美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

李軍國(guó)

美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展概況和特點(diǎn)

（一）美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展概況

美國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展距今已有200多年的歷史，尤其在近一百年左右的時(shí)間，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成為世界上城鎮(zhèn)化水平最高的國(guó)家之一。據(jù)美國(guó)人口調(diào)查局2010年公布的數(shù)據(jù)，美國(guó)共有51個(gè)州，3043 個(gè)縣（郡），35153個(gè)市（鎮(zhèn)）。其中，300萬(wàn)以上人口的城市有13個(gè)，20萬(wàn)到100萬(wàn)人口的城市有78個(gè)，10萬(wàn)到20萬(wàn)人口的城市有131個(gè)，3萬(wàn)到10萬(wàn)人口的城市878個(gè)，3萬(wàn)以下人口的小城（鎮(zhèn)）達(dá)34000多個(gè)。美國(guó)的城鎮(zhèn)化歷經(jīng)百年建設(shè)，在空間布局上已形成了以大城市群建設(shè)為主體，以中小城市（鎮(zhèn)）建設(shè)為重點(diǎn)，大中小城市均衡發(fā)展，層次分明、定位明確、功能互補(bǔ)，大、中、小城市（鎮(zhèn)）相互配合、錯(cuò)落有致的城市群（帶），構(gòu)建起多層次的城鎮(zhèn)體系。

（二）美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)

1.城鎮(zhèn)化動(dòng)力源于自我的內(nèi)生作用。美國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路不同于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程較少受外生的、偶然的或不確定因素的干擾，如戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害、行政干預(yù)等，而是源于內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。雖然政府出臺(tái)了一些有利于城鎮(zhèn)化的政策法規(guī)，但這些政策法規(guī)只起到輔助作用，其主導(dǎo)因素還是內(nèi)生自我因素，如產(chǎn)業(yè)的興起、聚集和結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化、以及運(yùn)輸狀況改善等。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市規(guī)模逐漸由小到大，由發(fā)散到收斂，以及城市空間形態(tài)由點(diǎn)狀、線狀再到面狀的發(fā)展過(guò)程無(wú)不體現(xiàn)出內(nèi)生性特點(diǎn)。

2.城鎮(zhèn)發(fā)展跳躍性與漸進(jìn)性并存。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，美國(guó)東北、中西以及南部地區(qū)，經(jīng)歷了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展階段，走上傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)墾殖先行，其后工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的循序漸進(jìn)式道路。然而美國(guó)西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化則不同，跨越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)跳躍性發(fā)展，這主要基于特定環(huán)境和西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)施。特別是西部礦業(yè)開(kāi)采，帶來(lái)了人流、物流和資金流的集聚，實(shí)現(xiàn)了“因礦興城”。盡管大部分采礦營(yíng)地隨著礦源枯竭而逐步消失，只剩下少數(shù)的固定城鎮(zhèn)，但在此過(guò)程中，城市文明并未隨之而去，反而在人口的流動(dòng)當(dāng)中得以繁衍和升華，為以后城市的大規(guī)模發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。正是這種跨越式的發(fā)展，使西部城鎮(zhèn)化得以快速發(fā)展，很快超越東部成為全國(guó)城鎮(zhèn)化水平最高的地區(qū)。

3.生產(chǎn)要素自由流動(dòng)實(shí)現(xiàn)了人口的均衡分布。美國(guó)人口遷移不僅經(jīng)歷了從農(nóng)村遷向城市，又從大都市區(qū)內(nèi)的市區(qū)遷向郊區(qū)逆城市化階段，也實(shí)現(xiàn)了人口從東北和南部地區(qū)遷向中北部和西部的跨區(qū)際遷移，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)工業(yè)以及城市的地理分布由工業(yè)化初期的不均衡、發(fā)散，逐步走向收斂、均衡的過(guò)程。美國(guó)人天生好動(dòng)和勇于冒險(xiǎn)的性格，以及鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)建設(shè)和汽車(chē)的普及，尤其是人口的自由流動(dòng)，為人口遷移創(chuàng)造了條件，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)的人口在地區(qū)分布上趨于均衡，目前西部和東北部的人口比例各在20%左右，而南部和中北部的人口比例各在30%左右。

