推進(jìn)“十三五”時(shí)期社區(qū)建設(shè)的三個(gè)著力點(diǎn)

丁元竹

（參加討論：慕海平、陳安國(guó)、王君琦、劉曉春、李彩云、王鵬）

國(guó)家從“十一五”時(shí)期開始制定社區(qū)服務(wù)體系專項(xiàng)規(guī)劃并側(cè)重城市社區(qū)，“十二五”時(shí)期則從城市社區(qū)拓展到城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。從內(nèi)容上看，這兩個(gè)時(shí)期的規(guī)劃都側(cè)重公共服務(wù)體系建設(shè)。經(jīng)過近十年的實(shí)踐探索，社區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)工作成效顯著。

目前，“十三五”規(guī)劃正在編制中，其中“十三五”社區(qū)服務(wù)體系規(guī)劃的編制須著眼于以下幾個(gè)問題。當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的問題一是在一些社區(qū)已經(jīng)開展了社區(qū)服務(wù)，但與居民的需求對(duì)接還需進(jìn)一步完善，例如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系亟待建設(shè)、社區(qū)矯正服務(wù)亟待探索、居委會(huì)需要進(jìn)一步履行職能、小區(qū)停車難問題成為熱點(diǎn)等。二是過去30多年建設(shè)了大量小區(qū)，由開發(fā)商承攬的物業(yè)管理，由于自身定位和服務(wù)水平等原因，經(jīng)常出現(xiàn)物業(yè)與居民之間的沖突，存在社會(huì)穩(wěn)定隱患。三是住房商品化使居民更加關(guān)注自己住房的價(jià)值和生活環(huán)境質(zhì)量的提升，居委會(huì)忙于上級(jí)交辦的事務(wù)無暇關(guān)注居民的多元需求，如何通過居民自身治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理就成為一個(gè)新的課題。

著眼于現(xiàn)實(shí)問題，“十三五”社區(qū)服務(wù)體系規(guī)劃應(yīng)緊緊圍繞依法治國(guó)，全面正確履行政府職能和社會(huì)治理體制創(chuàng)新，推進(jìn)社區(qū)自治，完善社區(qū)服務(wù)體系和培育社區(qū)社會(huì)組織，處理好法治和自治、政府與社會(huì)、治理與培育的關(guān)系，并將其作為推進(jìn)“十三五”時(shí)期社區(qū)建設(shè)工作的三個(gè)著力點(diǎn)。

緊緊圍繞依法治國(guó)推進(jìn)社區(qū)自治，正確處理法治和自治的關(guān)系

（一）要相信社區(qū)居民能夠依法管理好社區(qū)事務(wù)。一是治理好社區(qū)必須依靠社區(qū)居民。依照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，社區(qū)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。二是社區(qū)建設(shè)既是自治過程，也是法治過程。自治過程，就是要給居民更大的空間參與自治，處理好自身事務(wù)。而法治過程，居民要守法，地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權(quán)力還給居民，指導(dǎo)居民用好法律，在法律的框架內(nèi)自治。據(jù)調(diào)查，近年來，北京市大興區(qū)倡導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，不斷完善“參與式”治理模式，目前，全區(qū)已經(jīng)有13個(gè)老舊小區(qū)成立自管會(huì)，自我管理工作良性運(yùn)行。西城區(qū)積極探索“社區(qū)服務(wù)+物業(yè)管理+居民自治模式”，成立社區(qū)自管會(huì)，孵化“自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督”的自治服務(wù)組織，引導(dǎo)社區(qū)全體居民參與社區(qū)治理。三是社區(qū)機(jī)制的形成有一個(gè)過程，它需要個(gè)人堅(jiān)守對(duì)集體的責(zé)任、完善的制度和健全的機(jī)構(gòu)。每個(gè)人堅(jiān)守社會(huì)規(guī)范，把日常的小事做好，才會(huì)逐漸把社會(huì)和國(guó)家的大事做好，這也是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的真諦。

（二）依法建立政府社區(qū)公共事務(wù)準(zhǔn)入制度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位過多介入社區(qū)事務(wù)是“十二五”時(shí)期各界較為關(guān)注的問題。近年來，安徽省在破解這個(gè)問題上進(jìn)行了一定的探索。安徽省規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和其他有關(guān)部門若進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)活動(dòng)，必須按照管理權(quán)限，由同級(jí)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核、批準(zhǔn)、管理。社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入范圍包括就業(yè)、救助、養(yǎng)老、衛(wèi)生計(jì)生、文體、安全等六類服務(wù)。安徽省實(shí)行社區(qū)準(zhǔn)入制度后，凡屬社區(qū)自治的事務(wù)，交由社居委自主管理；凡屬有關(guān)政府事業(yè)單位職責(zé)范圍的工作任務(wù)，不得隨意下放居委會(huì)；未經(jīng)批準(zhǔn)的事務(wù)，居委會(huì)有權(quán)拒絕。機(jī)關(guān)事業(yè)單位經(jīng)審批進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)要按“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，嚴(yán)格落實(shí)人員、經(jīng)費(fèi)等。進(jìn)入社區(qū)的事項(xiàng)由社區(qū)統(tǒng)一管理。

