論依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)

吳高慶 錢文杰

檢察權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)所享有的法定職權(quán)，作為兼具行政權(quán)屬性的司法權(quán)能，是司法體制改革的重要方面。黨的十八屆三中全會(huì)要求“確保依法、獨(dú)立、公正行使檢察權(quán)”，十八屆四中全會(huì)則要求“完善確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的制度”。依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的命題由來(lái)已久，我國(guó)《憲法》第131條和《人民檢察院組織法》第9條均規(guī)定了“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，分別為其提供了憲法支撐和組織法保障。確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的司法體制改革，其價(jià)值追求在于打造檢察法治化、確保檢察獨(dú)立性、提升檢察公信力和增強(qiáng)檢察國(guó)際范。①章群:《國(guó)外檢察權(quán)獨(dú)立行使的發(fā)展趨勢(shì)及啟示》，《前沿》，2011年第4期。檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使與否，已經(jīng)成為一國(guó)法治現(xiàn)代化水平和能力的重要標(biāo)志。

一、內(nèi)涵解讀:依法、獨(dú)立、公正的三位一體

依法、獨(dú)立和公正，作為檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改革目標(biāo)和價(jià)值追求，是法治中國(guó)、司法公正的具體化，三者之間相輔相成、缺一不可、殊途同歸。檢察權(quán)的依法行使，要求檢察權(quán)的獨(dú)立行使，排除干涉;而檢察權(quán)的獨(dú)立行使，同樣要求依法行使之保障，循法有據(jù);依法、獨(dú)立行使檢察權(quán)又是為了回歸于檢察權(quán)公正運(yùn)行之目標(biāo)。

(一)依法行使是基本原則

依法行使檢察權(quán)，是依法治國(guó)的有效載體。依法治國(guó)作為我國(guó)一項(xiàng)治國(guó)安邦的基本方略和基本國(guó)策，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本保障。檢察機(jī)關(guān)，兼法律執(zhí)行和法律監(jiān)督之公權(quán)于一身，本身就與法律的理解、適用和推廣等密切相聯(lián)系，依法行使檢察權(quán)是基本原則。檢察機(jī)關(guān)在行使《刑事訴訟法》所賦予的偵查犯罪、提起公訴等法律執(zhí)行檢察權(quán)時(shí)，依法行使是原則性要求，是成文實(shí)體法貫徹落實(shí)和法律執(zhí)行循法有據(jù)的必然性要求。檢察機(jī)關(guān)在行使《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等法律所賦予的法律監(jiān)督檢察權(quán)時(shí)，依法監(jiān)督也是原則性要求，是克服人為監(jiān)督主觀性、易變性和保證檢察監(jiān)督客觀性、安定性的重要保障。檢察機(jī)關(guān)作為重要的公權(quán)機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)，依法行使法律執(zhí)行和法律監(jiān)督的檢察權(quán)，是依法治國(guó)方略實(shí)施的有效載體。

依法治國(guó)的核心是“依憲治國(guó)”，順延于檢察權(quán)，依法行使檢察權(quán)基本原則的核心也將是“依憲行使”。憲法作為一國(guó)之根本大法，是檢察權(quán)依法行使的最高價(jià)值追求和最高行為準(zhǔn)則，檢察權(quán)依法行使的憲法性標(biāo)桿不容動(dòng)搖和僭越。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，國(guó)家權(quán)力的合法性是基于憲法來(lái)進(jìn)行分配的，檢察權(quán)是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)或檢察官的憲法職權(quán)來(lái)加以定義的。①王杰:《關(guān)于依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的若干思考》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2015年第3期。在我國(guó)，憲法是檢察權(quán)正當(dāng)性、合法性的根源保障;法律是檢察權(quán)生動(dòng)化、具體化的重要補(bǔ)充。依法行使檢察權(quán)，要求在圍繞“依憲行使”核心要素下，努力生成行使檢察權(quán)所依法律的法律種群。高度重視憲法法律權(quán)威，認(rèn)真履行法定職責(zé)，嚴(yán)格恪守法定程序，為構(gòu)建和諧安定社會(huì)保駕護(hù)航。

