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    美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

    2015-04-09 07:03:28李軍國(guó)
    中國(guó)發(fā)展觀察 2015年12期
    關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化

    李軍國(guó)

    美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展概況和特點(diǎn)

    (一)美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展概況

    美國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展距今已有200多年的歷史,尤其在近一百年左右的時(shí)間,美國(guó)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,成為世界上城鎮(zhèn)化水平最高的國(guó)家之一。據(jù)美國(guó)人口調(diào)查局2010年公布的數(shù)據(jù),美國(guó)共有51個(gè)州,3043 個(gè)縣(郡),35153個(gè)市(鎮(zhèn))。其中,300萬(wàn)以上人口的城市有13個(gè),20萬(wàn)到100萬(wàn)人口的城市有78個(gè),10萬(wàn)到20萬(wàn)人口的城市有131個(gè),3萬(wàn)到10萬(wàn)人口的城市878個(gè),3萬(wàn)以下人口的小城(鎮(zhèn))達(dá)34000多個(gè)。美國(guó)的城鎮(zhèn)化歷經(jīng)百年建設(shè),在空間布局上已形成了以大城市群建設(shè)為主體,以中小城市(鎮(zhèn))建設(shè)為重點(diǎn),大中小城市均衡發(fā)展,層次分明、定位明確、功能互補(bǔ),大、中、小城市(鎮(zhèn))相互配合、錯(cuò)落有致的城市群(帶),構(gòu)建起多層次的城鎮(zhèn)體系。

    (二)美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)

    1.城鎮(zhèn)化動(dòng)力源于自我的內(nèi)生作用。美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路不同于其他發(fā)達(dá)國(guó)家,其城鎮(zhèn)化進(jìn)程較少受外生的、偶然的或不確定因素的干擾,如戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害、行政干預(yù)等,而是源于內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。雖然政府出臺(tái)了一些有利于城鎮(zhèn)化的政策法規(guī),但這些政策法規(guī)只起到輔助作用,其主導(dǎo)因素還是內(nèi)生自我因素,如產(chǎn)業(yè)的興起、聚集和結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化、以及運(yùn)輸狀況改善等。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城市規(guī)模逐漸由小到大,由發(fā)散到收斂,以及城市空間形態(tài)由點(diǎn)狀、線狀再到面狀的發(fā)展過(guò)程無(wú)不體現(xiàn)出內(nèi)生性特點(diǎn)。

    2.城鎮(zhèn)發(fā)展跳躍性與漸進(jìn)性并存。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后,美國(guó)東北、中西以及南部地區(qū),經(jīng)歷了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展階段,走上傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)墾殖先行,其后工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的循序漸進(jìn)式道路。然而美國(guó)西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化則不同,跨越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)跳躍性發(fā)展,這主要基于特定環(huán)境和西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)施。特別是西部礦業(yè)開(kāi)采,帶來(lái)了人流、物流和資金流的集聚,實(shí)現(xiàn)了“因礦興城”。盡管大部分采礦營(yíng)地隨著礦源枯竭而逐步消失,只剩下少數(shù)的固定城鎮(zhèn),但在此過(guò)程中,城市文明并未隨之而去,反而在人口的流動(dòng)當(dāng)中得以繁衍和升華,為以后城市的大規(guī)模發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。正是這種跨越式的發(fā)展,使西部城鎮(zhèn)化得以快速發(fā)展,很快超越東部成為全國(guó)城鎮(zhèn)化水平最高的地區(qū)。

    3.生產(chǎn)要素自由流動(dòng)實(shí)現(xiàn)了人口的均衡分布。美國(guó)人口遷移不僅經(jīng)歷了從農(nóng)村遷向城市,又從大都市區(qū)內(nèi)的市區(qū)遷向郊區(qū)逆城市化階段,也實(shí)現(xiàn)了人口從東北和南部地區(qū)遷向中北部和西部的跨區(qū)際遷移,實(shí)現(xiàn)了美國(guó)工業(yè)以及城市的地理分布由工業(yè)化初期的不均衡、發(fā)散,逐步走向收斂、均衡的過(guò)程。美國(guó)人天生好動(dòng)和勇于冒險(xiǎn)的性格,以及鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)建設(shè)和汽車(chē)的普及,尤其是人口的自由流動(dòng),為人口遷移創(chuàng)造了條件,實(shí)現(xiàn)了美國(guó)的人口在地區(qū)分布上趨于均衡,目前西部和東北部的人口比例各在20%左右,而南部和中北部的人口比例各在30%左右。

