從“社會管理”走向“社會治理”——浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”十年回顧與展望

盧芳霞

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是起源于20世紀(jì)60年代浙江諸暨楓橋區(qū)在社會主義教育運(yùn)動中的大膽創(chuàng)新與實(shí)踐，其基本精神是“發(fā)動和依靠群眾，矛盾不上交，就地解決”，因被毛澤東親筆批示而聞名全國。作為發(fā)源地，浙江省一直重視傳承和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，尤其2002年至2007年習(xí)近平同志在浙江主政期間非常重視這項工作，不斷在實(shí)際工作中總結(jié)和推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。習(xí)近平同志離任浙江后，仍然關(guān)注和重視“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。2013年，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平同志在紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年時，號召全國學(xué)習(xí)和推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，要求“各級黨委和政府要充分認(rèn)識‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’的重大意義，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，適應(yīng)時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”。近十年來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”致力于基層社會管理，成為全國綜治領(lǐng)域的一面旗幟，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。但是，不可否認(rèn)，隨著社會轉(zhuǎn)型加劇和基層社會矛盾變化，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，近年來也逐漸顯露出不適性和滯后性。

在新的歷史時期，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”面臨著新的發(fā)展機(jī)遇。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新社會治理體制”，十八屆四中全會提出“推進(jìn)基層治理法治化”。在這樣的宏觀背景下，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”抓住機(jī)遇，逐步轉(zhuǎn)型，探索從“社會管理”走向“社會治理”的新思路、新機(jī)制和新路徑。歷史積淀的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”及其走向社會治理的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對于當(dāng)前我國基層社會治理有著示范意義與參考價值，尤其對于解決全面建成小康社會過程中面臨的各類社會矛盾具有重要意義，有助于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。①馬力宏:《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與中國夢的實(shí)現(xiàn)》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報)》，2013年第3期(楓橋經(jīng)驗(yàn)50周年紀(jì)念?？?。

一、社會治理模式變革:從“管理”到“治理”

毫無疑問，“國家治理現(xiàn)代化”將在很長時間內(nèi)成為我國全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容，也將引領(lǐng)著我國治理模式的革新。有學(xué)者指出，“從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動，再到致力于合作共贏善治的思想革命?！雹诮匦?《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日報》，2013年11月15日第1版。

(一)社會管理與社會治理的概念厘析

社會管理并不是發(fā)源于西方的詞匯，國外與社會管理最接近的，只有“社會行政”或“社會政策”。而在國內(nèi)，許多學(xué)者對“社會管理”這一富有中國特色的名詞作了詳盡的闡釋。如，楊建順認(rèn)為，“作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會利益關(guān)系，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動以及這些活動的過程?！雹蹢罱?《行政法視野中的社會管理創(chuàng)新》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2011年第1期。馬懷德認(rèn)為，“社會管理是政府行政管理職能的一種，社會管理是為了保證社會的正常運(yùn)行所實(shí)施的各種管理活動，是維護(hù)社會秩序的必要行政手段?！雹荞R懷德接受法制日報采訪時對社會管理概念有所界定。詳見杜曉、任雪、游垠:《社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新需突破哪些瓶頸》，《法制日報》，2010年7月2日第4版。李培林認(rèn)為，“社會管理通常是指以政府為主導(dǎo)的包括其他社會組織和公眾在內(nèi)的社會管理主體在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種方式對社會領(lǐng)域的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程?！雹堇钆嗔?《創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)》，《人民日報》，2011年2月18日第7版。同時，龔維斌⑥龔維斌接受法制日報采訪時對社會管理概念有所界定。詳見杜曉、任雪、游垠:《社會建設(shè)與社會管理創(chuàng)新需突破哪些瓶頸》，《法制日報》，2010年7月2日第4版。、何增科⑦何增科:《論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義——中國社會管理體制改革與社會工作發(fā)展研究之一》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2007年第8期。也都對社會管理概念作了界定。但是，學(xué)者們對“社會管理”的概念界定也有差異，前兩位學(xué)者主要從政府行政管理職能視角來界定，后三位學(xué)者則把“社會管理”的內(nèi)涵擴(kuò)大化，接近于現(xiàn)在的“社會治理”。

