基層民政執(zhí)法工作的調(diào)研與思考
——以湖南省常德市為例

朱紹松

基層民政執(zhí)法工作的調(diào)研與思考
——以湖南省常德市為例

朱紹松

為提高民政法治水平，2014年底常德市民政局深入津市、安鄉(xiāng)、武陵、鼎城等多個縣市區(qū)和局屬單位就民政執(zhí)法工作進行專題調(diào)研，了解了當(dāng)前基層民政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀、困境和存在的突出問題。本文結(jié)合黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和民政部《關(guān)于全面推進民政法治建設(shè)的意見》等要求，針對調(diào)研反映出的問題，就新形勢下加強基層民政執(zhí)法以及法治建設(shè)工作提出了建議。

一、基層民政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀與困境

近年來，在中央和地方共同努力下，民政法治建設(shè)取得了一定成效，廣大民政干部職工的法治觀念和意識有所增強，法治工作能力有所提高，但基層的現(xiàn)狀仍不容樂觀，特別在執(zhí)法方面，與法治民政的要求還有很大差距。

（一）法制機構(gòu)不健全與法治建設(shè)新要求不相適應(yīng)。當(dāng)前隨著民政業(yè)務(wù)范圍逐步擴大，涉及民政領(lǐng)域法律法規(guī)的制定，規(guī)范性文件和合同的審查、被訴案件的應(yīng)訴以及重大疑難復(fù)雜行政復(fù)議案件的議決等工作任務(wù)不斷加重，專業(yè)性要求越來越高，工作領(lǐng)域越來越寬泛，履職責(zé)任風(fēng)險越來越大，但基層民政部門法治機構(gòu)建設(shè)卻起步晚、發(fā)展緩慢。如常德市市一級民政部門2006年才設(shè)立了專門的法制機構(gòu)，獨立開展工作。目前常德9個區(qū)縣市民政部門除安鄉(xiāng)、澧縣和桃源設(shè)立了專門的法制機構(gòu)外，其他區(qū)縣市民政部門的法制機構(gòu)基本上都設(shè)在辦公室、人事股或者其他業(yè)務(wù)股室，且由一人兼職。這種法制機構(gòu)薄弱，法制工作人員偏少的局面，直接導(dǎo)致民政部門無法及時開展法律咨詢、指導(dǎo)、培訓(xùn)及檢查考核工作，制約了民政依法行政工作水平的提高，大多數(shù)地方民政部門的行政執(zhí)法處于被動應(yīng)付或“虛擬”狀態(tài)。

（二）執(zhí)法力量不足與繁重的民政執(zhí)法任務(wù)不相適應(yīng)。執(zhí)法隊伍是落實日常管理的力量保證，執(zhí)法力量不足是造成民政執(zhí)法力度不大、執(zhí)法難的一個重要原因。民政執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)章數(shù)量多、層次廣、涉及的法律部門多，面臨民間組織、殯葬、福利機構(gòu)管理等繁重的執(zhí)法任務(wù)，但由于欠缺專職法制工作人員和專門的執(zhí)法工作隊伍，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。以殯葬執(zhí)法為例，雖然目前常德市本級和個別區(qū)縣市民政部門設(shè)立了殯葬執(zhí)法隊伍，但都沒有專職的執(zhí)法工作人員；市區(qū)僅有一支殯葬執(zhí)法隊伍，8個人承擔(dān)市城區(qū)范圍內(nèi)的殯葬執(zhí)法職責(zé)，力量明顯不足，與殯葬改革的發(fā)展趨勢也不相符。長期以來，由于民政部門編制緊缺，民政隊伍中取得執(zhí)法資格證的人員為數(shù)不多，平均到每個區(qū)縣市，人員嚴(yán)重不足。多數(shù)業(yè)務(wù)部門只有2～3人，有的甚至只有1人，存在裁判員兼運動員現(xiàn)象，執(zhí)法的公正性和權(quán)威性也受到影響。甚至于有的區(qū)縣市民政部門因人員調(diào)動或執(zhí)法證到期未及時重新注冊等情況造成無人持證，行政執(zhí)法基本上處于被動應(yīng)付狀態(tài)。行政執(zhí)法工作量大、程序性強、時限要求高，執(zhí)法力量現(xiàn)狀很難勝任。