(二)獨(dú)立行使是根本保障

司法獨(dú)立，是保持司法統(tǒng)一性、中立性和公正性的前提和基礎(chǔ)，是世界各國(guó)司法體制改革的目標(biāo)和追求。在我國(guó)，司法權(quán)具體包括了審判權(quán)和檢察權(quán)，審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立行使是司法獨(dú)立的根本性保障。在偵查犯罪、提起公訴等檢察權(quán)行使時(shí)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督和審查起訴階段發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，案件承辦人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也認(rèn)為不該起訴，但是在受到外界干預(yù)后，沒(méi)有保持獨(dú)立，最后造成的冤假錯(cuò)案不勝枚舉。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為偵查監(jiān)督機(jī)關(guān)和公訴代表機(jī)關(guān)，承擔(dān)規(guī)范案件調(diào)查和獨(dú)立出庭公訴等職責(zé)，先于法院觸及刑事案件本身，而其獨(dú)立行使檢察權(quán)也能為法院獨(dú)立行使審判權(quán)起標(biāo)榜作用。此外，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督法院司法活動(dòng)，檢察權(quán)自身獨(dú)立也能有效督促審判權(quán)的獨(dú)立，正所謂是“其身正，不令而行;其身不正，雖令不從?！?/p>

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下和人民代表大會(huì)根本政治制度保障下的“一府兩院”組織體制，決定了檢察權(quán)獨(dú)立行使的特殊性:首先是檢察工作必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，是與所有國(guó)家機(jī)關(guān)必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)相一致。其次是檢察工作必須接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，憲法明確提出了檢察官的法律職務(wù)由人大產(chǎn)生，檢察院向人大報(bào)告工作并接受其監(jiān)督。最后是要求檢察系統(tǒng)的整體獨(dú)立，而不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。上下級(jí)檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，例如在刑事訴訟中，上級(jí)檢察院有權(quán)對(duì)下級(jí)檢察院的辦案工作作出指示，且下級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)服從。理解和把握獨(dú)立行使檢察權(quán)，其關(guān)鍵是業(yè)務(wù)獨(dú)立，要求嚴(yán)格區(qū)分行政管理事務(wù)和檢察專業(yè)業(yè)務(wù)。在行政管理中，貫徹落實(shí)上令下行的行政管理模式;在檢察業(yè)務(wù)中，應(yīng)適當(dāng)拓展檢察官個(gè)人的相對(duì)獨(dú)立，確保檢察職權(quán)的獨(dú)立行使。

(三)公正行使是價(jià)值目標(biāo)

司法公正，是司法公信力和司法權(quán)威性的源泉，是國(guó)家法治現(xiàn)代化能力和水平的寫照。公正行使檢察權(quán)，作為檢察權(quán)運(yùn)行的價(jià)值目標(biāo)，在法律執(zhí)行中表現(xiàn)為不枉不縱和不偏不倚，例如成都市檢察院副檢察長(zhǎng)屈強(qiáng)涉嫌包庇犯罪案中，通過(guò)職務(wù)便利，幫助犯罪嫌疑人劉昌平改變刑事管轄，勾結(jié)法院實(shí)現(xiàn)對(duì)劉昌平的“關(guān)滿判滿，判了就放”，是檢察機(jī)關(guān)和檢察官未能保持檢察權(quán)公正行使，包庇縱容犯罪之典型。公正行使檢察權(quán)，同時(shí)要求法律監(jiān)督的全程性和客觀性。在刑事訴訟中，全程性的法律監(jiān)督涵蓋立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行五個(gè)階段，要求做到面面俱到，尤其是要加強(qiáng)在偵查、審判和執(zhí)行方面的監(jiān)督?？陀^性的法律監(jiān)督要求檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，尊重司法規(guī)律和客觀事實(shí)，防止檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能裂變?yōu)榇驌魣?bào)復(fù)工具。