    美國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要做法

    1.打破行政區(qū)域界限,著力打造大“都市圈”和“城市帶”

    在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,美國(guó)打破行政區(qū)域界限,整體統(tǒng)籌區(qū)域資源利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和重大項(xiàng)目建設(shè),著力打造大“都市圈”和“城市帶”,依托發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用,構(gòu)建集聚度高、開(kāi)放式、多層次的城鎮(zhèn)體系,形成了國(guó)際性大都市、全國(guó)性中心城市、區(qū)域性中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等不同層次、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。目前大都市區(qū)已成為美國(guó)城市發(fā)展的主要形態(tài)。從地區(qū)分布看,美國(guó)已形成了三大城市群:一是東北部城市群,包括波士頓、紐約、華盛頓、費(fèi)城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮(zhèn)的第一大城市群,綿延700公里,寬約100公里,其都市化程度很高;二是分布于五大湖南部,從密爾沃基開(kāi)始,經(jīng)過(guò)芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡的第二大城市群;三是位于美國(guó)西海岸的加利福尼亞州,北起舊金山灣區(qū),經(jīng)洛杉磯、圣地亞哥一直延綿到墨西哥邊境的第三大城市群。三大城市群(帶)不僅成為美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,而且規(guī)模都在世界前列。這些城市帶和都市區(qū)的形成,都不是靠無(wú)限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模,而是通過(guò)大批小城鎮(zhèn)的集合來(lái)實(shí)現(xiàn)的。許多大城市地區(qū)已經(jīng)連成一片,往往這個(gè)城市的延伸部分卻是另一個(gè)城市的發(fā)展部分,衛(wèi)星城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)相互交錯(cuò),很難分辨它們是哪一個(gè)城市的郊區(qū)了。城市帶的形成和大量衛(wèi)星城的興起,不僅有效地解決了傳統(tǒng)上靠無(wú)限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張所帶來(lái)的缺陷,抑制了大城市規(guī)模過(guò)于膨脹的問(wèn)題,而且有利于大中小城市在空間和產(chǎn)業(yè)布局上相互依存和配套。

    2.整合各種要素,培育提升龍頭城鎮(zhèn)的聚集效能

    美國(guó)中小城市(鎮(zhèn))的興起,是伴隨著人口和產(chǎn)業(yè)向中小城市(鎮(zhèn))的聚集而發(fā)生的。自20世紀(jì)40 年代起,美國(guó)的城市化進(jìn)入了第三階段,即人口向城市集中的過(guò)程仍在繼續(xù),但速度已經(jīng)放慢,鄉(xiāng)村人口主要流向中小城鎮(zhèn),甚至出現(xiàn)大城市人口向郊區(qū)小城鎮(zhèn)遷移的郊區(qū)化或逆城市化趨勢(shì)。60年代,美國(guó)政府實(shí)行了“示范城市”的試驗(yàn)計(jì)劃,開(kāi)始對(duì)大城市中心區(qū)進(jìn)行再開(kāi)發(fā),試驗(yàn)計(jì)劃旨在分流大城市人口,加快發(fā)展小城鎮(zhèn)。到了70年代,美國(guó)10萬(wàn)人以下的城鎮(zhèn)人口從7700多萬(wàn)人增長(zhǎng)到9600萬(wàn)人,增長(zhǎng)了25%。據(jù)統(tǒng)計(jì),在整個(gè)70年代,美國(guó)50個(gè)大城市的人口下降了4%,而這些大城市周?chē)男〕擎?zhèn)的人口則增加了11%,中等城市的人口增加了5%。隨著中小城(鎮(zhèn))產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張和企業(yè)數(shù)量的增加,中小城(鎮(zhèn))的商業(yè)活動(dòng)日益活躍,帶動(dòng)了中小城(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如,在洛杉磯的一個(gè)小城鎮(zhèn),常住人口只有9000人,而在這里工作的人口卻有7萬(wàn)多人。目前美國(guó)城市中10萬(wàn)人以下的小城市(鎮(zhèn))約占城市總數(shù)的90%以上。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中,美國(guó)注重整合各種生產(chǎn)要素,合理配置資源,培育龍頭城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群,提升聚集效能,以點(diǎn)帶面,漸次連片,在城鎮(zhèn)群向都市圈和城市帶的發(fā)展中消除城鄉(xiāng)差別,推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

