社區(qū)災(zāi)害治理的新嘗試
——北京市西城區(qū)“參與式”社區(qū)減災(zāi)工作觀察

林 燕

社區(qū)災(zāi)害治理的新嘗試
——北京市西城區(qū)“參與式”社區(qū)減災(zāi)工作觀察

林 燕

近年來，北京市政府出臺《關(guān)于加強(qiáng)本市城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，把提升社區(qū)抗災(zāi)能力、培養(yǎng)社區(qū)災(zāi)害管理人才、增強(qiáng)社區(qū)綜合減災(zāi)實(shí)力作為災(zāi)害管理的重要抓手。2013年北京市民政局在全市推行“一區(qū)一品”項(xiàng)目建設(shè)，西城區(qū)將“綜合減災(zāi)示范區(qū)”作為創(chuàng)建品牌。2014年，西城區(qū)政府與北京市民政局簽署了《共建綜合減災(zāi)示范區(qū)合作框架協(xié)議》，成立了綜合減災(zāi)示范區(qū)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了創(chuàng)建實(shí)施方案，明確由西城區(qū)民政局作為承接單位牽頭負(fù)責(zé)推動綜合減災(zāi)示范建設(shè)，統(tǒng)籌全區(qū)減災(zāi)資源，全面推動西城區(qū)綜合減災(zāi)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

西城區(qū)民政局積極探索，率先示范，主動借助社會組織、高校、科研機(jī)構(gòu)力量，努力拓展和改進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)公共服務(wù)，并廣泛調(diào)動公眾參與熱情，形成了具有城市中心區(qū)特色的“參與式”災(zāi)害管理模式，有力促進(jìn)了全國第一家“綜合減災(zāi)示范街道”和“綜合減災(zāi)示范區(qū)”建設(shè)。“參與式”災(zāi)害管理模式改變了原有的“命令式”災(zāi)害管理模式，災(zāi)害管理由傳統(tǒng)以“物”為本向以“人”為本轉(zhuǎn)變，以“救”為主向以“防”為主轉(zhuǎn)變。在災(zāi)害政策研究、制度建立、隊(duì)伍建設(shè)、宣傳教育及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目中，轉(zhuǎn)變政府職能，改變服務(wù)方式，發(fā)揮居民作用，使社會參與在災(zāi)害管理中發(fā)揮最大效用。新的災(zāi)害管理模式，不僅極大地鼓舞和動員了公眾參與綜合減災(zāi)的主動性、積極性，提高了公眾防災(zāi)減災(zāi)意識和能力，還促進(jìn)了西城區(qū)綜合減災(zāi)示范區(qū)建設(shè)的順利展開，提高了西城區(qū)綜合減災(zāi)實(shí)力。

實(shí)施過程

“參與式”災(zāi)害管理重在充分調(diào)動各方資源力量參與綜合減災(zāi)。西城區(qū)民政局采用各種形式，將“參與式”災(zāi)害管理全面運(yùn)用于綜合減災(zāi)工作的各個(gè)方面。