檢察權(quán)的公正行使有利于推動(dòng)司法公正，而檢察權(quán)的公正行使，重點(diǎn)在于規(guī)范作為其各個(gè)基本組成要素的具體檢察行為。在規(guī)范具體檢察行為的實(shí)踐中:首先是要完善制度建設(shè)，促進(jìn)業(yè)務(wù)工作，從控申接待、偵監(jiān)公訴、紀(jì)檢監(jiān)督等關(guān)鍵部門入手;其次是規(guī)范執(zhí)法程序，推動(dòng)文明司法，確保程序規(guī)范與制度建設(shè)的協(xié)調(diào)一致和司法文明在實(shí)體、程序?qū)用娴碾p重保護(hù);再者是深化檢務(wù)公開，推行陽(yáng)光檢察，平衡、協(xié)調(diào)檢察業(yè)務(wù)有限性公開和最大化公開之間的關(guān)系，增強(qiáng)檢察透明度和公信力;最后是強(qiáng)化有效監(jiān)督，生成倒逼機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部、外部監(jiān)督的合二為一，反向保障檢察權(quán)的公正行使。

二、價(jià)值回歸:順勢(shì)而行的內(nèi)外兼修

(一)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，是響應(yīng)司法改革的順勢(shì)而行

改革是國(guó)家治理中權(quán)力分劃和制度設(shè)計(jì)的推陳出新，是順應(yīng)國(guó)情、民情變化發(fā)展的自我調(diào)整。司法改革即是對(duì)司法機(jī)關(guān)的系統(tǒng)設(shè)置、權(quán)力分劃、制度安排等方面的自我調(diào)整。從進(jìn)程上看，我國(guó)的司法改革主要經(jīng)歷了起步、展開、推進(jìn)與深化等階段，并且每一階段都各具特點(diǎn)。①陳衛(wèi)東:《新一輪司法改革的重點(diǎn)與展望》，《中國(guó)法律》，2015年第1期。當(dāng)前司法改革正邁向“深水區(qū)”和步入“攻堅(jiān)期”，十八大報(bào)告明確提出了深化司法體制改革目標(biāo)，由此確立了體制改革在新一輪司法改革中的核心地位。依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的司法改革目標(biāo)，一方面是與確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)改革目標(biāo)的步履一致，檢察權(quán)和審判權(quán)與司法權(quán)之關(guān)系正如“車之兩輪”、“鳥之雙翼”，二者應(yīng)保持適度平衡;另一方面是改革檢察系統(tǒng)人財(cái)物保障機(jī)制、改革檢察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和改革檢委會(huì)制度等的核心要素。

(二)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，是制約檢察權(quán)擴(kuò)張的內(nèi)在要求

隨著司法改革的不斷深入，改革成果不斷以成文立法形式顯現(xiàn)。其中，尤以2012年《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和2014年《行政訴訟法》的重新修訂為典型，使程序法治邁向新臺(tái)階、新高度。三大訴訟法的修改，是權(quán)力博弈后的結(jié)果，是權(quán)利和職責(zé)的重新分配，檢察機(jī)關(guān)無(wú)疑是最大“贏家”。其中，《刑事訴訟法》，檢察功能全面加強(qiáng)，表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)、公訴權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)的全面擴(kuò)張。②龍宗智:《理性對(duì)待法律修改慎重使用新增權(quán)力——檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對(duì)刑訴法修改的思考》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期?！睹袷略V訟法》，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督，分別對(duì)監(jiān)督方式、范圍和手段等方面予以完善和強(qiáng)化?！缎姓V訟法》，2014年新法第93條是對(duì)1989年舊法第64條的延伸和擴(kuò)展，法定抗訴的條件明確列舉，并新增“調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益”的情形;法定監(jiān)督的方式有效拓寬，新增“檢察建議”監(jiān)督方式。此外，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的呼聲也日益高漲，最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作也得到了全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)和通過(guò)，并出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。在檢察機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張的不爭(zhēng)事實(shí)之下，檢察權(quán)的實(shí)踐運(yùn)用也將面臨諸多新挑戰(zhàn)和新問(wèn)題。依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的要求將更為強(qiáng)烈，成為制約檢察權(quán)擴(kuò)張的內(nèi)在要求。

