對司法人員保護措施在實踐中的異化而言，則是鑒于以往的一些改革措施在實踐中曾發(fā)生異化現(xiàn)象，以至于改革的結(jié)果背離了改革的初衷。對此，不可不防。例如，這次司法改革所確定的法官和檢察官的員額制，是司法人員職業(yè)化和精英化的重要基礎(chǔ)。其本意不僅在于要解決司法人員忙閑不均，或是要確保審判輔助人員數(shù)量與法官數(shù)量相對應(yīng)，減少法官事務(wù)性工作負擔等問題，更重要的，這是要確保優(yōu)秀的司法人員集中在辦案的一線，壓縮“不辦案的司法人員”的比例，并以此作為使優(yōu)秀的司法人員可以不通過職務(wù)的晉升也能得到優(yōu)厚待遇的基礎(chǔ)，從而有助于保障司法人員履行法定職責(zé)。然而，如果法官和檢察官的員額制的實施結(jié)果是法院和檢察院中承擔各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人成為了員額制的主體，而大量在一線辦案的優(yōu)秀司法人員被排除在外，那么，法官和檢察官的員額制顯然就會被異化。對此，應(yīng)當避免。

三、建立健全刑事法官履行法定職責(zé)保護機制的相關(guān)問題

研究建立健全司法人員履行法定職責(zé)的保護機制問題，重點首先是對法官履行法定職責(zé)的保護機制問題。關(guān)于法官履行法定職責(zé)面臨的需要保護的問題，人們討論較多。在此，我們將著重對承擔刑事審判職能的法官履行法定職責(zé)的保護問題展開討論。討論這個問題，需要明確刑事審判的基本職責(zé)。只有在這個基礎(chǔ)上，我們對如何加強對刑事法官履行法定職責(zé)的保護問題，才能展開有針對性的討論。

關(guān)于刑事審判的職責(zé)和任務(wù)，按照刑事訴訟法的規(guī)定，主要包括兩個方面。一是從實體正義的層面實現(xiàn)判決和裁定的正確無誤，即“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”；二是從程序法的層面實現(xiàn)程序公正的要求，即保障當事人的訴訟權(quán)利，主持并維護刑事審判按照法定程序公正運行。然而，對刑事法官基于刑事審判的這兩項基本任務(wù)而應(yīng)承擔的職責(zé)，需要作進一步分析，以明確其含義。

首先，刑事審判所要實現(xiàn)的實體正義，其根據(jù)并不僅限于刑事實體法，而且還包括刑事訴訟法。刑事訴訟法關(guān)于判定被告人有罪的基本要求包括“案件事實清楚，證據(jù)確實充分”，這是實體公正的基本內(nèi)容之一。明確這一點十分重要。由此，我們可以進一步認識到，如果經(jīng)審判，發(fā)現(xiàn)案件事實不清，證據(jù)不確實、不充分，因而依照刑事訴訟法的規(guī)定作出無罪判決，同樣是符合刑事實體公正要求的判決。實踐中刑事審判即使面臨事實不清，證據(jù)不確實、不充分時，法官常常難以作出無罪判決，擔心會因這樣的無罪判決而導(dǎo)致“放縱罪犯的錯誤”，致使“疑罪從無”難以實現(xiàn)。我國法官以往對貫徹“疑罪從無”缺乏應(yīng)有的勇氣和決斷，原因很復(fù)雜。其中，缺乏對刑事審判的職責(zé)的正確認識，是重要因素。刑事公訴案件經(jīng)過偵查、起訴這兩個審前階段，如果到審判階段，經(jīng)法庭審理發(fā)現(xiàn)案件事實不清，證據(jù)不確實、不充分，確實表明這個案件的質(zhì)量存在問題。然而，應(yīng)當看到，案件質(zhì)量問題的原因在于偵查和起訴機關(guān)沒有能夠完成法定職責(zé)，因此，對這樣的“疑罪”，刑事法官應(yīng)當依法作出無罪判決，如果由此而“放縱罪犯”，責(zé)任不應(yīng)由作出無罪判決的法官承擔。相反，如果在此情況下不作出無罪判決，甚至作出有罪判決，法官就會違法。為此，需要在疑罪的狀態(tài)下“寧可錯放，不可錯判”的觀念基礎(chǔ)上，再往前進一步，確立對疑罪應(yīng)當判無罪的信念，并由此建立健全對刑事法官依法履行職責(zé)的保護機制。

對刑事法官依法履行職責(zé)的保護，由此就應(yīng)有新的認識，即，偵查和起訴的案件如果存在事實不清，證據(jù)不確實和不充分的質(zhì)量問題，對這樣的案件判定有罪，以避免使“罪犯”逃脫罪責(zé)，并不是刑事法官的職責(zé)，相反，如果判定有罪，則違反其職責(zé)要求。因此，需要對貫徹落實“疑罪從無”的刑事法官提供足夠強有力的保障，否則，我國承擔刑事審判的法官將很難依法作出“疑罪從無”的判決。

其次，刑事審判所要實現(xiàn)的程序正義，需要以主持刑事審判的法官的獨立、公正行使審判權(quán)且具有足夠的權(quán)威為基礎(chǔ)。這一方面需要對法官獨立、公正行使審判權(quán)提供必要的保障，另一方面，則需要賦予法官相應(yīng)的權(quán)威。在我國目前的刑事訴訟體制中，偵查、起訴和審判三種職能平起平坐，相對于在刑事訴訟中承擔偵查、起訴等其他職能的主體，法官并不具有特殊的權(quán)威。在這個意義上，我們需要對四中全會提出的“推進以審判為中心的訴訟制度的改革”的要求高度重視，積極完善刑事訴訟制度，使法官具有足夠的權(quán)威，以保障刑事審判的公正。