（三）在社區(qū)自治中始終堅(jiān)持通過法治來規(guī)范各個(gè)行為主體。

一是發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在社區(qū)社會(huì)治理中的積極作用。2014年開始，北京市昌平區(qū)在水關(guān)新村、北城根等5個(gè)新舊小區(qū)試點(diǎn)物業(yè)進(jìn)小區(qū)，首先試用這種制度3個(gè)月，合適與否，3個(gè)月后，由居民投票決定，讓居民自己選擇管理自己事務(wù)的管理方式，具體做法是：政府出資對(duì)硬件設(shè)施進(jìn)行整修改造，綜合治理；居委會(huì)出面組織由37位業(yè)主組成的業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)委會(huì)聘請(qǐng)物業(yè)公司對(duì)小區(qū)物業(yè)進(jìn)行治理；物業(yè)公司試運(yùn)行3個(gè)月，行否由業(yè)主委員會(huì)投票決定。這樣既解決了居民的物業(yè)管理問題，也解決了通常收繳物業(yè)費(fèi)難的問題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)有序治理?！笆濉睍r(shí)期社區(qū)建設(shè)要深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。二是在個(gè)人成長(zhǎng)過程中，社區(qū)發(fā)揮不可替代的作用。社區(qū)的任務(wù)之一就是宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民依法履行應(yīng)盡的義務(wù)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。社區(qū)成為生活共同體，首先要有共同的社會(huì)規(guī)范，這些社會(huì)規(guī)范是社區(qū)成員依據(jù)法律和自身事務(wù)的特點(diǎn)共同參與制定的、真正意義上的鄉(xiāng)規(guī)民約。通過鄉(xiāng)規(guī)民約在使個(gè)人需要得到滿足的同時(shí)，必須滿足群體的需要，在享受權(quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)義務(wù)，在建立和諧的鄰里關(guān)系中實(shí)現(xiàn)個(gè)人安全、自我放松、家庭溫馨、鄰里和睦、共同認(rèn)知。

緊緊圍繞全面正確履行政府職能完善社區(qū)服務(wù)體系，正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系

（一）進(jìn)一步明確社區(qū)事務(wù)是地方政府的公共事務(wù)。一是在政府全面履行職能的過程中加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，要求中央政府把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層政府管理。在這里，下放給地方政府是一回事，地方政府如何交給基層社區(qū)管理又是另外一回事。中央政府把微觀事務(wù)交給地方和基層政府去履行職責(zé)，基于事權(quán)和財(cái)政責(zé)任統(tǒng)一的原則，把責(zé)權(quán)利全部轉(zhuǎn)移，避免事權(quán)下放，財(cái)權(quán)不放，形成權(quán)力真空。地方和基層政府交給市場(chǎng)和社會(huì)則是基于公共服務(wù)和社會(huì)治理的特點(diǎn)、類型等來制定具體可行的實(shí)施細(xì)則。二是加快適合地方發(fā)展需要的人事制度的改革?！笆濉睍r(shí)期，要適應(yīng)基層社會(huì)治理和公共服務(wù)的需要，加大人事制度改革，不搞上下一般粗的體制機(jī)制。例如，市場(chǎng)監(jiān)管是政府職能之一，以衛(wèi)生監(jiān)管為例，餐飲安全是老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，但是，從現(xiàn)有的情況看，基層公共衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際的需要，交給社區(qū)又受制于專業(yè)和技術(shù)，目前涉及此類機(jī)構(gòu)以及社區(qū)工作的職級(jí)、職稱制度等需要進(jìn)一步完善和改革，這樣才能充分調(diào)動(dòng)基層工作人員的積極性。

（二）鼓勵(lì)地方政府立足現(xiàn)實(shí)發(fā)展，大膽探索社區(qū)發(fā)展。

“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)部門針對(duì)公共服務(wù)設(shè)施如何才能跟城鎮(zhèn)化，特別是城鎮(zhèn)人口保持一致，外來農(nóng)民工如何通過申請(qǐng)租房落戶并獲得公共服務(wù)，如何發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在村民生活方式轉(zhuǎn)變過程中的作用，農(nóng)民工的住房保障，以及如何建立流動(dòng)人口信息平臺(tái)等問題，分別在西安、天津、鄭州、常熟等地推動(dòng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、教育發(fā)展、社區(qū)社會(huì)組織培育、政府部門與社會(huì)組織合作、公租房建設(shè)，公共租賃住房市場(chǎng)發(fā)展，以及建設(shè)流動(dòng)人口信息平臺(tái)等，出臺(tái)了綜合配套政策，進(jìn)行了一系列試驗(yàn)，取得顯著成效，“十三五”時(shí)期應(yīng)當(dāng)在更大范圍鼓勵(lì)和支持地方政府因地制宜，大膽創(chuàng)新。

