檢察建議適用的再認(rèn)識(shí)

●劉天堯/文

檢察建議適用的再認(rèn)識(shí)

●劉天堯*湖北省鐘祥市人民檢察院檢察長(zhǎng)［431900］/文

摘要：內(nèi)容檢察建議制度經(jīng)歷了特殊的發(fā)展歷程，逐步成為了當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)治理，服務(wù)大局、保障民生，提升社會(huì)影響力的重要途徑。近年來(lái)修改的《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等均涉及到檢察建議的內(nèi)容，該制度目前尚在探索階段，理論上存在不同認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中不夠被重視。文章從檢察建議的功適用范圍方面提出問(wèn)題，從完善檢察建議制度的法制化和規(guī)范化角度展開(kāi)論述，提出建議。

關(guān)鍵詞：檢察建議適用范圍再認(rèn)識(shí)

近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的形式預(yù)防違法犯罪特別是職務(wù)犯罪在檢察工作中被廣泛應(yīng)用，檢察建議的訴訟監(jiān)督功能加強(qiáng)，并有擴(kuò)大發(fā)展趨勢(shì)。檢察建議與其他檢察行為相比，在很大程度上尚處于探索階段，檢察建議制度本身始終存在法律依據(jù)和定位模糊，效力不確定、配套管理規(guī)定不足等缺陷，致使該制度一直存在理論質(zhì)疑和實(shí)務(wù)爭(zhēng)議，影響檢察建議效果。筆者認(rèn)為，在理論及實(shí)務(wù)中必須澄清檢察建議的范圍是至關(guān)重要的。

一、依據(jù)：適用檢察建議的規(guī)定

2009年11月，最高人民檢察院制定頒布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），明確了檢察建議的提出原則、發(fā)送對(duì)象、主要內(nèi)容、適用范圍、制發(fā)主體和程序、審批程序、備案管理以及跟蹤落實(shí)等相關(guān)要求?！兑?guī)定》中的檢察建議屬于非訴訟法律活動(dòng)，主要是建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)管理，堵塞漏洞；應(yīng)用于執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)時(shí)，則是建議其解決執(zhí)法、司法活動(dòng)中的傾向性、苗頭性的一類問(wèn)題?！兑?guī)定》將檢察建議的適用范圍概括為六個(gè)類型：預(yù)防違法犯罪、督促改進(jìn)管理監(jiān)督工作、調(diào)節(jié)疏導(dǎo)民間糾紛、對(duì)相關(guān)人員給予表彰或處分、司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)改進(jìn)工作規(guī)范性問(wèn)題及其他檢察建議。這種分類是以檢察建議所起到的社會(huì)作用為標(biāo)準(zhǔn)，將糾正違法通知、檢察意見(jiàn)以及檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的其他建議排除在檢察建議之外。

從當(dāng)前檢察建議在實(shí)踐中涉及的范圍看，包括刑事立案、偵查、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)監(jiān)督、民事行政審判監(jiān)督，以及預(yù)防職務(wù)犯罪、參與社會(huì)治理等方面，對(duì)應(yīng)的部門分別為偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行、反貪、反瀆、預(yù)防、控申等。［1］依據(jù)檢察機(jī)關(guān)工作職能的不同可以將檢察建議分為履行法律監(jiān)督職能的檢察建議和履行綜合治理的檢察建議。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，主要是訴訟法律監(jiān)督，監(jiān)督的范圍主要限于刑法、民法和訴訟法等法律，法律監(jiān)督類檢察建議在訴訟活動(dòng)外應(yīng)用的情況，尚缺乏具體的法律條文依據(jù)，目前主要表現(xiàn)為監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的檢察建議。法律監(jiān)督類檢察建議主要包括履行偵查監(jiān)督類、履行審判監(jiān)督類和履行刑罰執(zhí)行監(jiān)督類檢察建議。對(duì)這一類訴訟過(guò)程檢察機(jī)關(guān)一般通過(guò)法律明確規(guī)定的特定建議書、糾正違法通知書、檢察意見(jiàn)的方式進(jìn)行監(jiān)督。

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)大辦案效果的一種形式，不是辦案活動(dòng)本身。如檢察機(jī)關(guān)履行刑的事訴訟監(jiān)督不包括審查逮捕、審查起訴工作本身，也不包括對(duì)訴訟活動(dòng)之外實(shí)施的職務(wù)犯罪的偵查，所以審查逮捕、審查起訴、職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)本身不屬于檢察建議的范圍。

檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的其他建議，如建議適用簡(jiǎn)易程序、建議延期審理等，是法律明確規(guī)定的特定建議，大都有特定的適用條件、適用程序、法律后果以及專門的法律文書，如“適用簡(jiǎn)易程序建議書”、“延期審理建議書”等，在名稱上并不叫“檢察建議書”。［2］修改后的《刑事訴訟法》第198條規(guī)定的因補(bǔ)充偵查延期審理、第208條規(guī)定的適用簡(jiǎn)易程序建議再次規(guī)定了這種特定的建議方式。

糾正違法通知書又稱糾正違法意見(jiàn)，是2008年《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)貫徹民事訴訟法座談會(huì)紀(jì)要》中明確的監(jiān)督方式，是人民檢察院根據(jù)訴訟法的明確規(guī)定，對(duì)立案、偵查、審判、執(zhí)行等活動(dòng)中發(fā)生的具體違法行為提出的糾正意見(jiàn)。發(fā)糾正違法通知書屬于訴訟監(jiān)督活動(dòng)，只能在

訴訟程序中對(duì)偵查、審判、執(zhí)行等機(jī)關(guān)適用，糾正違法通知書具有明確的法律效力。修改后的《刑事訴訟法》第115條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在行使偵查監(jiān)督權(quán)時(shí)，對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行羈押期限的五種違法行為可以提出糾正違法意見(jiàn)；第47條規(guī)定了辯護(hù)人、訴訟代表人認(rèn)為司法人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利提出申訴或控告的，檢察院經(jīng)審查情況屬實(shí)，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正；第55條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的行為可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)于確有以非法方法收集證據(jù)情況的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見(jiàn)；第263條規(guī)定了人民檢察院對(duì)減刑或假釋裁定不當(dāng)?shù)挠袡?quán)提出書面糾正意見(jiàn)，人民法院應(yīng)當(dāng)在收到糾正意見(jiàn)后1個(gè)月以內(nèi)重新組成合議庭進(jìn)行審理，作出最終裁定；第203條規(guī)定了對(duì)審理活動(dòng)中的違法行為有權(quán)提出糾正意見(jiàn)；第265條規(guī)定了對(duì)刑罰執(zhí)行中的違法行為有權(quán)提出糾正違法通知等。

檢察意見(jiàn)在《刑事訴訟法》修訂前是第142條第3款明確規(guī)定的一種形式，修改的《刑事訴訟法》修訂在第173條，對(duì)不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或沒(méi)收違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見(jiàn)，這是《刑事訴訟法》修改前法學(xué)界認(rèn)同的并用于作唯一例舉說(shuō)明的檢察意見(jiàn)，修改后又出現(xiàn)了多條檢察意見(jiàn)。如第240條規(guī)定的最高人民檢察院可以對(duì)最高人民法院復(fù)核死刑案件發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)；第255條規(guī)定的對(duì)監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督書面意見(jiàn)；第256條規(guī)定的對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行決定不當(dāng)?shù)挠袡?quán)提出書面意見(jiàn)；第262條規(guī)定的對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)提出的減刑、假釋建議書，人民檢察院可以向人民法院提出書面意見(jiàn)。檢察意見(jiàn)的制作依據(jù)與檢察建議不同，修改后的《刑事訴訟法》以及人民檢察院關(guān)于制作和使用的內(nèi)部規(guī)定作了不同表述，最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟法律文書格式樣本（2013版）》中也對(duì)檢察意見(jiàn)適用的格式和內(nèi)容作了專門規(guī)定。

二、問(wèn)題：檢察建議的混淆適用

隨著《規(guī)定》的出臺(tái)，最高人民檢察院對(duì)正確適用檢察建議與糾正違法通知、檢察意見(jiàn)以及檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的其他種類的建議作了指導(dǎo)性回答，但在實(shí)踐中檢察建議在適用范圍上與糾正違法、檢察意見(jiàn)、法律明確規(guī)定的特許建議等監(jiān)督手段有混同的現(xiàn)象，仍存在名稱或適用上的重合。

一是與檢察意見(jiàn)易混淆。修改后的《刑事訴訟法》第173條規(guī)定的人民檢察院對(duì)被不起訴人提出行政處罰、行政處分等的檢察意見(jiàn)，也屬于《規(guī)定》中在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)對(duì)有關(guān)人員或行為給予處分、行政處罰的檢察建議的情形。同樣是沒(méi)收非法所得，《刑事訴訟法》規(guī)定適用的是檢察意見(jiàn)，而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定的是適用檢察建議。

二是與糾正違法易混淆。對(duì)偵查和審判活動(dòng)中的違法行為，應(yīng)當(dāng)用糾正違法的手段予以監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中也經(jīng)常采用檢察建議的方式。修改的《民事訟訴法》規(guī)定的工作檢察建議，對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出檢察建議，而不是糾正違法。