一、在政策創(chuàng)制與理論研究方面的運(yùn)用。政策是實(shí)施災(zāi)害管理的工具，“參與式”災(zāi)害管理既體現(xiàn)在政策創(chuàng)制的過程之中，也體現(xiàn)在政策創(chuàng)制成果上。為建立綜合減災(zāi)示范街道標(biāo)準(zhǔn)，西城區(qū)民政局邀請民政部國家減災(zāi)中心、北京市師范大學(xué)作為技術(shù)支持方參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，對試點(diǎn)創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范街道的什剎海地區(qū)社區(qū)減災(zāi)情況的實(shí)地調(diào)查、近三年工作資料查閱，并通過社區(qū)居民座談方式掌握了什剎海地區(qū)災(zāi)害管理現(xiàn)狀，于2014年8月研究撰寫了《西城區(qū)城市綜合減災(zāi)能力建設(shè)報(bào)告——以什剎海街道為典型》。同時(shí)，深入什剎海街道的米糧庫、西什庫、前海北沿等社區(qū)開展實(shí)地調(diào)研，走進(jìn)白紙坊街道開展座談討論，召集居民群眾問卷調(diào)查，召開專家研討，充分吸收和聽取了各方減災(zāi)力量的意見建議，于2014年10月研究出臺了全國首個(gè)《綜合減災(zāi)示范街道標(biāo)準(zhǔn)》；標(biāo)準(zhǔn)的順利出臺，得益于各方力量的有效參與，也促使綜合減災(zāi)示范建設(shè)有了明確的政策依據(jù)。2015年1月，西城區(qū)民政局邀請了民政部政策研究中心、中國地震局地球物理研究所、北京師范大學(xué)減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院、中國水利水電科學(xué)研究院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國氣象局及北京市減災(zāi)協(xié)會等專家展開了綜合減災(zāi)示范街道創(chuàng)建研討會，發(fā)揮災(zāi)害管理專家優(yōu)勢資源，推動了西城區(qū)示范建設(shè)。

二、在隊(duì)伍建設(shè)上的運(yùn)用。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)上，邀請聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、亞洲備災(zāi)中心（ADPC）專家進(jìn)入什剎海、白紙坊街道社區(qū)，開展社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)，動員社區(qū)災(zāi)害管理人員與居民群眾參與，通過理論授課、實(shí)踐調(diào)查方式，由社區(qū)個(gè)體主動參與社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源查找、風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制及風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃編制，專家的指導(dǎo)與居民群眾的參與相結(jié)合，在提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理意識和能力基礎(chǔ)上，促進(jìn)了專業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理隊(duì)伍的科學(xué)建設(shè)。在緊急救援員隊(duì)伍建設(shè)上，與北京市緊急救援基金會合作，充分利用基金會的師資力量開展了基層防災(zāi)減災(zāi)救援技能的培訓(xùn)，組織社區(qū)災(zāi)害管理人員、一線城管執(zhí)法人員、社區(qū)居民、轄區(qū)學(xué)校、物業(yè)公司等企事業(yè)單位員工報(bào)名參與，初步建立以居民群眾為主體的基層救援隊(duì)伍；同時(shí)利用基金會資源，為救援隊(duì)伍配備個(gè)體及公共救援裝備設(shè)施，激發(fā)了公眾參與積極性，從而促進(jìn)了基層救援體系的初步建立。

三、在宣傳教育上的運(yùn)用。宣傳教育是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害管理的手段。為了更好達(dá)到宣傳教育目的，西城區(qū)民政局運(yùn)用專家資源成立西城區(qū)綜合減災(zāi)智庫，設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，從居民群眾的需求出發(fā)，組織開展了綜合減災(zāi)公益大講堂巡回宣講活動，使綜合減災(zāi)宣傳切實(shí)符合和體現(xiàn)公眾需求。同時(shí)，利用中關(guān)村減災(zāi)科技聯(lián)盟的資源，引進(jìn)科技公司企業(yè)，充分運(yùn)用其科技備災(zāi)預(yù)警設(shè)備，提高西城區(qū)科技備災(zāi)支撐力量。在豐匯園、前海北沿2個(gè)社區(qū)試點(diǎn)安裝了災(zāi)害應(yīng)急廣播系統(tǒng)，以便在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，第一時(shí)間通知居民群眾疏散逃生；針對前海北沿社區(qū)平房院落多、社區(qū)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高的特點(diǎn)，試點(diǎn)安裝了火災(zāi)智能識別系統(tǒng)，運(yùn)用智能識別技術(shù)，提高了社區(qū)災(zāi)害預(yù)警響應(yīng)能力。為了更好檢驗(yàn)與運(yùn)用試點(diǎn)安裝的裝備設(shè)施，整合西城區(qū)綜合減災(zāi)示范區(qū)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位資源，與相關(guān)公司合作展開各種形式的宣傳演練活動，動員社區(qū)居民使用科技設(shè)備和救援裝備，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害宣傳、預(yù)警、災(zāi)情報(bào)送、救援及疏散安置項(xiàng)目居民的有效參與、技能的有效掌握，從而促進(jìn)災(zāi)害管理與綜合保障能力的進(jìn)一步提高。