四、建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護機制的相關(guān)問題

檢察官履行法定職責(zé)面臨的需要保護的問題，比較法官履行法定職責(zé)保護機制問題，更加復(fù)雜。一方面，我國的檢察官因為與法官相同，都是司法人員，因而其履行法定職責(zé)保護機制的問題，與法官有相同的特點，另一方面，基于檢察職能和審判職能的差別，又有其自身的特點。這既源于檢察官職能的多樣性，也源于檢察官在司法體制中地位的特殊性，以及檢察官在司法系統(tǒng)中的責(zé)任的特殊性。關(guān)于檢察官履行法定職責(zé)保護機制的與法官共性的一些問題，前面已有分析。在此，我們試對建立健全檢察官履行法定職責(zé)保護機制的特殊問題，進行簡要分析。

檢察官職能的多樣性所導(dǎo)致的履行法定職責(zé)保護機制的特殊問題，主要是指相對于法官的司法裁判職能，我國檢察官所承擔的職能更加復(fù)雜多樣，因而由此產(chǎn)生的履行法定職責(zé)保護機制的問題，也就相對特殊。例如，在刑事訴訟中，我國的檢察官不僅承擔著公訴職能，而且承擔著部分刑事案件的偵查職能，同時，還承擔著訴訟監(jiān)督職能。檢察官的這些多重職能意味著，對檢察官履行法定職責(zé)保護機制的問題的解決，應(yīng)當注意對履行不同職能的檢察官的具體保護措施和方法存在著的差異，需要因職能的不同而作相應(yīng)的考慮。例如，就履行偵查職能的檢察官而言，對其履行法定職責(zé)的保護，應(yīng)當更類似于對刑事警察履行職責(zé)的保護。因此，相關(guān)保護機制的建立和完善，需要更多比照對刑事警察履行職責(zé)的保護。而對履行公訴職能的檢察官來說，對其履行法定職責(zé)的保護，既不同于對刑事警察履行職責(zé)的保護，也不同于對行使審判權(quán)的法官履行職責(zé)的保護，而應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的特殊保護機制。由此可見，對檢察官履行法定職責(zé)保護機制來說，因檢察官職能的多樣性，不應(yīng)一概而論。

檢察官在司法體制中的特殊地位所導(dǎo)致的履行法定職責(zé)保護機制的特殊問題，主要是指檢察官所處的檢察院的體制，不同于法院，因而由此產(chǎn)生的履行法定職責(zé)保護機制的問題，也就相對特殊。例如，檢察官應(yīng)當在檢察長和檢察委員會領(lǐng)導(dǎo)下履行職責(zé)，這個特點決定了，其與法官獨立審判并不相同。因此，檢察官的責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一和法官的責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，并不相同。例如，與法官的審與判應(yīng)對合一不同，檢察官辦案的責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，有其特殊的含義。由此，司法改革方案提出的“完善法官、檢察官責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的辦案責(zé)任制，明確司法機關(guān)上下級之間的職責(zé)權(quán)限”，雖然是對法官和檢察官的共同的要求，但一些具體內(nèi)容，對檢察官而言卻有其特殊要求。顯然，檢察機關(guān)的主任檢察官、主辦偵查員的責(zé)、權(quán)統(tǒng)一，與主審法官的責(zé)、權(quán)統(tǒng)一，并不相同，因而對其的保障也應(yīng)有所不同。關(guān)于這個問題，應(yīng)當破除檢察官與法官同為司法人員因而保護機制也應(yīng)完全相同的觀念。建立健全我國檢察官履行法定職責(zé)保護機制，還需要考慮我國檢察制度對檢察官的特殊要求。例如，我國的檢察制度要求檢察官不僅具有高素質(zhì)，而且，檢察官職業(yè)應(yīng)當具有相應(yīng)的穩(wěn)定性，而不是如同有的國家那樣將檢察官作為積累實踐經(jīng)驗的法律職業(yè)的跳板。為此，對檢察官履行法定職責(zé)的保護，就需要予以特別的重視。

檢察官在我國司法系統(tǒng)中承擔著特殊的職責(zé)所導(dǎo)致的履行法定職責(zé)保護機制的特殊問題，既有基于檢察官傳統(tǒng)的特殊責(zé)任而產(chǎn)生的問題，也有基于司法改革對檢察官所提出的新的特殊責(zé)任而產(chǎn)生的問題。就檢察官傳統(tǒng)的責(zé)任來說，最典型的是檢察官在辦案中的客觀、公正義務(wù)，既不同于公安機關(guān)的偵查人員，也不同于審判人員，因而由此產(chǎn)生的履行法定職責(zé)保護機制的問題，也就相對特殊。至于司法改革對檢察官所提出的新的責(zé)任，因此而產(chǎn)生的履行法定職責(zé)保護機制的新問題，更需要予以研究。例如，四中全會《決定》要求“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，因此，基于提起公益訴訟的責(zé)任而產(chǎn)生的檢察官履行法定職責(zé)保護機制問題，就有許多新的問題需要研究。從以往公益訴訟的情況來看，其對“地方保護”的沖擊往往比較直接，因此，如果要求檢察官承擔提起公益訴訟的職責(zé)，相關(guān)的保護機制必須提前建立健全，否則，檢察官難以履行這一新的職責(zé)。