美國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要做法

1.打破行政區(qū)域界限，著力打造大“都市圈”和“城市帶”

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，美國(guó)打破行政區(qū)域界限，整體統(tǒng)籌區(qū)域資源利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局和重大項(xiàng)目建設(shè)，著力打造大“都市圈”和“城市帶”，依托發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，構(gòu)建集聚度高、開(kāi)放式、多層次的城鎮(zhèn)體系，形成了國(guó)際性大都市、全國(guó)性中心城市、區(qū)域性中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等不同層次、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。目前大都市區(qū)已成為美國(guó)城市發(fā)展的主要形態(tài)。從地區(qū)分布看，美國(guó)已形成了三大城市群：一是東北部城市群，包括波士頓、紐約、華盛頓、費(fèi)城、巴爾的摩等中心城市和一系列中小城鎮(zhèn)的第一大城市群，綿延700公里，寬約100公里，其都市化程度很高；二是分布于五大湖南部，從密爾沃基開(kāi)始，經(jīng)過(guò)芝加哥、底特律、克利夫蘭到匹茲堡的第二大城市群；三是位于美國(guó)西海岸的加利福尼亞州，北起舊金山灣區(qū)，經(jīng)洛杉磯、圣地亞哥一直延綿到墨西哥邊境的第三大城市群。三大城市群（帶）不僅成為美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，而且規(guī)模都在世界前列。這些城市帶和都市區(qū)的形成，都不是靠無(wú)限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模，而是通過(guò)大批小城鎮(zhèn)的集合來(lái)實(shí)現(xiàn)的。許多大城市地區(qū)已經(jīng)連成一片，往往這個(gè)城市的延伸部分卻是另一個(gè)城市的發(fā)展部分，衛(wèi)星城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)相互交錯(cuò)，很難分辨它們是哪一個(gè)城市的郊區(qū)了。城市帶的形成和大量衛(wèi)星城的興起，不僅有效地解決了傳統(tǒng)上靠無(wú)限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張所帶來(lái)的缺陷，抑制了大城市規(guī)模過(guò)于膨脹的問(wèn)題，而且有利于大中小城市在空間和產(chǎn)業(yè)布局上相互依存和配套。

2.整合各種要素，培育提升龍頭城鎮(zhèn)的聚集效能

美國(guó)中小城市（鎮(zhèn)）的興起，是伴隨著人口和產(chǎn)業(yè)向中小城市（鎮(zhèn)）的聚集而發(fā)生的。自20世紀(jì)40 年代起，美國(guó)的城市化進(jìn)入了第三階段，即人口向城市集中的過(guò)程仍在繼續(xù)，但速度已經(jīng)放慢，鄉(xiāng)村人口主要流向中小城鎮(zhèn)，甚至出現(xiàn)大城市人口向郊區(qū)小城鎮(zhèn)遷移的郊區(qū)化或逆城市化趨勢(shì)。60年代，美國(guó)政府實(shí)行了“示范城市”的試驗(yàn)計(jì)劃，開(kāi)始對(duì)大城市中心區(qū)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，試驗(yàn)計(jì)劃旨在分流大城市人口，加快發(fā)展小城鎮(zhèn)。到了70年代，美國(guó)10萬(wàn)人以下的城鎮(zhèn)人口從7700多萬(wàn)人增長(zhǎng)到9600萬(wàn)人，增長(zhǎng)了25%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在整個(gè)70年代，美國(guó)50個(gè)大城市的人口下降了4%，而這些大城市周?chē)男〕擎?zhèn)的人口則增加了11%，中等城市的人口增加了5%。隨著中小城（鎮(zhèn)）產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張和企業(yè)數(shù)量的增加，中小城（鎮(zhèn)）的商業(yè)活動(dòng)日益活躍，帶動(dòng)了中小城（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如，在洛杉磯的一個(gè)小城鎮(zhèn)，常住人口只有9000人，而在這里工作的人口卻有7萬(wàn)多人。目前美國(guó)城市中10萬(wàn)人以下的小城市（鎮(zhèn)）約占城市總數(shù)的90%以上。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，美國(guó)注重整合各種生產(chǎn)要素，合理配置資源，培育龍頭城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群，提升聚集效能，以點(diǎn)帶面，漸次連片，在城鎮(zhèn)群向都市圈和城市帶的發(fā)展中消除城鄉(xiāng)差別，推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