（三）社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)要與人民的“微生活”有機(jī)結(jié)合。基層社會(huì)對(duì)公共服務(wù)有著巨大需求。從有關(guān)城鄉(xiāng)居民社區(qū)服務(wù)需求的比較研究可看出，城鎮(zhèn)居民的服務(wù)需求依次是家政、就業(yè)、老年人、兒童青少年、低收入家庭服務(wù)，而農(nóng)村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務(wù)。這些都需要地方政府根據(jù)各地實(shí)際具體制定符合本地實(shí)際的政策加以解決。北京市東城區(qū)東直門街道積極探索建立社區(qū)“微生活服務(wù)館”：“微生活”服務(wù)站、商品配送服務(wù)室、日間托老（幼）所、老年人健康遠(yuǎn)程監(jiān)護(hù)站、閱覽室和休閑長(zhǎng)廊，為轄區(qū)居民提供25大類、168項(xiàng)生活類服務(wù)項(xiàng)目，包括上門理發(fā)、普通照料、家政服務(wù)、家電維修等。東直門街道計(jì)劃用五年時(shí)間將這類服務(wù)覆蓋所有社區(qū)。

緊緊圍繞社會(huì)治理體制創(chuàng)新培育社區(qū)社會(huì)組織，努力協(xié)調(diào)好治理與培育的關(guān)系

（一）通過微觀事務(wù)處理來化解可能影響全局的矛盾和問題。

一是越來越多的問題發(fā)生在地方。近年來發(fā)生的各類群體事件和社會(huì)事件，并不是社會(huì)深層矛盾的直接爆發(fā)，而是通過一系列家庭矛盾、社區(qū)關(guān)系和人際關(guān)系的惡化爆發(fā)出來的，與地方密切相關(guān)。小區(qū)停車收費(fèi)問題涉及物業(yè)、業(yè)主、居委會(huì)，如何使各方面都滿意，需要從微觀層面上協(xié)調(diào)各方。二是要建立以居民滿意度為核心的第三方社區(qū)工作評(píng)價(jià)體系。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立起一套能夠準(zhǔn)確對(duì)居民滿意度進(jìn)行測(cè)量的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并有第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作，引導(dǎo)地方政府逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)社區(qū)建設(shè)工作需要。

（二）通過創(chuàng)新社會(huì)組織體制機(jī)制提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。一是從社區(qū)需要培育社會(huì)組織。北京西城區(qū)2013年底成立西城區(qū)菜籃子聯(lián)合會(huì)，共有42家會(huì)員單位參與。會(huì)員不僅包括蔬菜銷售商，還有天津、河北、內(nèi)蒙古等外省（市、自治區(qū)）的農(nóng)業(yè)企業(yè)，外省（市、自治區(qū)）的農(nóng)業(yè)企業(yè)把全國(guó)各地的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品引入西城區(qū)，電子商務(wù)單位通過技術(shù)幫助企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)客戶，使社區(qū)居民享受到了價(jià)廉物美的蔬菜瓜果。二是對(duì)社會(huì)組織的培育與監(jiān)管并舉。加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展。為了促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，北京順義區(qū)政府積極開展政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)，2014年投入資金750萬(wàn)元。北京市順義區(qū)19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、6個(gè)街道共有備案社區(qū)社會(huì)組織1182家，凡是新成立和停止活動(dòng)的組織都必須向民政部門網(wǎng)上備案，備案組織以文體活動(dòng)為主，逐步拓展到福利服務(wù)、治安調(diào)解、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理、共建共享等各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)。北京市平谷區(qū)建立街道、社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，初步建立了“以社管社”的自我管理體制機(jī)制，把社區(qū)建設(shè)、社工人才培養(yǎng)和社區(qū)社會(huì)組織培育有機(jī)結(jié)合起來，鼓勵(lì)和支持設(shè)社區(qū)社會(huì)組織申報(bào)政府公共服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)40余家大型社會(huì)組織進(jìn)行直接備案。

（三）發(fā)揮社會(huì)工作者的作用。社會(huì)工作者通過小組、個(gè)案和社區(qū)工作方法參與社區(qū)建設(shè)是新時(shí)期社區(qū)工作的重要內(nèi)容。北京市密云區(qū)建立由一名專業(yè)社會(huì)工作者對(duì)接一個(gè)或多個(gè)社區(qū)社會(huì)組織，負(fù)責(zé)指導(dǎo)社會(huì)工作項(xiàng)目的工作模式，實(shí)現(xiàn)資源互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展目標(biāo)，他們?cè)谘睾?、花園東和果園里3個(gè)試點(diǎn)社區(qū)，聯(lián)合社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作者，在醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等7個(gè)領(lǐng)域建立了12個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)此類試驗(yàn)要進(jìn)一步跟蹤和評(píng)估。