(三)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，是提升檢察公信力的外在要求

根據(jù)《辭?！方忉?，公信力是指使公眾信任之力量。顧名思義，司法公信力是指司法活動(dòng)使公眾信任的力量。檢察權(quán)作為廣義司法權(quán)的一種，檢察公信力自然也是司法公信力的重要組成部分。在我國(guó)，法律和檢察等權(quán)威本身并未得到形塑，基于儀式、傳統(tǒng)、普遍性等基礎(chǔ)上的程序正義尚不可以超越實(shí)質(zhì)正義在公眾心目中成為檢察公正和檢察權(quán)威的強(qiáng)力支撐。這意味著，檢察公信力需要借助檢察的社會(huì)效果、可接受性等實(shí)質(zhì)正義層面的力量。③胡銘:《司法公信力的理性解釋與建構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2015年第4期。而檢察權(quán)運(yùn)行的社會(huì)效果、可接受性等又是以信任、聲譽(yù)和互動(dòng)為核心要素。檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，是保障檢察權(quán)運(yùn)行的去行政化和地方化，增強(qiáng)檢察權(quán)運(yùn)行的合法性和廉潔性的必然要求。在檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的同時(shí)，幫助實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)贏得民眾信任、博取良好聲譽(yù)、開展有益互動(dòng)的檢察公信力提升。

三、困境正視:障礙突破的自我先知

魯迅先生曾說(shuō):“必須敢于正視，這才可望敢想，敢說(shuō)，敢做，敢當(dāng)?！闭曃覈?guó)檢察權(quán)的運(yùn)作特點(diǎn)和在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，檢察權(quán)運(yùn)作的特點(diǎn)是兼行政性質(zhì)、司法性質(zhì)和法律監(jiān)督性質(zhì)于一身;在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，檢察權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，既不隸屬于行政權(quán)，也不隸屬于審判權(quán)，而是與行政權(quán)、審判權(quán)處于同一系列之中并對(duì)其行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。①謝鵬程:《論檢察權(quán)的性質(zhì)》，《法學(xué)》，2000年第2期。多重性的權(quán)力屬性和特殊性的結(jié)構(gòu)定位，使得檢察權(quán)在實(shí)踐運(yùn)行中面臨諸如檢察權(quán)運(yùn)作的類行政化、檢察地方保護(hù)主義和雙重身份下的對(duì)立統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)障礙。

(一)檢察一體原則與檢察官獨(dú)立性擴(kuò)張相抵觸

自1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建至今，我國(guó)檢察制度一直在不斷的改革中尋求發(fā)展。檢察改革的歷程大體可以分為三個(gè)階段:以恢復(fù)重建檢察規(guī)范為主的階段，以檢察機(jī)制和工作方式改革為主的階段，以及以檢察體制改革為主的階段。②向澤選:《新時(shí)期檢察改革的進(jìn)路》，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第5期。當(dāng)下，我國(guó)的檢察改革正處于檢察體制全面建設(shè)階段，具體的改革措施層出不窮，彰顯出兩種不同的價(jià)值取向:強(qiáng)化檢察一體和推進(jìn)檢察官獨(dú)立。檢察一體，即是要求檢察官作為一個(gè)整體從事檢察業(yè)務(wù)，并保持檢察權(quán)行使的整體統(tǒng)一，帶有明顯的行政化色彩，強(qiáng)調(diào)上命下從、左右聯(lián)動(dòng)，要求上下一體、政令暢行，這在一定程度上限制了作為個(gè)體檢察官的獨(dú)立性。③陳衛(wèi)東、李訓(xùn)虎:《檢察一體與檢察官獨(dú)立》，《法學(xué)研究》，2006年第1期。檢察權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中，依托于作為個(gè)體檢察官的個(gè)人獨(dú)立性職權(quán)行為，與檢察一體主義原則存在明顯的相抵觸，兩者之間存在著“此消彼長(zhǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)，作為激發(fā)檢察權(quán)運(yùn)行活力和提高檢察工作效率的可行路徑之一，能夠有效克服和避免傳統(tǒng)檢察審批機(jī)制、集體辦案機(jī)制等所產(chǎn)生的弊端，但是立法層面對(duì)此卻并無(wú)肯定，亟需理論上的回應(yīng)和立法上的支持。