“治理”一詞首次出現(xiàn)于1989年世界銀行報告之中。當(dāng)時世界銀行在概括非洲的情形時，使用了“治理危機(jī)”一詞，并提出“良好治理”的制度框架。此后，“治理”一詞被廣泛引入政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科。我國自20世紀(jì)90年代中后期開始引入治理理論，以俞可平⑧俞可平主編:《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第5頁;俞可平主編:《全球化與全球治理》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第1－13頁;俞可平:《從統(tǒng)治到治理》，《學(xué)習(xí)時報》，2001年1月22日第3版。、毛壽龍⑨毛壽龍:《現(xiàn)代治道與治道變革》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2003年第2期。、陳振明[10]陳振明主編:《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第82頁。、徐勇[11]徐勇:《Governance:治理的闡釋》，《政治學(xué)研究》，1997年第1期。教授為代表的學(xué)者，結(jié)合國情，從不同的角度研究治理理論，探討治理理論中國化的適用條件和范圍。另外，陳家剛專門對社會治理的概念進(jìn)行界定，提出“社會治理就是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程?！雹訇惣覄?《從社會管理走向社會治理》，《學(xué)習(xí)時報》，2012年10月22日第6版。

(二)社會管理與社會治理的區(qū)別

第一，理念不同。從社會管理到社會治理，雖然只是一個字的變化，但這不單是術(shù)語的變化，更代表著理念的變化創(chuàng)新。②俞可平:《從管理到治理代表理念創(chuàng)新》，《南方日報》，2014年2月20日第A02版。社會管理秉承的是剛性管理、靜態(tài)維穩(wěn)的理念，而社會治理強(qiáng)調(diào)的是合作、自治、服務(wù)的理念。第二，目的不同。社會管理的根本目的是維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧，保障人民安居樂業(yè)，側(cè)重于打造一個良好的社會治安環(huán)境。而社會治理的目的是實(shí)現(xiàn)利益均衡、政治參與和社會公正等，營造最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益的社會環(huán)境。第三，主體不同。社會管理的主體主要是公共權(quán)力部門，而社會治理的主體是多元的，還包括社會組織、村居自治組織乃至個人。在社會治理中，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象;社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。③江必新:《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日報》，2013年11月15日第1版。第四，方式不同。社會管理的方式主要是單向的、強(qiáng)制的、剛性的，主要依靠政府的權(quán)力，依靠發(fā)號施令。社會治理的方式主要是復(fù)合的、合作的、柔性的，形成了市場的、法律的、文化的、習(xí)俗的等多種管理方法和技術(shù)。④陳家剛:《從社會管理走向社會治理》，《學(xué)習(xí)時報》，2012年10月22日第6版。

(二)從社會管理到社會治理的發(fā)展歷程

“社會治理”一詞雖很早被我國學(xué)術(shù)界使用，卻一直沒在中央文件中出現(xiàn)，中央文件一直表述為“社會管理”。2013年，“社會治理”首次在黨的十八屆三中全會公報中出現(xiàn)。系統(tǒng)梳理十年間中央文件從使用“社會管理”到“社會治理”的變化歷程，有助于我們歷史性、邏輯性地審視“社會治理”，并更好地貫徹落實(shí)到理論研究與實(shí)踐之中。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國開始向中等收入國家邁進(jìn)，這既讓我們迎來了發(fā)展的黃金時期，又隱藏著更大的治理風(fēng)險。為確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和國家穩(wěn)定，2002年11月，黨的十六大強(qiáng)調(diào)“堅持穩(wěn)定壓倒一切的方針”，并首次把社會管理作為政府的四大職能之一?？梢姡?dāng)時所指的社會管理，主要指政府的剛性管理，側(cè)重于維護(hù)社會治安。2004年9月，黨的十六屆四中全會從提高黨的執(zhí)政能力的角度，第一次明確提出了要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新?！?006年10月，十六屆六中全會又從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，提出“加強(qiáng)社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求?！?007年10月，黨的十七大把安定作為六大基本民生之一，同時強(qiáng)調(diào)要“完善社會管理，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)?！?010年8月，中央政法委、中央綜治委開展社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)，全國有35個市、縣(市、區(qū))啟動了試點(diǎn)工作。從這個階段開始，我國社會管理的職能開始泛化。2011年2月，社會管理工作升格，時任黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人胡錦濤同志親自在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”。2011年8月，中央綜治委更名，從“社會治安綜合治理委員會”改為“社會管理綜合治理委員會”，社會管理的職能進(jìn)一步寬泛化。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次改“管理”為“治理”，并將治理提升到“國家治理”的高度，并強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會治理體制”，要求重點(diǎn)從“改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系”四方面創(chuàng)新社會治理體制。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八屆三中全會《決定》高頻提及“治理”，共達(dá)24處。2014年10月，黨的十八屆四中全會則進(jìn)一步深化，專門部署法治工作，并強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”、“推進(jìn)基層治理法治化”。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八屆四中全會《決定》有10處提及“治理”，有82處強(qiáng)調(diào)“法治”。