三是與特別建議易混淆。檢察建議與法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的特別建議在名稱上有重疊，不易區(qū)分。就如“適用簡(jiǎn)易程序建議書”、“延期審理建議書”因在司法實(shí)踐中大量、經(jīng)常運(yùn)用，而被固定為專門名稱和格式，但本質(zhì)上就是檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督中提出的建議，與其他監(jiān)督類建議有一致性。修改后的《刑事訴訟法》中還有多條增加和修改涉及到這些監(jiān)督手段的運(yùn)用，如新增加的第93條規(guī)定了在羈押必要性審查中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人不是非要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議釋放或變更強(qiáng)制措施，繼而檢察系統(tǒng)形成了“繼續(xù)羈押必要性審查意見(jiàn)書”、“羈押必要性審查建議書”的文書格式；第279條規(guī)定了對(duì)達(dá)成和解協(xié)議的可以建議法院從寬處罰的建議，這一建議權(quán)的使用尚未規(guī)定專門的文書格式，只是在檢察機(jī)關(guān)的量刑建議中發(fā)表，這類建議與適用簡(jiǎn)易程序等檢察機(jī)關(guān)特定建議尚有不同。

四是檢察意見(jiàn)與糾正違法意見(jiàn)易混淆。修改后的《刑事訴訟法》吸收了司法改革的內(nèi)容，明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)減刑、假釋裁定意見(jiàn)書的效力，要求執(zhí)行機(jī)關(guān)將減刑、假釋建議書副本抄送人民檢察院；第262條規(guī)定人民檢察院對(duì)減刑、假釋建議書可以向人民法院提出書面意見(jiàn)；第263條規(guī)定人民檢察院對(duì)減刑或假釋裁定不當(dāng)?shù)挠袡?quán)提出書面糾正意見(jiàn)。

三、改進(jìn)：檢察建議的區(qū)分適用

為了發(fā)揮檢察建議的積極作用，在實(shí)踐中易于操作，筆者建議重新界定檢察建議的范圍，將法律特別規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的建議、檢察意見(jiàn)、糾正違法通知、綜合治理的檢察建議進(jìn)行重新分類，將檢察建議按照履行法律監(jiān)督職能的檢察建議與履行綜合治理的檢察建議進(jìn)行整合，將特別建議和糾正違法通知、檢察意見(jiàn)的監(jiān)督類建議統(tǒng)一定位于檢察建議，統(tǒng)稱檢察建議；將綜合治理的建議定

位于檢察意見(jiàn)。這樣區(qū)分具有以下理由和優(yōu)勢(shì)：

一是有利于檢察建議性質(zhì)和內(nèi)涵的統(tǒng)一界定。《規(guī)定》第1條將檢察建議定位于檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的形式和手段。而修訂的《民事訴訟法》又將檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》還詳細(xì)規(guī)定了再審檢察建議書、監(jiān)督審判人員違法行為用檢察建議書、監(jiān)督執(zhí)行活動(dòng)用檢察建議書、建議改進(jìn)工作用檢察建議書四種文書類型以及適用的情形和程序。無(wú)疑，重新分類整合促進(jìn)了檢察建議在民事、刑事等領(lǐng)域性質(zhì)的統(tǒng)一。

二是可增強(qiáng)檢察建議作為法律監(jiān)督方式的一致性、可操作性和容納力。檢察機(jī)關(guān)適用特別建議和監(jiān)督類建議在性質(zhì)和法律效果上是一致的，僅以適用范圍和發(fā)送對(duì)象不同劃分為不同稱謂的監(jiān)督方式?jīng)]有實(shí)質(zhì)性的意義，還會(huì)造成適用上的困擾。就以修改后的《刑事訴訟法》針對(duì)訴訟監(jiān)督制度的司法改革進(jìn)行的立法修改為例，每一新增法條都有特定意義和目的，有的法條的增加兼具多種意義，如第55條、第255條、第256條增加了檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的手段；第93條明確了訴訟監(jiān)督的效力；第115條首次建立了對(duì)各種違法行為監(jiān)督處理機(jī)制；第47條完善了檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督特別是偵查監(jiān)督的程序，第93條、第256條既增加了訴訟監(jiān)督的手段，又明確了效力。這些都是發(fā)生在偵查、審判和刑罰執(zhí)行監(jiān)督過(guò)程中，均具有監(jiān)督建議的性質(zhì)，但法條字面顯示有的屬于法律特別規(guī)定，有的適用糾正違法意見(jiàn)，有的適用檢察意見(jiàn)，刻意分類適用不同的監(jiān)督文書沒(méi)有必要，所以，在整合中可均統(tǒng)稱為檢察建議書，取消糾正違法通知書。