    3.重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)城鎮(zhèn)化在區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展

    在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,美國(guó)把交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè),采取交通先行戰(zhàn)略:一是修建鐵路網(wǎng),帶動(dòng)西部城鎮(zhèn)建設(shè)。城鎮(zhèn)化初期,美國(guó)的城市主要集中在東部沿海地區(qū),為帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展,19世紀(jì)60年代,美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過(guò)《太平洋鐵路法案》和《現(xiàn)金補(bǔ)償法》支持鐵路建設(shè),規(guī)定每修筑1英里鐵路,鐵路公司都將從政府得到數(shù)額不等的貸款,且鋪軌兩旁的土地即歸鐵路城建商開(kāi)發(fā)利用。在這些政策的帶動(dòng)下,北太平洋鐵路、南太平洋鐵路、圣斐鐵路等相繼建成,帶動(dòng)了鐵路沿線新城鎮(zhèn)的創(chuàng)建。二是建設(shè)高速公路,引導(dǎo)郊區(qū)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展造成城市中心區(qū)環(huán)境、交通、治安狀況惡劣,而汽車(chē)的普及讓大批城市中產(chǎn)階級(jí)遷往郊區(qū)定居成為可能。為推進(jìn)郊區(qū)化,聯(lián)邦政府在1916年通過(guò)《資助道路建設(shè)法案》,改善州際道路,完善公路系統(tǒng),各州也發(fā)行巨額公路債券,帶動(dòng)城市向郊區(qū)發(fā)展。1956年通過(guò)《高速公路法》,在12年內(nèi)撥款250億美元修建了4.1萬(wàn)英里的洲際高速公路。同時(shí)建立聯(lián)邦公路信用基金,征收汽油和車(chē)輛輪胎等消費(fèi)稅,直接資助公路建設(shè)。到2011年底,美國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)88730公里,約占世界高速公路總里程的一半,連接了所有5萬(wàn)人以上的城市。其中54條共計(jì)6.44萬(wàn)公里的州際高速公路形成了橫貫東西、縱貫?zāi)媳钡拿绹?guó)公路主骨架。運(yùn)輸服務(wù)安全高效的綜合交通運(yùn)輸體系的建成,在推動(dòng)美國(guó)城鎮(zhèn)化,促進(jìn)生產(chǎn)要素跨域流動(dòng)、支持城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障城鎮(zhèn)社會(huì)有序運(yùn)行、引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合理布局、完善城鎮(zhèn)空間格局形態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用。

    4.以科技為統(tǒng)領(lǐng),探索工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展之路

    在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,美國(guó)沒(méi)有簡(jiǎn)單地、孤立地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè),而是注重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展,它們以新技術(shù)革命為統(tǒng)領(lǐng),以工業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力,積極探索“四化”互動(dòng)的發(fā)展道路。一是以工業(yè)化吸納大量的農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。通過(guò)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚,推動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展,特別是在西部開(kāi)發(fā)過(guò)程中,美國(guó)政府順應(yīng)工業(yè)革命浪潮,利用蒸汽動(dòng)力的改進(jìn),解決了西部交通運(yùn)輸問(wèn)題,同時(shí)聯(lián)邦政府和各州政府適時(shí)制定合理的產(chǎn)業(yè)政策,選擇并扶植農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和采礦業(yè)作為發(fā)展西部的帶動(dòng)產(chǎn)業(yè),吸引大量勞動(dòng)力和資金,不僅為西部工業(yè)化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ),而且為城鎮(zhèn)化的人口聚集創(chuàng)造了條件。二是注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化,加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。二戰(zhàn)期間,聯(lián)邦政府將大部分軍工企業(yè)建在郊區(qū)及西部地區(qū),戰(zhàn)后政府斥巨資支持原子能、微電子和航空航天技術(shù)發(fā)展,幫助西部城市的軍事工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊裼霉I(yè)。1981年里根政府出臺(tái)《研究與發(fā)展減稅法案》,增加教育研究費(fèi)用,鼓勵(lì)中小企業(yè)自主研發(fā),其目的都是為城鎮(zhèn)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展注入活力。三是借力新技術(shù)革命,提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。在全球化的浪潮中,美國(guó)中西部傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滑坡和城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)空洞化現(xiàn)象,為此政府采取一系列舉措,包括放松管制,適當(dāng)放寬或取消一些妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)章制度;保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng),嚴(yán)格控制國(guó)外鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口;制定稅收、補(bǔ)貼及信貸優(yōu)惠政策,引導(dǎo)制造業(yè)從東北部向西部、南部地區(qū)轉(zhuǎn)移,扶持國(guó)內(nèi)制造業(yè)對(duì)外投資,支持老工業(yè)區(qū)向國(guó)外轉(zhuǎn)移部分勞動(dòng)密集型和耗能污染型產(chǎn)業(yè)。