四、在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的運(yùn)用。

裝備設(shè)施是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害管理的基礎(chǔ)。動員社區(qū)居民開展了社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)電子地圖繪制，由社區(qū)居民繪制包含本社區(qū)基本信息、政府機(jī)構(gòu)所在、風(fēng)險(xiǎn)源、疏散逃生路線、疏散場所等信息在內(nèi)的地圖，同時(shí)根據(jù)居民繪制的地圖，試點(diǎn)實(shí)地標(biāo)識了應(yīng)急疏散場所及疏散路線。這個(gè)標(biāo)識，不僅充分體現(xiàn)了居民的意志，也方便了居民疏散逃生。針對西城區(qū)暴雨、火災(zāi)、雪災(zāi)等易發(fā)特點(diǎn)，建立了區(qū)級救災(zāi)物資儲備庫，儲備相應(yīng)的救災(zāi)物資，并在每個(gè)街道建立物資庫，引導(dǎo)每個(gè)社區(qū)設(shè)置救援物資儲備箱，為社區(qū)及時(shí)救援提供硬件支撐。

案例分析

——白紙坊街道社區(qū)居民參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

西城區(qū)作為老舊城區(qū)，城市內(nèi)澇、火災(zāi)等致災(zāi)因素相對較多。2014年11月在白紙坊北里一棟老舊樓房發(fā)生火災(zāi)，火災(zāi)過火面積達(dá)210平方米。起火的老舊小區(qū)樓在拆遷范圍之內(nèi)，屬于60年代末的簡易樓。起火的3層房頂基本坍塌，3層房屋損壞，屋內(nèi)物品被燒毀，10多戶居民家庭被轉(zhuǎn)移安置。

為了減少災(zāi)害的發(fā)生，保障居民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，2014年12月西城區(qū)民政局邀請了亞洲備災(zāi)中心（ADPC）減災(zāi)專家，在白紙坊街道新安中里社區(qū)組織召開了以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)，充分動員了新安中里及火災(zāi)事故發(fā)生地幾個(gè)社區(qū)30多名社工及社區(qū)居民參與。這個(gè)項(xiàng)目，由亞洲災(zāi)害管理專家蔣玲玲設(shè)計(jì)并主講，為期三天，首先采用開放式互動授課方式，介紹了災(zāi)害管理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理及其發(fā)展趨勢，致災(zāi)因子、易損性和抗災(zāi)能力等基本概念及其相互間關(guān)系，并由參與學(xué)員親自參與識別，分辨致災(zāi)因子、風(fēng)險(xiǎn)元素、易損性等，專家還從風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐操作角度介紹了社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制、規(guī)劃編制，使學(xué)員對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理有了新的認(rèn)知，初步掌握了制定社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃、實(shí)施參與式社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估的基本方法和技能。為檢驗(yàn)和評估培訓(xùn)成效，培訓(xùn)課程專門安排實(shí)地練習(xí)，所有學(xué)員在老師的指導(dǎo)下，深入白紙坊街道崇效寺社區(qū)與社區(qū)其他居民一起，使用參與式風(fēng)險(xiǎn)評估工具，繪制社區(qū)致災(zāi)因子圖、歷史輪廓圖、問題樹等，模擬制定了崇效寺社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理行動計(jì)劃方案，在提高社區(qū)居民群眾的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理意識和能力同時(shí)，也提高了居民群眾參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理主動性、積極性，增強(qiáng)了社區(qū)抗災(zāi)能力和災(zāi)害管理能力。