三是實(shí)現(xiàn)名稱和內(nèi)容的統(tǒng)一。糾正違法通知書從字面上講就是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為提出的意見(jiàn)，從根本上說(shuō)具有檢察建議的性質(zhì)。修改后的《刑事訴訟法》第240條、第255條、第256條、第262條增加了檢察意見(jiàn)可以作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)死刑復(fù)核案件、對(duì)確認(rèn)暫予監(jiān)外執(zhí)行決定或批準(zhǔn)和減刑、假釋裁定意見(jiàn)書的效力的監(jiān)督方式，將這種數(shù)量有限的檢察意見(jiàn)合并同類項(xiàng)到檢察建議中更能體現(xiàn)科學(xué)分類。

四是從立法技術(shù)上看，事實(shí)行為千頭萬(wàn)緒、適用情形復(fù)雜多樣，立法上無(wú)力做到一一描述，還存在法律沒(méi)有明確可以適用糾正違法、檢察意見(jiàn)的空白地帶，例如《刑事訴訟法》修改雖然完善了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督制度，但是對(duì)有些問(wèn)題的修改還較為原則，訴訟監(jiān)督范圍還不能覆蓋全部訴訟活動(dòng)，對(duì)有些訴訟活動(dòng)缺乏具體的監(jiān)督手段，有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。況且法律很難將司法實(shí)踐中需要的監(jiān)督形式列舉窮盡，還可能出現(xiàn)新的監(jiān)督類型。通過(guò)整合不需要對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行大量調(diào)整，根據(jù)立法的目的和宗旨就可以達(dá)到充分履行檢察職責(zé)的效果，并為監(jiān)督類立法的發(fā)展預(yù)留空間。

五是將綜合治理的建議定位于檢察意見(jiàn)。一方面將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)依行使職權(quán)加以明確區(qū)分，簡(jiǎn)單易行，既方便了實(shí)務(wù)操作，又避免了理論上對(duì)現(xiàn)行檢察建議性質(zhì)上的爭(zhēng)議；另一方面調(diào)整后的檢察意見(jiàn)作為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)的形式，決定了其適用范圍的廣泛性和內(nèi)容的靈活性，不需要立法逐一例舉進(jìn)行確認(rèn)，可有效體現(xiàn)效率和效果的有機(jī)結(jié)合。

六是可以統(tǒng)一設(shè)計(jì)一致的后置程序。后置程序的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)一定的執(zhí)行力，體現(xiàn)所有檢察建議必須達(dá)到的效果。檢察建議根據(jù)其功能的不同也有強(qiáng)弱之分，比如綜合治理類的建議效果相對(duì)較弱，糾正違法類的建議就屬于強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督。從檢察建議的制約效果來(lái)看，整合后看起來(lái)是將剛性監(jiān)督的糾正違法合并到了柔性監(jiān)督，但實(shí)際上剛性與柔性的區(qū)別主要在于法律如何規(guī)定其執(zhí)行力，這也是我們?cè)谙挛囊懻摰膯?wèn)題。實(shí)踐中的所謂的剛性糾正違法，法律也沒(méi)有對(duì)法律后果作出明確規(guī)定，大多限制為檢察機(jī)關(guān)提出的糾正意見(jiàn)不被接受的，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，并抄報(bào)上一級(jí)被建議機(jī)關(guān)。建議效果大多取決于被建議單位是否自愿接受，實(shí)踐中重復(fù)以糾正違法的形式要求違法單位就同一問(wèn)題進(jìn)行糾正的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，剛性與柔性監(jiān)督之間沒(méi)有明確的界限。［3］《規(guī)定》第7條明確了檢察建議書應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案，同時(shí)抄送被建議單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)。進(jìn)行整合后，所有檢察建議的審批程序一致，恰恰與整體檢察建議期待的效果不謀而合。因此，迫不及待要解決的是增強(qiáng)檢察建議整體效力。

注釋：

［1］參見(jiàn)孫旭：《檢察工作與社會(huì)管理創(chuàng)新理論與實(shí)踐》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第261頁(yè)。

［2］陳國(guó)慶：《<人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）>解讀》，http://www.docin.com/p-126140656.html，訪問(wèn)日期：2015年6月5日。

［3］參見(jiàn)楊翠華、姜仙德：《檢察建議的分類與整合》，載《人民檢察》2012第22期。