3.重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化在區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，美國(guó)把交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，采取交通先行戰(zhàn)略：一是修建鐵路網(wǎng)，帶動(dòng)西部城鎮(zhèn)建設(shè)。城鎮(zhèn)化初期，美國(guó)的城市主要集中在東部沿海地區(qū)，為帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展，19世紀(jì)60年代，美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過(guò)《太平洋鐵路法案》和《現(xiàn)金補(bǔ)償法》支持鐵路建設(shè)，規(guī)定每修筑1英里鐵路，鐵路公司都將從政府得到數(shù)額不等的貸款，且鋪軌兩旁的土地即歸鐵路城建商開(kāi)發(fā)利用。在這些政策的帶動(dòng)下，北太平洋鐵路、南太平洋鐵路、圣斐鐵路等相繼建成，帶動(dòng)了鐵路沿線新城鎮(zhèn)的創(chuàng)建。二是建設(shè)高速公路，引導(dǎo)郊區(qū)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展造成城市中心區(qū)環(huán)境、交通、治安狀況惡劣，而汽車(chē)的普及讓大批城市中產(chǎn)階級(jí)遷往郊區(qū)定居成為可能。為推進(jìn)郊區(qū)化，聯(lián)邦政府在1916年通過(guò)《資助道路建設(shè)法案》，改善州際道路，完善公路系統(tǒng)，各州也發(fā)行巨額公路債券，帶動(dòng)城市向郊區(qū)發(fā)展。1956年通過(guò)《高速公路法》，在12年內(nèi)撥款250億美元修建了4.1萬(wàn)英里的洲際高速公路。同時(shí)建立聯(lián)邦公路信用基金，征收汽油和車(chē)輛輪胎等消費(fèi)稅，直接資助公路建設(shè)。到2011年底，美國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)88730公里，約占世界高速公路總里程的一半，連接了所有5萬(wàn)人以上的城市。其中54條共計(jì)6.44萬(wàn)公里的州際高速公路形成了橫貫東西、縱貫?zāi)媳钡拿绹?guó)公路主骨架。運(yùn)輸服務(wù)安全高效的綜合交通運(yùn)輸體系的建成，在推動(dòng)美國(guó)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨域流動(dòng)、支持城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障城鎮(zhèn)社會(huì)有序運(yùn)行、引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合理布局、完善城鎮(zhèn)空間格局形態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用。

4.以科技為統(tǒng)領(lǐng)，探索工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展之路

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，美國(guó)沒(méi)有簡(jiǎn)單地、孤立地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，而是注重工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，它們以新技術(shù)革命為統(tǒng)領(lǐng)，以工業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，積極探索“四化”互動(dòng)的發(fā)展道路。一是以工業(yè)化吸納大量的農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。通過(guò)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，推動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，特別是在西部開(kāi)發(fā)過(guò)程中，美國(guó)政府順應(yīng)工業(yè)革命浪潮，利用蒸汽動(dòng)力的改進(jìn)，解決了西部交通運(yùn)輸問(wèn)題，同時(shí)聯(lián)邦政府和各州政府適時(shí)制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，選擇并扶植農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和采礦業(yè)作為發(fā)展西部的帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，吸引大量勞動(dòng)力和資金，不僅為西部工業(yè)化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，而且為城鎮(zhèn)化的人口聚集創(chuàng)造了條件。二是注重產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。二戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府將大部分軍工企業(yè)建在郊區(qū)及西部地區(qū)，戰(zhàn)后政府斥巨資支持原子能、微電子和航空航天技術(shù)發(fā)展，幫助西部城市的軍事工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊裼霉I(yè)。1981年里根政府出臺(tái)《研究與發(fā)展減稅法案》，增加教育研究費(fèi)用，鼓勵(lì)中小企業(yè)自主研發(fā)，其目的都是為城鎮(zhèn)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展注入活力。三是借力新技術(shù)革命，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。在全球化的浪潮中，美國(guó)中西部傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滑坡和城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)空洞化現(xiàn)象，為此政府采取一系列舉措，包括放松管制，適當(dāng)放寬或取消一些妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)章制度；保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，嚴(yán)格控制國(guó)外鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口；制定稅收、補(bǔ)貼及信貸優(yōu)惠政策，引導(dǎo)制造業(yè)從東北部向西部、南部地區(qū)轉(zhuǎn)移，扶持國(guó)內(nèi)制造業(yè)對(duì)外投資，支持老工業(yè)區(qū)向國(guó)外轉(zhuǎn)移部分勞動(dòng)密集型和耗能污染型產(chǎn)業(yè)。