    5.突出市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)作用的同時(shí),注重發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用

    美國(guó)在城鎮(zhèn)化初、中期,奉行自由經(jīng)濟(jì)理論,主張由市場(chǎng)自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系,市場(chǎng)機(jī)制在美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中起主導(dǎo)作用。加之政治體制制約,聯(lián)邦政府調(diào)控手段薄弱,政府沒(méi)有及時(shí)對(duì)以資本為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展加以有效的引導(dǎo),完全按照市場(chǎng)需求自由放任地推進(jìn)城鎮(zhèn)化,導(dǎo)致了過(guò)度的郊區(qū)化,造成城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃結(jié)構(gòu)性失衡、城市無(wú)序擴(kuò)張蔓延、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問(wèn)題。按照工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%是政府政策調(diào)節(jié)的最佳切入點(diǎn)。為此,美國(guó)政府進(jìn)行了沉痛的反思和檢討,及時(shí)吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),推行雙輪驅(qū)動(dòng)政策,既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的作用,也注意把自由市場(chǎng)和政府調(diào)控相結(jié)合,更加重視政府的宏觀協(xié)調(diào)作用。一是為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和各種生產(chǎn)要素的流動(dòng)營(yíng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境和法制環(huán)境。二是強(qiáng)化政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。通過(guò)市縣合并、建立權(quán)威的大都市區(qū)政府、組建半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織等措施,解決大都市區(qū)發(fā)展中面臨的區(qū)域性矛盾和問(wèn)題,通過(guò)立法和行政干預(yù),實(shí)行有效的區(qū)域協(xié)調(diào)和管理。三是美國(guó)提出了“精明增長(zhǎng)”理念,要求城鎮(zhèn)化沿著以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的路徑深入推進(jìn),強(qiáng)調(diào)土地集約利用、優(yōu)先發(fā)展公共交通、混合土地使用功能、保護(hù)開(kāi)放空間和創(chuàng)造舒適環(huán)境、鼓勵(lì)公眾參與、建設(shè)緊湊型社區(qū)等,通過(guò)政府行政、經(jīng)濟(jì)、法律杠桿發(fā)揮限制、保護(hù)和協(xié)調(diào)作用,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的公平。

    6.建立農(nóng)業(yè)政策支持體系,促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

    美國(guó)高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化建立在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)之上。它之所以實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)、同步協(xié)調(diào)發(fā)展,得益于美國(guó)政府在建立健全支持農(nóng)業(yè)政策體系方面所做的工作,制定了一系列有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策。一是秉持以農(nóng)民為本的理念,尊重農(nóng)民利益,對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行保護(hù)政策,用工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè),妥善處理農(nóng)民的困難和問(wèn)題,不以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)完成城鎮(zhèn)化,保證農(nóng)民利益不受損害,避免了在城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的貧富差距拉大、社會(huì)混亂動(dòng)蕩的情況。二是出臺(tái)《宅地法》,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律制度保障。三是重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀(jì)30年代,聯(lián)邦政府設(shè)立農(nóng)村電力管理局,負(fù)責(zé)建立龐大的農(nóng)村電網(wǎng),實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村電力設(shè)施全覆蓋。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),針對(duì)農(nóng)村部分基礎(chǔ)設(shè)施老化的情況,聯(lián)邦政府撥款支持鄉(xiāng)村社區(qū)公共設(shè)施、住宅和企業(yè)等三大類(lèi)19個(gè)子項(xiàng)目建設(shè),幫助農(nóng)村地區(qū)改善供水排水系統(tǒng),修建供電以及遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)工程等。