（三）制度手段缺乏與日益加重的監(jiān)管職責(zé)不相適應(yīng)。截至2013年9月，常德市民政局共清理確定行政執(zhí)法職權(quán)41項。其中行政許可5項、行政處罰17項、行政強制3項、行政確認(rèn)2項、行政給付3項、其他行政行為11項。區(qū)縣市民政部門的行政職權(quán)數(shù)量大致相當(dāng)，行政職權(quán)結(jié)構(gòu)略有不同?；鶎用裾块T行使的行政職權(quán)數(shù)量繁多，職權(quán)種類齊全。民政部門的監(jiān)督檢查職權(quán)涉及到社會組織、社會福利機構(gòu)的年檢、低保和救災(zāi)資金的審批發(fā)放、彩票的發(fā)行以及公墓和其他殯葬設(shè)施的建設(shè)使用等各個方面，但實踐中開展的監(jiān)督檢查多集中于社會組織年度檢查和少數(shù)專項資金使用管理情況的監(jiān)督檢查。日常監(jiān)督檢查機制尚不健全，監(jiān)督檢查工作不到位。

隨著《行政許可法》的深入施行，要求進一步取消和簡化行政審批項目，民政部門承擔(dān)的事后監(jiān)管任務(wù)將不斷加重，這就迫切要求加強民政行政執(zhí)法工作。雖然近年來各級民政部門采取多種形式加強普法宣傳和執(zhí)法培訓(xùn)，工作人員的法制觀念不斷增強，依法行政能力逐步提高。但由于缺乏必要的制度和手段，造成對違法違規(guī)案件查處不力，存在“軟執(zhí)法”和“不作為”的現(xiàn)象，與當(dāng)前全面推進依法行政的要求相比還有較大的差距。如在實施社會救濟、弘揚慈善等方面，仍適用《基金會管理條例》，缺少《社會救濟法》《慈善法》等專門的法律規(guī)定，導(dǎo)致這些業(yè)務(wù)工作欠缺具體法律依據(jù)；湖南省雖已出臺《湖南省行政程序規(guī)定》，但國家層面未出臺《行政程序法》，除行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法行為有較明晰的執(zhí)法程序規(guī)定外，其他各類民政行政執(zhí)法行為的程序規(guī)定少數(shù)散見于各法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，大部分的行政執(zhí)法行為沒有程序性規(guī)定；執(zhí)法技術(shù)手段落后。長期以來，民政部門執(zhí)法主要依靠群眾的辦法和經(jīng)驗判斷的辦法。如在低保對象審核中，低保家庭的收入情況主要依靠自己申報、村（居）審核、群眾監(jiān)督的辦法；在婚姻登記中，對當(dāng)事人是否有行為能力主要靠經(jīng)驗判斷等等，在分析判斷和鑒定工作上容易造成人為誤差。實踐中不乏利用虛假身份冒名頂替他（她）人騙取婚姻登記的情況，然而我國婚姻法規(guī)定婚姻登記機關(guān)只能撤銷具備一定條件的脅迫婚姻。對當(dāng)事人弄虛作假、騙取婚姻登記的，沒有規(guī)定相應(yīng)的措施，導(dǎo)致民政部門有心無力，監(jiān)管缺位。