綜上可見，我國社會治理模式已經(jīng)拋棄管控、維穩(wěn)的思維，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)治理、維權(quán)的思路?！爸卫怼薄ⅰ胺ㄖ巍币呀?jīng)成為我國社會領(lǐng)域的新常態(tài)，這能有效助推“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的進(jìn)程，也能促使“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和“中國夢”的按時實(shí)現(xiàn)。

二、基層社會管理典范:新世紀(jì)以來的浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

過去十多年間，浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”緊密結(jié)合中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的要求，傾重于維護(hù)社會穩(wěn)定，致力于實(shí)現(xiàn)社會和諧，成為全國基層社會管理創(chuàng)新的典范。

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”十年基層社會管理工作回顧

進(jìn)入新世紀(jì)后，浙江作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，提前遇到“成長中的煩惱”，產(chǎn)生了一些新的矛盾和問題，如城鄉(xiāng)居民收入差距加大、生產(chǎn)要素供給日趨緊張、生態(tài)環(huán)境問題比較突出、社會發(fā)展相對滯后、安全生產(chǎn)和公共安全形勢嚴(yán)峻、市場經(jīng)濟(jì)秩序不夠規(guī)范、以及就業(yè)、人口和社會保障等壓力加大等。①習(xí)近平:《干在實(shí)處走在前列—推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第234－235頁。這對浙江經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了威脅。富則思安，浙江人民迫切要求擁有一個更加和諧穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境。2002年，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地楓橋鎮(zhèn)率先開展平安楓橋建設(shè)，打造“治安秩序良好、矛盾不上交”的平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2003年，為紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”40周年，諸暨市楓橋鎮(zhèn)、余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)率先在全國創(chuàng)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作中心，把綜治辦、司法所、信訪辦、調(diào)解委、警務(wù)室、流動人口管理辦等多個部門集合在一起辦公，整合資源、協(xié)調(diào)指揮。隨后，全省逐步推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜治工作中心，綜治中心成為浙江創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和加強(qiáng)社會管理的重要載體。

2004年，浙江省率先在全國提出平安浙江建設(shè)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”被作為平安浙江建設(shè)的重要內(nèi)容。在深入開展平安創(chuàng)建活動過程中，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”致力于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作。發(fā)源地諸暨市啟動了“八創(chuàng)八進(jìn)”平安創(chuàng)建工作、綜治網(wǎng)格化等機(jī)制創(chuàng)新工作，紹興市推廣“楓橋式平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)”創(chuàng)建活動。舟山市創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，形成“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的經(jīng)驗(yàn)。2009年全省推廣“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，形成了橫向到邊、縱向到底的社會管理網(wǎng)絡(luò)，這成為具有浙江特色的“一張網(wǎng)”，也成為浙江創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的典型做法。

2010年，浙江省寧波市、諸暨市被中央綜治委確立為“全國社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)單位”。浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”開始以社會管理創(chuàng)新為著力點(diǎn)，探索和推進(jìn)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”、矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制、信訪工作、綜治信息平臺建設(shè)等工作。2012年，浙江省統(tǒng)一把“社會治安綜合治理委員會”更名為“社會管理綜合治理委員會”，具有“楓橋經(jīng)驗(yàn)”特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜治工作中心隨即也更名為社會服務(wù)管理中心，實(shí)行“一條龍”受理、“一站式”服務(wù)、“一攬子”解決矛盾糾紛，從而確保了各類矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)處。