    四是重視農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步,通過(guò)頒布法案免費(fèi)撥地建立高等院校、撥款興建農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)來(lái)形成富有效率的農(nóng)業(yè)科研推廣系統(tǒng)。五是平衡城郊發(fā)展,提高電器的普及率,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活方式向城市化的轉(zhuǎn)變,讓農(nóng)村居民享受到現(xiàn)代化城市的發(fā)達(dá)、便利,實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量、生活方式、生活觀念的全面升級(jí)。2006年,啟動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)寬帶網(wǎng)資助計(jì)劃,幫助低收入社區(qū)購(gòu)買(mǎi)寬帶設(shè)備,建立社區(qū)活動(dòng)中心,免費(fèi)提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。同時(shí),利用工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化成果來(lái)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了完善的基礎(chǔ)設(shè)施和強(qiáng)大的人力資本。反過(guò)來(lái),農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)又促進(jìn)和支持了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

    7.運(yùn)用各種手段,最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化

    一是運(yùn)用財(cái)政金融政策,有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的問(wèn)題。各級(jí)政府通過(guò)財(cái)政投入和補(bǔ)貼,以及貸款貼息等優(yōu)惠措施,吸引企業(yè)到城鎮(zhèn)進(jìn)行投資,促進(jìn)城市新興產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā);聯(lián)邦政府設(shè)置專(zhuān)門(mén)金融機(jī)構(gòu),對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的城市發(fā)展提供貸款支持。雖然工商企業(yè)的稅收與城鎮(zhèn)的財(cái)政無(wú)關(guān),但隨著越來(lái)越多的企業(yè)入駐小鎮(zhèn),企業(yè)的規(guī)模越來(lái)越大,不僅吸引中產(chǎn)階級(jí)到小城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)住房,促進(jìn)了小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而且增加小城鎮(zhèn)的財(cái)政稅收,帶來(lái)小城鎮(zhèn)的繁榮。二是健全社會(huì)保障體系,著力解決住房和就業(yè)難題。首先,創(chuàng)新住房政策,緩解城區(qū)住房緊缺。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和新移民涌入,美國(guó)大城市中心區(qū)住房短缺的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為此,聯(lián)邦政府于1934—1937年間建造2200萬(wàn)套低造價(jià)公寓住房,用以清除貧民窟。同時(shí)將資金以貸款形式撥付地方政府,建造低租金住房,為買(mǎi)房者提供信貸抵押保證和稅收補(bǔ)助金。在解決就業(yè)方面,各級(jí)政府通過(guò)大規(guī)模市政工程建設(shè),包括城市道路、電車(chē)、地鐵、供水及排污工程等,提供大量公共管理和服務(wù)崗位。尤其是羅斯福政府創(chuàng)辦公共工程局和工程振興局,實(shí)施一系列以工代賑措施,改造中心城市和港口、啟動(dòng)住房建設(shè)工程等,創(chuàng)造了數(shù)百萬(wàn)工作崗位。此外,政府每年投入大量資金用于職業(yè)教育、失業(yè)者轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn),通過(guò)多種途徑幫助城鎮(zhèn)居民就業(yè)。三是鼓勵(lì)動(dòng)員社會(huì)民間團(tuán)體參與城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。20世紀(jì)60年代,約翰遜政府成立經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室作為專(zhuān)門(mén)治理城市的機(jī)構(gòu),下設(shè)工作隊(duì)、社區(qū)行動(dòng)處和鄰里服務(wù)中心,深入社區(qū)提供服務(wù),了解基層民眾關(guān)切。小布什政府設(shè)立“信仰依托和社區(qū)動(dòng)議中心”,提供信息和相關(guān)資源,強(qiáng)化草根層在社區(qū)建設(shè)中的作用,增進(jìn)政府與私人慈善組織、NGO、企業(yè)界、鄰里團(tuán)體的合作共同化解城鎮(zhèn)化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