5.突出市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)作用的同時(shí)，注重發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用

美國(guó)在城鎮(zhèn)化初、中期，奉行自由經(jīng)濟(jì)理論，主張由市場(chǎng)自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，市場(chǎng)機(jī)制在美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中起主導(dǎo)作用。加之政治體制制約，聯(lián)邦政府調(diào)控手段薄弱，政府沒(méi)有及時(shí)對(duì)以資本為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展加以有效的引導(dǎo)，完全按照市場(chǎng)需求自由放任地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致了過(guò)度的郊區(qū)化，造成城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃結(jié)構(gòu)性失衡、城市無(wú)序擴(kuò)張蔓延、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問(wèn)題。按照工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%是政府政策調(diào)節(jié)的最佳切入點(diǎn)。為此，美國(guó)政府進(jìn)行了沉痛的反思和檢討，及時(shí)吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推行雙輪驅(qū)動(dòng)政策，既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的作用，也注意把自由市場(chǎng)和政府調(diào)控相結(jié)合，更加重視政府的宏觀協(xié)調(diào)作用。一是為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和各種生產(chǎn)要素的流動(dòng)營(yíng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境和法制環(huán)境。二是強(qiáng)化政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。通過(guò)市縣合并、建立權(quán)威的大都市區(qū)政府、組建半官方性質(zhì)的地方政府聯(lián)合組織等措施，解決大都市區(qū)發(fā)展中面臨的區(qū)域性矛盾和問(wèn)題，通過(guò)立法和行政干預(yù)，實(shí)行有效的區(qū)域協(xié)調(diào)和管理。三是美國(guó)提出了“精明增長(zhǎng)”理念，要求城鎮(zhèn)化沿著以人為本、綠色低碳、永續(xù)發(fā)展的路徑深入推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)土地集約利用、優(yōu)先發(fā)展公共交通、混合土地使用功能、保護(hù)開(kāi)放空間和創(chuàng)造舒適環(huán)境、鼓勵(lì)公眾參與、建設(shè)緊湊型社區(qū)等，通過(guò)政府行政、經(jīng)濟(jì)、法律杠桿發(fā)揮限制、保護(hù)和協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的公平。

6.建立農(nóng)業(yè)政策支持體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

美國(guó)高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化建立在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)之上。它之所以實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)、同步協(xié)調(diào)發(fā)展，得益于美國(guó)政府在建立健全支持農(nóng)業(yè)政策體系方面所做的工作，制定了一系列有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策。一是秉持以農(nóng)民為本的理念，尊重農(nóng)民利益，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行保護(hù)政策，用工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)，妥善處理農(nóng)民的困難和問(wèn)題，不以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)完成城鎮(zhèn)化，保證農(nóng)民利益不受損害，避免了在城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的貧富差距拉大、社會(huì)混亂動(dòng)蕩的情況。二是出臺(tái)《宅地法》，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供法律制度保障。三是重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀(jì)30年代，聯(lián)邦政府設(shè)立農(nóng)村電力管理局，負(fù)責(zé)建立龐大的農(nóng)村電網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村電力設(shè)施全覆蓋。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)農(nóng)村部分基礎(chǔ)設(shè)施老化的情況，聯(lián)邦政府撥款支持鄉(xiāng)村社區(qū)公共設(shè)施、住宅和企業(yè)等三大類(lèi)19個(gè)子項(xiàng)目建設(shè)，幫助農(nóng)村地區(qū)改善供水排水系統(tǒng)，修建供電以及遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)工程等。