(二)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”管理基層社會的運(yùn)行模式與輝煌成就

近十年來，作為全省基層社會管理創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在社會治安維護(hù)、基層矛盾調(diào)解、政法隊伍建設(shè)、群眾路線貫徹等方面形成了良好的運(yùn)行模式與工作機(jī)制:一是形成了獨(dú)具一格的“社會管理綜合治理”模式。通過開創(chuàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心、率先探索社會管理工作項目化、首創(chuàng)縣級調(diào)解總會等工作，形成廣受全國關(guān)注的“社會管理綜合治理”模式。二是形成了“就地化解矛盾”的調(diào)解機(jī)制。依靠基層黨組織村兩委會、治保調(diào)解組織化解基層矛盾，探索“立足于早、立足于小、立足于激化前”的矛盾解決模式，就地化解一般矛盾;通過“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解”等相互銜接的“大調(diào)解”機(jī)制就地化解復(fù)雜社會矛盾。三是形成了“維穩(wěn)能力很強(qiáng)”的政法隊伍?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”主要是政法戰(zhàn)線的一面旗幟，因而非常重視政法隊伍建設(shè)，通過打造“楓橋式”派出所、“楓橋式”司法所、“楓橋式”法庭、“楓橋式”檢察室，大大增強(qiáng)了整支政法隊伍的維穩(wěn)能力。四是形成了“群防群治”的公眾參與局面。通過發(fā)動大量村干部、農(nóng)村黨員、村民代表以及普通群眾以綜治信息員、調(diào)解員、義務(wù)巡防員和消防員、平安志愿者等不同身份參與社會管理，達(dá)到了“群防群治”的共同參與局面。

正是基于多年的實(shí)踐與探索，社會管理創(chuàng)新的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”日益規(guī)范化、程序化和現(xiàn)代化。與此同時，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”也獲得了一系列榮譽(yù)，2011年，榮獲浙江省首屆公共管理創(chuàng)新“特別貢獻(xiàn)獎”。2013年，發(fā)源地楓橋鎮(zhèn)第五次被評為全國綜治先進(jìn)集體，并第二次捧得代表全國綜治工作最高榮譽(yù)的“長安杯”。浙江省在創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、推進(jìn)平安建設(shè)的十年間，也取得了令人矚目的成效:刑事發(fā)案、生產(chǎn)安全事故、信訪總量持續(xù)下降，人民群眾安全感滿意率始終在95%以上，連續(xù)十年走在全國前列，被公認(rèn)為全國最安全的省份之一。

三、新問題與新挑戰(zhàn):浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”面臨的困惑

隨著浙江改革開放的深入和城市化的加快推進(jìn)，基層社會管理體制在轉(zhuǎn)型中不但積累了許多舊問題與矛盾，同時還不斷凸顯出大量新問題與矛盾。這對基層社會治理形成了巨大的挑戰(zhàn)，也直接沖擊了傳統(tǒng)社會管理方式的有效性。

(一)前一輪社會管理創(chuàng)新模式存在的共性問題

第一，社會管理目標(biāo)“維穩(wěn)化”。維穩(wěn)本來只是途徑，維權(quán)才是最終目標(biāo)。但近年來基層政府卻跳不出“剛性維穩(wěn)”的窠臼，甚至錯誤把維穩(wěn)作為社會管理的目標(biāo)。第二，社會管理成本“高昂化”。忽視效率原則，只算政治賬不算經(jīng)濟(jì)賬，投入大量維穩(wěn)成本而管理成效不明顯。社會管理走向精細(xì)化、規(guī)范化的同時，組織快速膨脹，投入持續(xù)增加，維穩(wěn)壓力日益增長，邊際成本不斷攀升，效率優(yōu)勢正在下降。①姚先國:《社會管理的效率原則——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報)》，2013年第3期(迎接毛澤東批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年特刊號)。第三，社會管理運(yùn)行“內(nèi)卷化”。側(cè)重方式創(chuàng)新而非體制改革，治標(biāo)不治本，產(chǎn)生“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。②蔡輝明:《警惕社會管理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象》，《理論學(xué)習(xí)》，2011年第10期。社會管理出現(xiàn)怪圈，不斷加強(qiáng)人力物力配備，仍然不斷出現(xiàn)更多信訪和上訪事件，似乎陷入一種不斷內(nèi)卷、愈加復(fù)雜卻難以突破的局面。第四，社會管理策略“短期化”。側(cè)重于加強(qiáng)事后化解環(huán)節(jié)，甚至為一時擺平而偏離法治軌道。基層政府在“上訪一票否決制”、“維穩(wěn)末位問責(zé)制”等壓力性考核機(jī)制的推動下，為求“自保”，普遍采用“圍堵截”或“哄騙拖”等事后化解手段，不但無法從源頭加強(qiáng)治理，而且與法治漸行漸遠(yuǎn)。第五，社會管理職能“寬泛化”。社會管理體制的異化，導(dǎo)致政府職能的泛化，偏離主業(yè)，有些“耕了別人的田，荒了自己的地”;有些“將社會管理等同于社會服務(wù)，弱化了正當(dāng)性的社會管制”;③孫柏英、杜振悅:《地方政府社會管理創(chuàng)新中的觀念誤區(qū)》，《行政管理改革》，2013年第7期。有些“基于考核壓力，采用泛化服務(wù)討好于民的策略”。上述種種問題，折射出我國近十年基層社會管理中普遍存在的共性問題和難點(diǎn)問題。