(二)司法中央事權(quán)與檢察地方保護(hù)主義相沖突

我國(guó)是單一制國(guó)家，司法權(quán)從根本上說(shuō)是中央事權(quán)。④《加快深化司法體制改革——五論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平同志在中央政法工作會(huì)議重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年1月22日第2版。各地法院、檢察院不是地方的法院、檢察院，而是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家統(tǒng)一行使審判權(quán)、檢察權(quán)的法定機(jī)關(guān)。但是，檢察權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐中卻要面臨檢察地方化、檢察地方保護(hù)主義等挑戰(zhàn)。檢察地方化，主要表現(xiàn)為:地方化的隸屬關(guān)系，有的甚至將檢察機(jī)關(guān)當(dāng)作地方政府的下屬機(jī)關(guān);地方化的管轄關(guān)系，檢察管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度吻合;地方化的人財(cái)關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)的人事任免、經(jīng)費(fèi)保障多由地方?jīng)Q定;地方化的保護(hù)主義，檢察地方保護(hù)主義是指地方檢察機(jī)關(guān)及其成員，通過(guò)違背中央和國(guó)家政策法規(guī)的方式濫用或消極行使檢察權(quán)，以維護(hù)或擴(kuò)大該地局部利益的行為傾向。檢察地方保護(hù)主義，與檢察國(guó)家屬性、檢察一體主義相背離，不僅破壞了法治的統(tǒng)一和司法的公正，還極易滋生檢察腐敗。檢察權(quán)的國(guó)家權(quán)能屬性與檢察權(quán)運(yùn)行的檢察地方保護(hù)現(xiàn)狀相沖突。深入推進(jìn)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的檢察體制改革，才能祛除檢察權(quán)地方化之頑疾。

(三)法律執(zhí)行機(jī)關(guān)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份相矛盾

依照我國(guó)《憲法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不僅要在刑事訴訟中肩負(fù)偵查起訴、庭審追責(zé)之職責(zé)，扮演著法律執(zhí)行機(jī)關(guān)角色;還要在更為廣泛的刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中肩負(fù)法律監(jiān)督、司法救濟(jì)之職責(zé)，扮演著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)角色。這本身就充斥矛盾，是要求檢察機(jī)關(guān)“魚和熊掌兼得”的強(qiáng)人所難。以刑事訴訟為例:當(dāng)檢察機(jī)關(guān)成為權(quán)益糾紛的一方當(dāng)事人時(shí)，如何同時(shí)兼顧個(gè)案利害關(guān)切者和法定權(quán)利保護(hù)者的身份?當(dāng)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益受到侵害，到檢察機(jī)關(guān)申訴，而檢察機(jī)關(guān)本身或其下級(jí)機(jī)關(guān)可能就是涉嫌侵權(quán)者。2012年《刑事訴訟法》修改，加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)既是執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)又是法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，如何正當(dāng)使用強(qiáng)制偵查權(quán)?違法性、非規(guī)范偵查手段“現(xiàn)實(shí)主義”和合法性、規(guī)范化偵查手段“理想主義”的沖突對(duì)立之下，⑤龍宗智:《理性對(duì)待法律修改慎重使用新增權(quán)力——檢察機(jī)關(guān)如何應(yīng)對(duì)刑訴法修改的思考》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期。檢察機(jī)關(guān)如何保持秉性，模范守法?尋根溯源，其關(guān)鍵因素在于檢察機(jī)關(guān)所具備的法律執(zhí)行機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)兩重身份間的矛盾性。在檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督不斷擴(kuò)權(quán)的當(dāng)下，如何保證其超然于利害關(guān)切一方之身份，審慎行使檢察監(jiān)督職權(quán)是檢察機(jī)關(guān)面前的新挑戰(zhàn)。