四是重視農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，通過(guò)頒布法案免費(fèi)撥地建立高等院校、撥款興建農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)來(lái)形成富有效率的農(nóng)業(yè)科研推廣系統(tǒng)。五是平衡城郊發(fā)展，提高電器的普及率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活方式向城市化的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)村居民享受到現(xiàn)代化城市的發(fā)達(dá)、便利，實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量、生活方式、生活觀念的全面升級(jí)。2006年，啟動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)寬帶網(wǎng)資助計(jì)劃，幫助低收入社區(qū)購(gòu)買(mǎi)寬帶設(shè)備，建立社區(qū)活動(dòng)中心，免費(fèi)提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。同時(shí)，利用工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化成果來(lái)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了完善的基礎(chǔ)設(shè)施和強(qiáng)大的人力資本。反過(guò)來(lái)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)又促進(jìn)和支持了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

7.運(yùn)用各種手段，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化

一是運(yùn)用財(cái)政金融政策，有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的問(wèn)題。各級(jí)政府通過(guò)財(cái)政投入和補(bǔ)貼，以及貸款貼息等優(yōu)惠措施，吸引企業(yè)到城鎮(zhèn)進(jìn)行投資，促進(jìn)城市新興產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)；聯(lián)邦政府設(shè)置專(zhuān)門(mén)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的城市發(fā)展提供貸款支持。雖然工商企業(yè)的稅收與城鎮(zhèn)的財(cái)政無(wú)關(guān)，但隨著越來(lái)越多的企業(yè)入駐小鎮(zhèn)，企業(yè)的規(guī)模越來(lái)越大，不僅吸引中產(chǎn)階級(jí)到小城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)住房，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且增加小城鎮(zhèn)的財(cái)政稅收，帶來(lái)小城鎮(zhèn)的繁榮。二是健全社會(huì)保障體系，著力解決住房和就業(yè)難題。首先，創(chuàng)新住房政策，緩解城區(qū)住房緊缺。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和新移民涌入，美國(guó)大城市中心區(qū)住房短缺的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為此，聯(lián)邦政府于1934—1937年間建造2200萬(wàn)套低造價(jià)公寓住房，用以清除貧民窟。同時(shí)將資金以貸款形式撥付地方政府，建造低租金住房，為買(mǎi)房者提供信貸抵押保證和稅收補(bǔ)助金。在解決就業(yè)方面，各級(jí)政府通過(guò)大規(guī)模市政工程建設(shè)，包括城市道路、電車(chē)、地鐵、供水及排污工程等，提供大量公共管理和服務(wù)崗位。尤其是羅斯福政府創(chuàng)辦公共工程局和工程振興局，實(shí)施一系列以工代賑措施，改造中心城市和港口、啟動(dòng)住房建設(shè)工程等，創(chuàng)造了數(shù)百萬(wàn)工作崗位。此外，政府每年投入大量資金用于職業(yè)教育、失業(yè)者轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)多種途徑幫助城鎮(zhèn)居民就業(yè)。三是鼓勵(lì)動(dòng)員社會(huì)民間團(tuán)體參與城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。20世紀(jì)60年代，約翰遜政府成立經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室作為專(zhuān)門(mén)治理城市的機(jī)構(gòu)，下設(shè)工作隊(duì)、社區(qū)行動(dòng)處和鄰里服務(wù)中心，深入社區(qū)提供服務(wù)，了解基層民眾關(guān)切。小布什政府設(shè)立“信仰依托和社區(qū)動(dòng)議中心”，提供信息和相關(guān)資源，強(qiáng)化草根層在社區(qū)建設(shè)中的作用，增進(jìn)政府與私人慈善組織、NGO、企業(yè)界、鄰里團(tuán)體的合作共同化解城鎮(zhèn)化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