(二)浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”同樣面臨治理困惑

一是群眾的訴求呈現(xiàn)多元化、個性化趨勢，政府包攬模式不再適用。當(dāng)前群眾訴求多元化、個性化，尤其維護(hù)自身利益的意識進(jìn)一步覺醒，利益訴求成為主體訴求。而利益訴求的切身相關(guān)性，決定群眾維護(hù)利益的堅定性。但由于社會管理格局下政府包攬現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致群眾的利益訴求都直沖政府?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”同樣也出現(xiàn)了這種問題，從原來“政府依靠群眾解決矛盾”變成現(xiàn)在“政府解決群眾提出的矛盾”，逐步偏離了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精神。二是群眾反映問題的渠道暢通化、新穎化，對解決問題提出了新挑戰(zhàn)。近年來出現(xiàn)了信訪、舉報的“井噴現(xiàn)象”，甚至從“逐級到越級”、從“信訪到上訪”、從“書面到網(wǎng)絡(luò)”發(fā)展。但是，政府解決問題的能力沒有相應(yīng)提升，導(dǎo)致基層矛盾的投訴暢通程度與問題解決能力不匹配，因此小矛盾演變?yōu)榇髥栴}的風(fēng)險不斷增大。三是基層矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜化、關(guān)聯(lián)化、組織化等特征，解決矛盾的難度日益加大。整個浙江省的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程走在全國前列，經(jīng)濟(jì)先發(fā)導(dǎo)致矛盾早發(fā)多發(fā)?；鶎用芤呀?jīng)從傳統(tǒng)的“家庭瑣事”、“鄰里糾紛”等小事演變?yōu)楫?dāng)前的“征地拆遷矛盾”、“勞資沖突”、“環(huán)境污染”等大事，群體性事件變得越來越頻繁，這使基層干部的應(yīng)對危機(jī)能力倍受考驗(yàn)。針對上述新問題和新挑戰(zhàn)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為傳統(tǒng)的社會管理模式，一度也陷入了治理困境，但又囿于宏觀體制和自身能力，一時難以創(chuàng)新有效應(yīng)對機(jī)制。

四、走向社會治理:浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”轉(zhuǎn)型與展望

黨的十八大以來，尤其是三中全會和四中全會召開后，我國對社會治理現(xiàn)代化、法治化的要求日益提高，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為社會管理的老先進(jìn)，貫徹中央的精神，緊扣時代要求，不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展。展望未來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將形成升級版，再次引領(lǐng)全省基層社會治理新走向。

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在社會治理領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型