四、出路探索:思想與行動(dòng)的協(xié)同并進(jìn)

偉大先哲馬克思曾說(shuō)過(guò):“不見諸行動(dòng)的思想，只不過(guò)是人的影子;不受思想指導(dǎo)和推崇的行動(dòng)，只不過(guò)是行尸走肉?！蓖七M(jìn)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的檢察體制改革，在思想上應(yīng)當(dāng)厘清其與黨的領(lǐng)導(dǎo)、職業(yè)保障、法院審判等之間的多對(duì)關(guān)系;在行動(dòng)上應(yīng)當(dāng)構(gòu)建司法干預(yù)追責(zé)制度、人財(cái)物統(tǒng)管保障制度、檢察行政分類管理制度等多項(xiàng)制度。

(一)思想上:依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)應(yīng)厘清的多對(duì)關(guān)系

依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的核心問(wèn)題是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要求檢察工作必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)檢察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是檢察體制改革思想認(rèn)識(shí)和政治保證的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，保證其不背離人民、不迷失方向。但是，應(yīng)當(dāng)明確的是，黨對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)是高度概括的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，絕不能是業(yè)務(wù)上、行政上的領(lǐng)導(dǎo)，更不能是個(gè)案上的領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù);黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)當(dāng)是黨組集體領(lǐng)導(dǎo)，絕不能是黨員個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)突出檢察系統(tǒng)的黨員隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)檢察干警的黨性原則培養(yǎng)，確保依法獨(dú)立公正履責(zé)相體現(xiàn)。

“打鐵還需自身硬”，檢察機(jī)關(guān)作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)率先垂范，接受監(jiān)督。檢察內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制作為防止檢察權(quán)濫用和不作為的內(nèi)部規(guī)范和督促的規(guī)章和制度，是確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的重要條件，具備因地制宜、靈活主動(dòng)的先天性優(yōu)勢(shì)。檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，要求加強(qiáng)檢察內(nèi)部監(jiān)督:首先是以尊重檢察規(guī)律為前提，兼顧檢察權(quán)司法性與行政性的平衡，不得破壞檢察權(quán)的獨(dú)立行使;其次是以實(shí)體監(jiān)督與程序監(jiān)督并重為指導(dǎo)，將對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行實(shí)體法依據(jù)監(jiān)督與程序性規(guī)范監(jiān)督相結(jié)合;再者是以加強(qiáng)對(duì)檢察官個(gè)人的監(jiān)督為重點(diǎn)，檢察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行依托于檢察官的個(gè)人職權(quán)行為，是檢察內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域;最后是以完善案件管理監(jiān)督為突破，強(qiáng)化對(duì)案管部門的監(jiān)督。

加強(qiáng)檢察職業(yè)保障是確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的重要一環(huán)，意義重大。一方面，有利于貫徹落實(shí)《憲法》、《檢察官法》、《檢察院組織法》等法律賦予檢察官的神圣權(quán)利，是依法治國(guó)、依法檢察的率先垂范，確保檢察官依法履責(zé)，維護(hù)司法公正。另一方面，有利于增強(qiáng)檢察職業(yè)的榮譽(yù)感和吸引力。古語(yǔ)有云“衣食足而知榮辱”，檢察職業(yè)保障是檢察官職業(yè)榮譽(yù)感的重要組成部分。同時(shí)也利于檢察隊(duì)伍招賢納士，為檢察隊(duì)伍注入新鮮血液，增進(jìn)青春活力，推動(dòng)檢察隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化和精英化，為實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的檢察體制改革目標(biāo)提供人才基礎(chǔ)和智力支持。檢察職業(yè)保障，是具體包含檢察職業(yè)權(quán)力保障、職業(yè)身份保障、職業(yè)收入保障、職業(yè)教育保障和職業(yè)安全保障等內(nèi)容的統(tǒng)一體。