二、基層民政執(zhí)法工作存在的問題及成因

（一）執(zhí)法理念不先進。長期以來，民政部門在人們的心目中一直是專做扶貧濟困、救災(zāi)、安置、募捐等善事的部門，大多行使的是行政給付權(quán)，不是執(zhí)法部門，甚至有的從事民政工作的同志也認(rèn)為民政是非執(zhí)法部門，不用執(zhí)法，也無從執(zhí)法。在實際工作中常常表現(xiàn)重審批、重服務(wù)，輕管理、輕監(jiān)督。受此觀念影響，一方面造成不少市、縣民政部門目前在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上，側(cè)重于社會保障這一塊，把社會事務(wù)這一塊業(yè)務(wù)劃歸一個或兩個科（股）室，一般都是2個人，根本無力開展日常執(zhí)法監(jiān)督檢查，更談不上有效地查處民政違法行為。另一方面，造成社會救助、優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟、社會福利等業(yè)務(wù)工作，長期以來重政策、輕法律，不善于運用法律手段推動工作。隨著民政工作職能不斷拓展，社會組織管理、養(yǎng)老機構(gòu)許可、婚姻登記和收養(yǎng)登記、福利企業(yè)資格認(rèn)證等一批社會行政事務(wù)，納入行政執(zhí)法范疇，民政工作直接面臨依法行政的挑戰(zhàn)，角色向依法審批、依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變，救災(zāi)救濟和“低?！惫ぷ饔蛇^去的直接組織承辦，逐步轉(zhuǎn)向組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)管相結(jié)合，依法審批和發(fā)放。當(dāng)前迫切需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，強化民政執(zhí)法。

（二）執(zhí)法職能不強勢。近年來，基層民政部門行政執(zhí)法工作主要集中在社會組織登記等行政許可和城鄉(xiāng)低保對象生活救助等行政給付方面，行政處罰、行政強制等基本沒有實施。民政行政執(zhí)法依據(jù)不足、剛性不強，加上缺乏專職的行政執(zhí)法檢查人員，造成執(zhí)法不力，社會上違法違規(guī)行為得不到及時查處和有效遏制，影響著民政部門全面履行職能，影響著法律法規(guī)的全面實施。

究其原因，民政執(zhí)法所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)章雖多，但法律層級較低，大都是法規(guī)和規(guī)章，約束力明顯不足，且剛性不足，造成許多民政執(zhí)法行為得不到切實的執(zhí)行。一是民政執(zhí)法所涉及的法律法規(guī)滯后。如《社會團體登記管理條例》出臺快20年了，相當(dāng)多的內(nèi)容與經(jīng)濟社會發(fā)展已不適應(yīng)，需及時修改或廢止。二是一些涉及執(zhí)法和行政處罰的具體條款規(guī)定不明確、不具體，缺乏可操作性。如2014年出臺的《社會救助暫行辦法》涉及到民政、衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會保障等多個部門，《辦法》對采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助資金、物資或者服務(wù)的，雖規(guī)定了處罰措施，但并沒有明確到具體職能部門，實踐中較難操作。三是有的法律法規(guī)雖規(guī)定了處罰措施，但處罰力度不足，手段欠缺，與公安、交通、工商等執(zhí)法部門相比，執(zhí)法職能明顯較弱。如殯葬執(zhí)法這塊，目前依據(jù)的《殯葬管理條例》和《湖南省實施〈殯葬管理條例〉辦法》，針對違法違規(guī)殯葬行為強制手段軟弱、處罰力度不足，目前嚴(yán)峻的殯葬改革形勢極其不符，導(dǎo)致殯葬改革推動難，亂埋亂葬現(xiàn)象依然嚴(yán)重。

（三）執(zhí)法環(huán)境不寬松。民政執(zhí)法受外界阻力較大，除了民政執(zhí)法缺乏必要的強制手段等原因外，有些地方存在的地方保護主義、封建習(xí)俗也給民政部門依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法帶來阻力，民政行政執(zhí)法環(huán)境不寬松。如查處社會團體或民非企業(yè)非法開展?fàn)I利性經(jīng)營案件，此類案件往往涉及到其業(yè)務(wù)主管部門或個人經(jīng)濟利益，就會人為設(shè)置各種障礙，想方設(shè)法阻撓查處工作；又如在推行遺體火化中，非土葬區(qū)域，有部分群眾頭腦中“入土為安”的喪葬習(xí)俗根深蒂固，為逃避遺體火化，采取游擊戰(zhàn)術(shù)，將遺體安葬在土葬區(qū)等，有的甚至產(chǎn)生抵觸情緒，聚眾阻撓正常執(zhí)法。