8.注重以人為本和價(jià)值最大化，突出公平、民主和效率

美國(guó)把實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化和以人為本貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)全過(guò)程中，體現(xiàn)在：一是價(jià)值最大化的實(shí)現(xiàn)。作為最發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，美國(guó)在其整個(gè)國(guó)家的發(fā)展中一直以?xún)r(jià)值最大化理念作為價(jià)值的核心，企業(yè)家精神、品牌效應(yīng)等的確立，就是價(jià)值最大化理念的外顯。同時(shí)，價(jià)值最大化體現(xiàn)在公平基礎(chǔ)上，在美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中，企業(yè)精神的引入又是以很多社會(huì)非營(yíng)利團(tuán)體的參與為前提的，兩者制衡才能保證其城鎮(zhèn)的發(fā)展不至于完全脫離社會(huì)公益性而單純追求價(jià)值。二是對(duì)公平、民主的把握。實(shí)現(xiàn)效率固然重要，但城鎮(zhèn)化更需從根本上實(shí)現(xiàn)公平，這種公平的實(shí)現(xiàn)不能以新的不公平的產(chǎn)生為代價(jià)。事實(shí)上，美國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功正是在民主公平的前提下群策群力所實(shí)現(xiàn)的。三是注重對(duì)效率的考量。城鎮(zhèn)化無(wú)疑需要達(dá)到城鄉(xiāng)均衡，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的平衡對(duì)接。美國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，明確提出了小城鎮(zhèn)的發(fā)展要有企業(yè)家精神，要建立品牌效應(yīng)，要懂得合理利用資源，而且資源的利用要符合蹺蹺板效應(yīng)，這些理念可以歸結(jié)為一點(diǎn)，就是效率。效率的提升使美國(guó)的小城鎮(zhèn)發(fā)展極其順暢，一個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展甚至可以形象地描述為一個(gè)人的發(fā)展，即為美國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的效率之路。

美國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶給我們的啟示

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展不能以犧牲鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)為代價(jià)

美國(guó)的城鄉(xiāng)差別之所以比較小，大都市外圍產(chǎn)業(yè)鏈上的村鎮(zhèn)居民“幸福指數(shù)”高于市內(nèi)居民，是因?yàn)樵诔擎?zhèn)化進(jìn)程中，美國(guó)聯(lián)邦和地方政府以及立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)了許多“為鄉(xiāng)村提供發(fā)展機(jī)會(huì)”，有效解決了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的法案。如20世紀(jì)60年代的《平權(quán)法案》和得克薩斯州本世紀(jì)初實(shí)施的《前百分之十法》，以及各州在消費(fèi)稅上向城郊和農(nóng)村地區(qū)傾斜，促使消費(fèi)和發(fā)展機(jī)會(huì)向遠(yuǎn)郊和農(nóng)村擴(kuò)散，使得美國(guó)城鄉(xiāng)進(jìn)入了協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，凡是城市化水平高的國(guó)家，其農(nóng)業(yè)也較為發(fā)達(dá)。在推進(jìn)城市化的同時(shí)，千萬(wàn)不能忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。對(duì)我國(guó)來(lái)講，更是如此。要看到城市化并不能自動(dòng)地解決農(nóng)民問(wèn)題，因此，必須調(diào)整城市建設(shè)的思路，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理等方面要考慮到進(jìn)城農(nóng)民工的需要，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，逐步放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，讓在城市有固定工作和住所的進(jìn)城農(nóng)民逐步融入城市。

2.積極培育城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，走多元化城鎮(zhèn)發(fā)展道路

城鎮(zhèn)化發(fā)展好壞與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著直接的關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展首先要解決的就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。實(shí)踐證明，因地制宜地培育具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是保持城市活力、推動(dòng)城市發(fā)展的重要條件。離開(kāi)了產(chǎn)業(yè)的支撐，小城鎮(zhèn)將失去發(fā)展的基礎(chǔ)。美國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，注重發(fā)展小城鎮(zhèn)，許多小城鎮(zhèn)是依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民自主選擇發(fā)展的，它的發(fā)展建設(shè)主要依靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng)，而不是政府力量，政府只是起到引導(dǎo)作用。比如美國(guó)很多小城鎮(zhèn)是因?yàn)閹姿髮W(xué)的原因而慢慢形成了如今的格局。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，突出以人為本，幾乎每個(gè)小城鎮(zhèn)都依區(qū)位不同呈現(xiàn)不同的特色和定位，依據(jù)實(shí)際情況，確立小城鎮(zhèn)發(fā)展方向。比如有的是衛(wèi)星城，有的是大學(xué)城，有的就是過(guò)于偏遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)干脆就搞旅游。政府主要功能就是規(guī)劃管理和社會(huì)公共服務(wù)。城鎮(zhèn)的住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)都是分區(qū)分塊規(guī)劃建設(shè)的，然后與州的交通規(guī)劃等結(jié)合協(xié)調(diào)。一個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和批準(zhǔn)，需要舉行公眾聽(tīng)證，如果公眾意見(jiàn)太大，城鎮(zhèn)的管委會(huì)無(wú)法通過(guò)，任何項(xiàng)目無(wú)法上馬。在小城鎮(zhèn)的交通、通訊、排污等公共設(shè)施建設(shè)上，政府考慮得非常長(zhǎng)遠(yuǎn)，至少可以使用50-100年，避免重復(fù)建設(shè)。