社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，注重社區(qū)居民參與性，重在發(fā)揮居民群眾自身能力參與實(shí)施本社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)管理，從而達(dá)到管理目標(biāo)。這個(gè)項(xiàng)目，是“參與式”災(zāi)害管理模式充分運(yùn)用的體現(xiàn)，一方面由政府出資與ADPC合作，引進(jìn)培訓(xùn)項(xiàng)目，另一方面充分運(yùn)用社會組織資源，吸引災(zāi)害管理專家走進(jìn)社區(qū)，最后通過動員社區(qū)居民群眾參與方式，完成具體項(xiàng)目內(nèi)容，達(dá)到了提高社區(qū)災(zāi)害管理能力、增強(qiáng)社區(qū)綜合減災(zāi)實(shí)力的目標(biāo)，也充分驗(yàn)證了“參與式”災(zāi)害管理模式的效用。

效果評估

自“參與式”災(zāi)害管理模式在西城區(qū)運(yùn)用以來，西城區(qū)綜合減災(zāi)實(shí)力得到全面提升。成功舉辦了“5·12”全國防災(zāi)減災(zāi)日、“10·13”國際減災(zāi)日，其中2014年“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日宣傳演練得到了國務(wù)委員、國家減災(zāi)委員會主任王勇同志的充分肯定；創(chuàng)建了全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)26個(gè)、北京市綜合減災(zāi)示范社區(qū)90個(gè)；成立了西城區(qū)綜合減災(zāi)智庫，共進(jìn)入6個(gè)街道舉辦綜合減災(zāi)公益大講壇巡回宣講7次，500余名居民群眾參與聽講；出臺了全國首個(gè)《西城區(qū)綜合減災(zāi)示范街道標(biāo)準(zhǔn)》；建成了區(qū)及15個(gè)街道救災(zāi)物資儲備庫；初步構(gòu)建了由669名社區(qū)緊急救援員為基礎(chǔ)的基層防災(zāi)減災(zāi)救援體系，建立了由566人組成的災(zāi)害信息員隊(duì)伍；展開了以什剎海、白紙坊街道為代表的綜合減災(zāi)示范街道試點(diǎn)創(chuàng)建，組織開展街道、社區(qū)調(diào)研、座談10次，綜合減災(zāi)示范區(qū)創(chuàng)建工作取得了階段性成果，全區(qū)居民群眾、企事業(yè)單位參與率明顯提升。

中央電視臺、新華社、《中國社會報(bào)》《中國減災(zāi)》雜志、北京電視臺、《北京日報(bào)》《北京晚報(bào)》《北京社區(qū)報(bào)》《西城報(bào)》等多家新聞媒體對西城區(qū)綜合減災(zāi)工作作了重點(diǎn)宣傳報(bào)道。民政部政策研究中心、民政部國家減災(zāi)中心、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、中國地震局地球物理研究所、北京師范大學(xué)減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院、中國水利水電科學(xué)研究院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國氣象局及北京市減災(zāi)協(xié)會等專家參與了西城區(qū)綜合減災(zāi)智庫，并充分肯定了“參與式”災(zāi)害管理模式推動下的西城區(qū)綜合減災(zāi)示范建設(shè)工作。2012年，在北京市第三屆職業(yè)技能大賽災(zāi)害信息員項(xiàng)目中西城區(qū)獲得了綜合成績?nèi)信琶谝弧?014年，在北京市民政局年度考核中西城區(qū)綜合減災(zāi)工作被評為創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項(xiàng)目。

創(chuàng)新亮點(diǎn)