依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)，正如司法改革馬車之兩輪，兩者內(nèi)在關(guān)聯(lián)，相互促進(jìn)，保障著司法權(quán)的依法獨(dú)立公正行使。首先，法院的依法獨(dú)立公正審判，是建立在檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正檢察的基礎(chǔ)之上。趙作海、佘祥林、張氏叔侄等冤案背后，無(wú)不暗含著檢察機(jī)關(guān)不依法、不獨(dú)立、不公正檢察等要素，法檢“聯(lián)合辦案”成其常態(tài)。其次，檢察機(jī)關(guān)的依法獨(dú)立公正檢察，切身參與訴訟、監(jiān)督訴訟，是法院依法獨(dú)立公正審判的外在督促。檢察機(jī)關(guān)的外在監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持既要確保司法公正，又要維護(hù)審判權(quán)威的原則;既要堅(jiān)守檢察底線，又要尊重審判規(guī)律，理性對(duì)待檢察官、法官職業(yè)背景下個(gè)案間的認(rèn)識(shí)差異。

(二)行動(dòng)上:依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)應(yīng)構(gòu)建的多項(xiàng)制度

干預(yù)、插手、過(guò)問(wèn)檢察案件的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大舉措，是防止干預(yù)、插手司法活動(dòng)的“防火墻”和違反規(guī)定過(guò)問(wèn)案件的“高壓線”，對(duì)于排除領(lǐng)導(dǎo)干部外部干預(yù)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部干預(yù)，確保檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使意義重大。檢察干預(yù)的記錄、通報(bào)和追責(zé)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確適用對(duì)象、規(guī)范程序步驟、量化追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化救濟(jì)保障。明確適用對(duì)象，要求對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、其他具有國(guó)家工作人員身份的領(lǐng)導(dǎo)干部和法檢系統(tǒng)等司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的具體適用;規(guī)范程序步驟，要求全面、如實(shí)、規(guī)范和有序的記錄、通報(bào)和追責(zé);量化追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，要求記錄、通報(bào)和追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的明確化，實(shí)現(xiàn)紀(jì)律處分與法律追責(zé)的相銜接;強(qiáng)化救濟(jì)保障，要求加強(qiáng)對(duì)記錄人、通報(bào)人和追責(zé)人的職業(yè)保障，加大對(duì)打擊報(bào)復(fù)等行為的責(zé)任追究。