    8.注重以人為本和價(jià)值最大化,突出公平、民主和效率

    美國(guó)把實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化和以人為本貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)全過(guò)程中,體現(xiàn)在:一是價(jià)值最大化的實(shí)現(xiàn)。作為最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,美國(guó)在其整個(gè)國(guó)家的發(fā)展中一直以?xún)r(jià)值最大化理念作為價(jià)值的核心,企業(yè)家精神、品牌效應(yīng)等的確立,就是價(jià)值最大化理念的外顯。同時(shí),價(jià)值最大化體現(xiàn)在公平基礎(chǔ)上,在美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中,企業(yè)精神的引入又是以很多社會(huì)非營(yíng)利團(tuán)體的參與為前提的,兩者制衡才能保證其城鎮(zhèn)的發(fā)展不至于完全脫離社會(huì)公益性而單純追求價(jià)值。二是對(duì)公平、民主的把握。實(shí)現(xiàn)效率固然重要,但城鎮(zhèn)化更需從根本上實(shí)現(xiàn)公平,這種公平的實(shí)現(xiàn)不能以新的不公平的產(chǎn)生為代價(jià)。事實(shí)上,美國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功正是在民主公平的前提下群策群力所實(shí)現(xiàn)的。三是注重對(duì)效率的考量。城鎮(zhèn)化無(wú)疑需要達(dá)到城鄉(xiāng)均衡,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的平衡對(duì)接。美國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中,明確提出了小城鎮(zhèn)的發(fā)展要有企業(yè)家精神,要建立品牌效應(yīng),要懂得合理利用資源,而且資源的利用要符合蹺蹺板效應(yīng),這些理念可以歸結(jié)為一點(diǎn),就是效率。效率的提升使美國(guó)的小城鎮(zhèn)發(fā)展極其順暢,一個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展甚至可以形象地描述為一個(gè)人的發(fā)展,即為美國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的效率之路。

    美國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶給我們的啟示

    1.城鎮(zhèn)化發(fā)展不能以犧牲鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)為代價(jià)

    美國(guó)的城鄉(xiāng)差別之所以比較小,大都市外圍產(chǎn)業(yè)鏈上的村鎮(zhèn)居民“幸福指數(shù)”高于市內(nèi)居民,是因?yàn)樵诔擎?zhèn)化進(jìn)程中,美國(guó)聯(lián)邦和地方政府以及立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)了許多“為鄉(xiāng)村提供發(fā)展機(jī)會(huì)”,有效解決了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的法案。如20世紀(jì)60年代的《平權(quán)法案》和得克薩斯州本世紀(jì)初實(shí)施的《前百分之十法》,以及各州在消費(fèi)稅上向城郊和農(nóng)村地區(qū)傾斜,促使消費(fèi)和發(fā)展機(jī)會(huì)向遠(yuǎn)郊和農(nóng)村擴(kuò)散,使得美國(guó)城鄉(xiāng)進(jìn)入了協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,凡是城市化水平高的國(guó)家,其農(nóng)業(yè)也較為發(fā)達(dá)。在推進(jìn)城市化的同時(shí),千萬(wàn)不能忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。對(duì)我國(guó)來(lái)講,更是如此。要看到城市化并不能自動(dòng)地解決農(nóng)民問(wèn)題,因此,必須調(diào)整城市建設(shè)的思路,在城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理等方面要考慮到進(jìn)城農(nóng)民工的需要,為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),逐步放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制,讓在城市有固定工作和住所的進(jìn)城農(nóng)民逐步融入城市。

    2.積極培育城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),走多元化城鎮(zhèn)發(fā)展道路