新時期，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”加快轉(zhuǎn)型，圍繞基層社會治理重點(diǎn)推進(jìn)以下工作:第一，推進(jìn)基層社會治理“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)。諸暨市申報了全國首批社會管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項目，開展基層社會治理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，對傳統(tǒng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中摸索出的快速整合各種社會力量作出反應(yīng)、促使民眾以合理合法的方式解決矛盾的協(xié)同機(jī)制進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，并導(dǎo)入基層社會治理過程中。第二，探索基層社會治理“一張網(wǎng)”工程。提高社會治理的信息化水平，楓橋鎮(zhèn)將鎮(zhèn)、村、自然村三級網(wǎng)格層次作為“一張網(wǎng)”的經(jīng)線，將社會矛盾類、公共安全類、違法監(jiān)管類和公共服務(wù)類四大類功能涵蓋的19項職能作為“一張網(wǎng)”的緯線，縱橫編織了28張二級網(wǎng)，89張三級網(wǎng)，形成了村村有張網(wǎng)，全鎮(zhèn)“一張網(wǎng)”，人在網(wǎng)內(nèi)、事能網(wǎng)住的基層治理新網(wǎng)絡(luò)。第三，發(fā)揮社會組織的“協(xié)同治理”作用。全省大力培育和發(fā)展社會組織，激發(fā)社會組織活力，促使社會組織協(xié)同治理基層社會。尤其不少地方逐步探索通過社會組織化解社會矛盾，如金華市在行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織大力推動建立矛盾糾紛化解機(jī)制，改變了政府包攬一切的做法，切實(shí)發(fā)揮社會組織自治功能。最典型的是，義烏市較早地在各類商會建立調(diào)解組織，還建立了一支外國客商調(diào)解隊伍。第四，突出民主法治的“基礎(chǔ)性”治理作用。在全省村級組織換屆選舉時加大對“賄選”的打擊力度，基本杜絕“賄選”現(xiàn)象，從而為村級民主法治奠定了重要基礎(chǔ);全省繼續(xù)深化“民主法治村”創(chuàng)建，把“民主法治”作為社會治理的目標(biāo);全省推廣“杭蘭英”治村模式，學(xué)習(xí)其作為“全國民主法治村”的經(jīng)驗(yàn)，并倡導(dǎo)由過去單純引導(dǎo)農(nóng)民致富的“能人治村”向全面治理的“賢人治村”模式轉(zhuǎn)變。第五，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的“軟法”之治作用。黨的十八屆四中全會提出要發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在社會治理中的積極作用。2015年3月，浙江省出臺了《關(guān)于全面開展制定修訂村規(guī)民約社區(qū)公約活動的通知》，并把村規(guī)民約作為創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、推進(jìn)基層治理法治化的重要途徑。目前全省各地都啟動了新一輪制訂與實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約這項工作，鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)在環(huán)境治理、矛盾治理、村莊治理等各方面逐步發(fā)揮作用，體現(xiàn)出“軟法”之治的有效性。

(二)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的未來走向與展望

展望未來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”又將與時俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)從“社會管理”到“社會治理”的嬗變，形成新的四個走向①盧芳霞:《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”:走向社會治理》，《學(xué)習(xí)時報》，2014年9月15日第4版。:第一，從“碎片治理”走向“系統(tǒng)治理”。習(xí)近平同志在浙江主政期間，強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，推進(jìn)系統(tǒng)平安建設(shè)”，并指出浙江要創(chuàng)建的是“大平安建設(shè)”而非“小平安建設(shè)”。十八屆三中全會又強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理，要求“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！薄皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是黨政主導(dǎo)、發(fā)動群眾的經(jīng)驗(yàn)，不能“碎片化”依靠單一主體進(jìn)行治理，必須調(diào)動各界積極參與，尤其是要培育和發(fā)展社會組織，形成系統(tǒng)共治格局。第二，從“憑人治理”走向“依法治理”。習(xí)近平同志在浙江主政期間，強(qiáng)調(diào)“把學(xué)習(xí)推廣‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’與貫徹依法治國基本方略、推進(jìn)依法治省各項工作、加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來”，并率先在全國推進(jìn)“法治浙江”建設(shè)。十八屆四中全會則全面部署法治建設(shè)，強(qiáng)調(diào)基層治理法治化?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”作為浙江典型，應(yīng)該率先走出基層社會治理法治化的新模式，尤其在村治法治化、調(diào)解法治化、信訪法治化等方面形成具有建樹性的做法。第三，從“單一治理”走向“綜合治理”。習(xí)近平同志在浙江任職期間，多次強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，必須堅持專群結(jié)合，群防群治。”十八屆三中全會又明確規(guī)定“社會治理不能采取單一行政手段，需要進(jìn)一步強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題?！薄皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”作為綜合治理的經(jīng)驗(yàn)，更加應(yīng)該重視綜合運(yùn)用多種手段加強(qiáng)治理。例如，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”本身具有文明風(fēng)尚的道德和良好的文化底蘊(yùn)，所以應(yīng)特別注重用道德約束公眾行為規(guī)范;又如，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”主要是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)，所以應(yīng)該強(qiáng)調(diào)通過基層民主協(xié)商、鄉(xiāng)規(guī)民約等方式加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理。第四，從“末梢治理”走向“源頭治理”。習(xí)近平同志在浙江任職期間，多次強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，必須堅持統(tǒng)籌兼顧，治本抓源?！薄皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”作為“立足于早、立足于小、立足于激化前”的經(jīng)驗(yàn)，更加應(yīng)該注重通過基層黨建創(chuàng)新、政府權(quán)力規(guī)范、民生事業(yè)改善、勞資關(guān)系和諧等源頭性、基礎(chǔ)性工作，有效防止和減少社會矛盾的產(chǎn)生，掌握社會治理的主動權(quán)。