3.重視城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，強(qiáng)化政府對(duì)城鎮(zhèn)化的科學(xué)指導(dǎo)

城市化是一場(chǎng)深刻的社會(huì)大變革，涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、城鎮(zhèn)合理布局、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列重大問(wèn)題。如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要適度的宏觀調(diào)控一樣，城鎮(zhèn)化也必須要有適度的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)。美國(guó)每個(gè)城市都有自己的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃必須通過(guò)專(zhuān)家的論證和市民的審議，一經(jīng)通過(guò)確定，規(guī)劃就具有法律效力，不得隨意更改。且在制定城市規(guī)劃中有較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)和發(fā)展眼光，不僅充分考慮未來(lái)城市發(fā)展的新趨勢(shì)，而且考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，其立足高起點(diǎn)，編制出具有超前性、分階段性和科學(xué)性的發(fā)展規(guī)劃?；谑袌?chǎng)化的適度政策干預(yù)對(duì)城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展的重要性，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，必須在城市規(guī)劃編制、城市發(fā)展方向、城市區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮重要作用。在編制規(guī)劃過(guò)程中，既要強(qiáng)制安排和合理布局城市空間結(jié)構(gòu)、人口密度和必要的基礎(chǔ)設(shè)施，又要防止出現(xiàn)城市化快速進(jìn)程中的“慢規(guī)劃”，避免城市規(guī)劃超前與滯后。

4.把以人為本的理念貫穿于城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的全過(guò)程

美國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)之所以成為各國(guó)效仿的對(duì)象，根本就在于它們?cè)谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化之前，把握的不是城鎮(zhèn)化需要以何種具體形式進(jìn)行，而是城鎮(zhèn)化需要在何種價(jià)值理念的指導(dǎo)下進(jìn)行?！皟r(jià)值最大化、社會(huì)公平、權(quán)利保護(hù)與生態(tài)可持續(xù)……”這些思想和理念無(wú)不體現(xiàn)出科學(xué)發(fā)展。綜觀美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)，就是非常人性化的，處處體現(xiàn)以人為本，居民與地方政府以非常靈活的方式完善自己的生活空間，而且將效率、公平及價(jià)值實(shí)現(xiàn)等核心理念融入其中，正因?yàn)橛羞@樣一種理念，才使美國(guó)今天出現(xiàn)“大城市大氣磅礴，小城鎮(zhèn)各富特色”的城市發(fā)展現(xiàn)狀。誠(chéng)然，美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路雖然與我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路并不完全相同，但其發(fā)展過(guò)程中核心理念與我們所提倡的“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化是一致的。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路是追求“以物為主”的城鎮(zhèn)化，突出表現(xiàn)在“大廣場(chǎng)、大馬路、高樓大廈”，其結(jié)果是“鋼鐵建筑，水泥路面，千城一面”的現(xiàn)象。而忽略了城鎮(zhèn)化的內(nèi)核，即“人的城鎮(zhèn)化”，沒(méi)有有效解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。借助“他山之石”，學(xué)習(xí)借鑒他人經(jīng)驗(yàn)，不管新型城鎮(zhèn)化最終以什么樣的方式實(shí)現(xiàn)，都應(yīng)始終遵循這三個(gè)價(jià)值核心，綜合考慮我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面因素，美國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念無(wú)疑為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了新的思路和寶貴經(jīng)驗(yàn)。