    城鎮(zhèn)化發(fā)展好壞與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著直接的關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展首先要解決的就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。實(shí)踐證明,因地制宜地培育具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),是保持城市活力、推動(dòng)城市發(fā)展的重要條件。離開(kāi)了產(chǎn)業(yè)的支撐,小城鎮(zhèn)將失去發(fā)展的基礎(chǔ)。美國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中,調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量,注重發(fā)展小城鎮(zhèn),許多小城鎮(zhèn)是依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民自主選擇發(fā)展的,它的發(fā)展建設(shè)主要依靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng),而不是政府力量,政府只是起到引導(dǎo)作用。比如美國(guó)很多小城鎮(zhèn)是因?yàn)閹姿髮W(xué)的原因而慢慢形成了如今的格局。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中,突出以人為本,幾乎每個(gè)小城鎮(zhèn)都依區(qū)位不同呈現(xiàn)不同的特色和定位,依據(jù)實(shí)際情況,確立小城鎮(zhèn)發(fā)展方向。比如有的是衛(wèi)星城,有的是大學(xué)城,有的就是過(guò)于偏遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)干脆就搞旅游。政府主要功能就是規(guī)劃管理和社會(huì)公共服務(wù)。城鎮(zhèn)的住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)都是分區(qū)分塊規(guī)劃建設(shè)的,然后與州的交通規(guī)劃等結(jié)合協(xié)調(diào)。一個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和批準(zhǔn),需要舉行公眾聽(tīng)證,如果公眾意見(jiàn)太大,城鎮(zhèn)的管委會(huì)無(wú)法通過(guò),任何項(xiàng)目無(wú)法上馬。在小城鎮(zhèn)的交通、通訊、排污等公共設(shè)施建設(shè)上,政府考慮得非常長(zhǎng)遠(yuǎn),至少可以使用50-100年,避免重復(fù)建設(shè)。

    3.重視城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè),強(qiáng)化政府對(duì)城鎮(zhèn)化的科學(xué)指導(dǎo)

    城市化是一場(chǎng)深刻的社會(huì)大變革,涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、城鎮(zhèn)合理布局、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列重大問(wèn)題。如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要適度的宏觀調(diào)控一樣,城鎮(zhèn)化也必須要有適度的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)。美國(guó)每個(gè)城市都有自己的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃必須通過(guò)專(zhuān)家的論證和市民的審議,一經(jīng)通過(guò)確定,規(guī)劃就具有法律效力,不得隨意更改。且在制定城市規(guī)劃中有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)和發(fā)展眼光,不僅充分考慮未來(lái)城市發(fā)展的新趨勢(shì),而且考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求,其立足高起點(diǎn),編制出具有超前性、分階段性和科學(xué)性的發(fā)展規(guī)劃?;谑袌?chǎng)化的適度政策干預(yù)對(duì)城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展的重要性,要實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展,必須在城市規(guī)劃編制、城市發(fā)展方向、城市區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮重要作用。在編制規(guī)劃過(guò)程中,既要強(qiáng)制安排和合理布局城市空間結(jié)構(gòu)、人口密度和必要的基礎(chǔ)設(shè)施,又要防止出現(xiàn)城市化快速進(jìn)程中的“慢規(guī)劃”,避免城市規(guī)劃超前與滯后。

    4.把以人為本的理念貫穿于城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的全過(guò)程

    美國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)之所以成為各國(guó)效仿的對(duì)象,根本就在于它們?cè)谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化之前,把握的不是城鎮(zhèn)化需要以何種具體形式進(jìn)行,而是城鎮(zhèn)化需要在何種價(jià)值理念的指導(dǎo)下進(jìn)行?!皟r(jià)值最大化、社會(huì)公平、權(quán)利保護(hù)與生態(tài)可持續(xù)……”這些思想和理念無(wú)不體現(xiàn)出科學(xué)發(fā)展。綜觀美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn),就是非常人性化的,處處體現(xiàn)以人為本,居民與地方政府以非常靈活的方式完善自己的生活空間,而且將效率、公平及價(jià)值實(shí)現(xiàn)等核心理念融入其中,正因?yàn)橛羞@樣一種理念,才使美國(guó)今天出現(xiàn)“大城市大氣磅礴,小城鎮(zhèn)各富特色”的城市發(fā)展現(xiàn)狀。誠(chéng)然,美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路雖然與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路并不完全相同,但其發(fā)展過(guò)程中核心理念與我們所提倡的“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化是一致的。然而,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路是追求“以物為主”的城鎮(zhèn)化,突出表現(xiàn)在“大廣場(chǎng)、大馬路、高樓大廈”,其結(jié)果是“鋼鐵建筑,水泥路面,千城一面”的現(xiàn)象。而忽略了城鎮(zhèn)化的內(nèi)核,即“人的城鎮(zhèn)化”,沒(méi)有有效解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。借助“他山之石”,學(xué)習(xí)借鑒他人經(jīng)驗(yàn),不管新型城鎮(zhèn)化最終以什么樣的方式實(shí)現(xiàn),都應(yīng)始終遵循這三個(gè)價(jià)值核心,綜合考慮我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面因素,美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念無(wú)疑為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了新的思路和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

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