（四）執(zhí)法效果不理想。目前，民政部門從上到下沒有統(tǒng)一規(guī)范的法律文書，也沒有專門執(zhí)法辦案經(jīng)費，行政辦公和執(zhí)法辦案經(jīng)費混合使用。執(zhí)法所需的車輛、對講機等交通通信裝備和照相、攝像、錄音等調(diào)查取證基本設(shè)備缺乏，執(zhí)法工作難以開展。民政行政執(zhí)法人員在外在形象上也沒有統(tǒng)一制式的著裝和標(biāo)志，在具體執(zhí)法過程中，主要是靠口頭說明，出示執(zhí)法證件表明身份，執(zhí)法活動缺乏權(quán)威性和易識別性，自身沒有底氣，執(zhí)法難以產(chǎn)生一定的威懾力，難以收到理想效果，執(zhí)法權(quán)威無法有效樹立。另外，現(xiàn)有執(zhí)法人員中大部分都是兼職從事執(zhí)法工作，其人員身份有行政、事業(yè)、甚至有工人，素質(zhì)參差不齊。有的對開展執(zhí)法工作有畏難情緒，不愿執(zhí)法，擔(dān)心處罰不當(dāng)惹麻煩，不敢執(zhí)法，存在對各類違法違規(guī)行為視而不見現(xiàn)象；有的對民政法律法規(guī)及相關(guān)執(zhí)法程序不熟悉，不精通，實際執(zhí)法過程中往往出現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)使用不當(dāng)和程序違法等問題。

三、加強基層民政執(zhí)法及法治工作的對策建議

（一）整合資源，健全機構(gòu)，實行民政綜合執(zhí)法。一是完善民政部門法制機構(gòu)。建議地級市民政局和各縣（市、區(qū)）民政部門從現(xiàn)有人員中調(diào)整2～3名人員，建立法制機構(gòu)，使區(qū)縣民政法制機構(gòu)從“兼職”變?yōu)椤皩Ｂ殹边\作，承擔(dān)一級政府部門的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴等行政救濟工作。二是建立民政綜合執(zhí)法隊伍。建議整合現(xiàn)有力量，擴充人員，建立民政綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)裁執(zhí)分離，確保司法公正。這方面部分省市已經(jīng)進行了積極的探索和實踐，如北京、黑龍江、成都、寧波等地已建立了民政行政綜合執(zhí)法機構(gòu)；上海市民政局除設(shè)立政策法規(guī)處外，又成立了執(zhí)法監(jiān)督處（8個行政編制）。這些綜合執(zhí)法機構(gòu)在實施監(jiān)督管理和查處違法違規(guī)行為中，發(fā)揮了專業(yè)性強、行政效率高的作用，維護了法律法規(guī)的尊嚴(yán)，取得了很好效果，為我們提供了經(jīng)驗借鑒。

（二）明確職權(quán)，理順關(guān)系，把民政執(zhí)法工作落到實處。一是明確職權(quán)，完善民政法規(guī)體系，大力推進民政法律法規(guī)規(guī)章的立、改、廢工作，確保執(zhí)法工作有法可依，有章可循，更具有剛性和可操作性。同時結(jié)合實際，參照法律文書通用格式，制定民政部門統(tǒng)一規(guī)范的法律文書，確保依法、公正辦理行政處罰案件，切實維護群眾合法權(quán)益。二是理順市縣兩級民政部門關(guān)系，進一步做好行政職權(quán)清理確認(rèn)工作，明確職責(zé)，嚴(yán)格工作程序，落實崗位責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，進一步完善職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一的權(quán)責(zé)體系。三是理順民政部門與相關(guān)部門的關(guān)系。民政部門在開展行政執(zhí)法工作中離不開政府及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。如殯葬執(zhí)法，涉及衛(wèi)生、工商、土地、林業(yè)、規(guī)劃等多個部門，需要政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)才能取得較好的執(zhí)法效果；又如民間組織執(zhí)法，涉及教育、科技、衛(wèi)生等相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門。為此，各級政府要高度重視民政執(zhí)法的多部門配合協(xié)調(diào)，同時民政部門要加強與相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，切實解決執(zhí)法工作中出現(xiàn)的重點和難點問題，最大限度提高民政執(zhí)法能力。