“參與式”災(zāi)害管理模式，以社會需求為導(dǎo)向，政府提供政策扶持、組織安排、服務(wù)監(jiān)督、資金支持等服務(wù)，社區(qū)負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)落實(shí)，充分鼓勵(lì)和吸引社會力量參與，由居民群眾具體完成各個(gè)項(xiàng)目的社會治理新形式。這種管理方式比較簡便易行，周期較短，資金投入量可大可小，且更接近居民，因而收效良好，主要集中表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：政府職能由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變、社會工作方式由自上而下到自下而上的轉(zhuǎn)變、居民角色由被動受益到主動參與的轉(zhuǎn)變；達(dá)到了“三個(gè)提高”：減災(zāi)服務(wù)的支持力度提高、社區(qū)災(zāi)害管理能力的提高、居民參與積極性的提高；呈現(xiàn)了“三個(gè)多元”：服務(wù)主體多元、服務(wù)內(nèi)容多元、服務(wù)方式多元。

專業(yè)反思

作為當(dāng)前災(zāi)害管理新模式，西城區(qū)民政局在具體項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)用過程中也遇到一些困惑與難點(diǎn)。一是社區(qū)居民參與災(zāi)害管理的實(shí)戰(zhàn)能力有待加強(qiáng)，雖然開展了相關(guān)培訓(xùn)，并制定了詳細(xì)的參與方案，但是仍然達(dá)不到預(yù)期效果；二是災(zāi)害管理的特色項(xiàng)目相對缺乏，雖然從政策研究、隊(duì)伍建設(shè)、宣教教育及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上加大力度，項(xiàng)目覆蓋面比較寬泛，但是缺乏能夠突出區(qū)域特色、反映群體特殊需求的項(xiàng)目；三是社會力量有效參與機(jī)制不夠健全，雖與國內(nèi)外社會組織、研究機(jī)構(gòu)、高校進(jìn)行了多方合作，但是有關(guān)參與機(jī)制有效性、長期性方面還存在不足；四是政府在評估考核監(jiān)督方面存在一定差距。

面對這些問題和困難，西城區(qū)民政局仍將堅(jiān)持“參與式”管理模式，積極動員社區(qū)居民群眾、流動人口、企事業(yè)單位、社會組織與志愿者團(tuán)體參與災(zāi)害管理，充分發(fā)揮各方資源優(yōu)勢，從社會責(zé)任與利益相關(guān)角度出發(fā)，與企事業(yè)單位合作，鼓勵(lì)與引進(jìn)企事業(yè)單位參與綜合減災(zāi)，推進(jìn)綜合減災(zāi)示范企業(yè)建設(shè)。落實(shí)到具體工作上，一是繼續(xù)加強(qiáng)綜合減災(zāi)公益宣講，采用宣講需求問卷調(diào)研方式，推進(jìn)滿足社會需求的公益宣講；二是加大應(yīng)急演練力度，分不同群體、不同地段舉辦應(yīng)急演練，動員更多社會公眾參與演習(xí)，提高公眾的自救互救能力；三是采用分街道推出特色項(xiàng)目辦法，鼓勵(lì)各個(gè)街道根據(jù)本轄區(qū)實(shí)際情況，挖掘、培育與發(fā)展特色項(xiàng)目；從項(xiàng)目發(fā)展需求出發(fā)，加強(qiáng)政府對項(xiàng)目考核與監(jiān)督，采用購買服務(wù)方式，加大第三方對項(xiàng)目評估考核，以此提高災(zāi)害管理的實(shí)效性。

“寧可十防九空，也要未雨綢繆”。將以“物”為本轉(zhuǎn)為以“人”為本，以“救”為主轉(zhuǎn)為以“防”為主，是“參與式”災(zāi)害管理的核心，也是國內(nèi)外災(zāi)害管理發(fā)展新趨勢。西城區(qū)民政局將繼續(xù)以需求為出發(fā)點(diǎn)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多元參與、共建共享為主要原則，進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域資源整合和社會資源有效利用，不斷開創(chuàng)西城區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作新局面。

（作者單位：北京市西城區(qū)民政局）