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物主要受制于地方，難以徹底擺脫地方保護(hù)主義干擾，是掣肘依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的主要因素。因此，從經(jīng)費(fèi)保障、人才選任、物品供給上擺脫同級(jí)地方財(cái)政、人事的依賴，是依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)檢察體制改革的重要突破口。單一制的中國(guó)，司法權(quán)本質(zhì)上屬中央事權(quán)，司法權(quán)力的人財(cái)物支持本應(yīng)是中央統(tǒng)管。但是，社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情不變，發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位不變，司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的中央統(tǒng)管現(xiàn)實(shí)根基不牢，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持走省以下人民檢察院人財(cái)物由省級(jí)統(tǒng)管的折中路線和過(guò)渡路線。改革人事任免體制:檢察官的選任上，將省以下檢察院檢察人員準(zhǔn)入權(quán)收歸省級(jí)檢察院，具體由省級(jí)檢察官遴選委員會(huì)操作;檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)的選任上，省級(jí)以下各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)應(yīng)由省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提名，再由其同級(jí)人大選舉任命;副檢察長(zhǎng)由本院檢察長(zhǎng)商請(qǐng)上級(jí)檢察院后提名，同級(jí)人大選舉任命。①劉金林:《人財(cái)物統(tǒng)一管理背景下地方檢察院與人大關(guān)系研究》，《法學(xué)雜志》，2015年第6期。改革財(cái)政保障體制，實(shí)現(xiàn)地方各級(jí)檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌和中央財(cái)政補(bǔ)充。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)人員管理體制與一般行政機(jī)關(guān)沒(méi)有區(qū)別，檢察官身份與行政級(jí)別相掛鉤，檢察人員“千軍萬(wàn)馬”爭(zhēng)過(guò)檢察官行政職級(jí)“獨(dú)木橋”，造成檢察隊(duì)伍龐大、素質(zhì)層次不齊，一線辦案能手流向檢察行政管理的尷尬局面。改革檢察機(jī)關(guān)人員管理體制，明確檢察官、檢察輔助人員和檢察行政人員的三條主線，分類管理、分別對(duì)待。檢察官，嚴(yán)格遵循檢察官的十二級(jí)職務(wù)序列，大幅提高檢察官的工資福利待遇，并配套主任檢察官制度等相關(guān)措施;檢察輔助人員，將根據(jù)其工作特點(diǎn)，分別參照國(guó)家規(guī)定的行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員及人民警察職務(wù)序列設(shè)置;檢察行政人員，將比照國(guó)家規(guī)定的綜合管理類公務(wù)員職務(wù)序列執(zhí)行。②徐盈雁:《分類管理:不當(dāng)官照樣有前途》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年9月5日第5版。“讓不當(dāng)‘官’的檢察官照樣有前途”，進(jìn)一步提升檢察隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化水平，推動(dòng)檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使。避免出現(xiàn)諸如在業(yè)務(wù)部門內(nèi)，由于行政職級(jí)的存在，檢察官在依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的過(guò)程中受到干擾。

檢察權(quán)行使的規(guī)范化以檢察權(quán)責(zé)的明晰化為基礎(chǔ)，當(dāng)職權(quán)和責(zé)任明晰時(shí)，就不會(huì)出現(xiàn)“不作為”和“亂作為”的現(xiàn)象。檢察職權(quán)的明確，是依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的前提;檢察責(zé)任的明確，則是依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的保障。以往檢察權(quán)的行使效果，突出表現(xiàn)為檢察審批機(jī)制下的環(huán)節(jié)多、效率低和責(zé)任不明確。主任檢察官的制度改革，重在突出檢察官的辦案主體地位，要求檢察官辦案的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、終身負(fù)責(zé)。厘清權(quán)力清單，劃分權(quán)力界限和責(zé)任范圍，上至檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)，下至主任檢察官、普通檢察官，確保在各自權(quán)力界限內(nèi)依法獨(dú)立公正履職，在各自責(zé)任范圍內(nèi)終身負(fù)責(zé)。檢察官依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的終身負(fù)責(zé)制，是督促依法履職和防范他人干預(yù)的有效統(tǒng)一。

依法獨(dú)立公正檢察，必須堅(jiān)持公開透明，堅(jiān)持以公開促公正，以透明保廉潔。檢察權(quán)力運(yùn)行的公開透明，是檢察公信力和檢察權(quán)威性的源泉。檢察業(yè)務(wù)、信息的透明化公開制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)樹立有限性公開和最大化公開相結(jié)合的工作理念，貫徹開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的公開原則，堅(jiān)持以案件信息公開為重點(diǎn)和核心，堅(jiān)持以公開檢察依據(jù)、檢察程序、檢察理由等為突破口，充分運(yùn)用新媒體、新思維，積極建設(shè)諸如法律文書公開查詢制度、檢察微博微信信息平臺(tái)等制度群，確保檢察權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，嚴(yán)厲杜絕檢察關(guān)系案、人情案、金錢案的發(fā)生。