（三）提升層次，強化監(jiān)督，提高民政執(zhí)法工作權(quán)威。一是加強執(zhí)法人員法律知識培訓(xùn)。定期舉辦民政法律法規(guī)和執(zhí)法實務(wù)培訓(xùn)，讓民政干部系統(tǒng)學(xué)習(xí)民政法律法規(guī)，熟悉掌握執(zhí)法辦案程序，提高執(zhí)法辦事能力和執(zhí)法水平。二是強化監(jiān)督機制。建立各單位內(nèi)外結(jié)合的民政執(zhí)法監(jiān)督體系，聘請民政對象、法律監(jiān)督員和行風(fēng)監(jiān)督員，并把人大政協(xié)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門的專門監(jiān)督、民政系統(tǒng)的層級監(jiān)督、社會輿論和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，從源頭上預(yù)防和杜絕了各種濫用職權(quán)、執(zhí)法違法、徇私枉法的違法亂紀(jì)行為，切實提高了民政執(zhí)法人員依法行政、依法管理的能力。三是加大執(zhí)法保障投入，將執(zhí)法辦案專項經(jīng)費列入部門預(yù)算，重視執(zhí)法裝備添置，配備必要的交通通信裝備和照相、攝像、錄音等執(zhí)法設(shè)備。另外，可參照工商、交通、城管等部門做法，統(tǒng)一市、區(qū)（市）縣兩級民政部門執(zhí)法人員著裝和裝備標(biāo)識，增強執(zhí)法人員可識別性，增強執(zhí)法權(quán)威性。

（四）強化宣傳，營造氛圍，促進民政執(zhí)法工作健康發(fā)展。一是解放思想、轉(zhuǎn)變觀念。民政執(zhí)法工作是民政法治建設(shè)的重要組成部分。要充分認(rèn)識到新形勢下民政行政執(zhí)法工作在構(gòu)建和諧社會中的基礎(chǔ)作用和加強民政行政執(zhí)法工作的重大意義。二是加強民政執(zhí)法宣傳。將執(zhí)法宣傳教育與民政依法行政相結(jié)合，積極開展內(nèi)容豐富、形式多樣的民政執(zhí)法宣傳活動。如電視訪談、媒體報道、舉辦民政執(zhí)法咨詢和資料發(fā)放活動等，使民政法規(guī)深入鄉(xiāng)村社區(qū)、深入人心，不斷增強人民群眾執(zhí)行和維護民政法規(guī)的自覺性，提高民政執(zhí)法工作的社會知曉度，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、群眾知法守法、共同維護和促進民政執(zhí)法的良好局面。三是加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高行政執(zhí)法的科學(xué)性。如在困難群眾生活救助中推動建立家庭收入查詢系統(tǒng)，在流浪乞討人員救助中建立身份識別系統(tǒng)，在婚姻登記和收養(yǎng)登記中要建立全國聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)等。四是創(chuàng)新行政執(zhí)法手段，不斷民政行政執(zhí)法水平。如在移風(fēng)易俗的行政執(zhí)法中引入柔性執(zhí)法手段，運用行政指導(dǎo)、行政合同等行政行為，引導(dǎo)行政相對人自覺遵守民政法律法規(guī)規(guī)章，自覺履行責(zé)任義務(wù)，減小行政執(zhí)法的阻力，營造民政執(zhí)法的良好氛圍。

（作者單位：湖南省常德市民政局）