多管齊下助推戶(hù)籍制度改革

陽(yáng) 芬，陳湘洲

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000）

多管齊下助推戶(hù)籍制度改革

陽(yáng) 芬，陳湘洲

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000）

戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求農(nóng)村推力、城市拉力與綜合承載能力、社會(huì)治理能力等多重力量共同發(fā)揮作用。目前，完善的農(nóng)村土地退出機(jī)制的缺乏、城市對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制度性排斥的存在、城市綜合承載能力不強(qiáng)、社會(huì)治理能力欠佳等因素制約著戶(hù)籍制度改革，為此，相關(guān)部門(mén)必須進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度和促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移制度，提升城市綜合承載能力，提升社會(huì)治理能力，多管齊下助推戶(hù)籍制度改革。

戶(hù)籍制度改革；農(nóng)村推力；城市拉力；城市綜合承載能力；社會(huì)治理能力

2014年7月30日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）進(jìn)一步調(diào)整了戶(hù)口遷移政策，減少了戶(hù)籍管理制度的約束，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革開(kāi)始進(jìn)入全面實(shí)施階段。但是在這種綱領(lǐng)性文件的指引下，到目前為止并未出現(xiàn)大量農(nóng)村居民向市民轉(zhuǎn)化的熱潮，這種現(xiàn)象從某種程度上反映了關(guān)乎億萬(wàn)國(guó)人福祉的戶(hù)籍制度改革并非戶(hù)籍制度本身單項(xiàng)的改革，而是各有關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌配套推進(jìn)的改革。

一、戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求農(nóng)村推力、城市拉力與綜合承載能力、社會(huì)治理能力等多重力量共同發(fā)揮作用。

（一）加大農(nóng)村推力

“推拉理論”是研究人口遷移的重要理論，現(xiàn)代推拉理論認(rèn)為流出地和流入地同時(shí)具有拉力和推力，遷移的推拉因素包括收入更高、生活條件更好、職業(yè)發(fā)展空間更廣、教育資源更優(yōu)質(zhì)、公共服務(wù)更便捷等，此外，在眾多推拉因素中農(nóng)村土地兼具推力和拉力作用，但是從目前的情況看，拉力作用加大，推力作用減少，不能促使農(nóng)村富余勞動(dòng)力更快的轉(zhuǎn)移。

（二）增強(qiáng)城市包容力

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅包括地域的變化，還包括就業(yè)崗位“非農(nóng)化”、技能與素質(zhì)“專(zhuān)業(yè)化”、生活與行為“城市化”、身份與權(quán)利“同等化”，由此帶來(lái)價(jià)值觀念、思維方式、生活方式、行為方式等多方面的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變注定要經(jīng)歷長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，城市要有足夠的等待他們轉(zhuǎn)變的耐心，同時(shí)要在就業(yè)、居住、生活、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面對(duì)他們提供支持，使他們享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，不能單純地認(rèn)為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是來(lái)與城鎮(zhèn)居民爭(zhēng)奪資源的，這就要求不斷提高城市包容力。

（三）提高城市綜合承載能力

城市作為一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，容納人口數(shù)量必然有一定的限度。戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要充分考慮城鎮(zhèn)的綜合承受能力，避免因人口急劇增加產(chǎn)生交通堵塞、教育資源短缺、失業(yè)增加、環(huán)境與社會(huì)治安惡化等問(wèn)題。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，城市市政設(shè)施和各種公共設(shè)施具備了接納一定外來(lái)人口的能力，城市綜合承載能力不斷增強(qiáng)，但和數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求相比，還存在很大差距。因此，《意見(jiàn)》指出，要“充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，實(shí)施差別化落戶(hù)政策”。

（四）提升社會(huì)治理能力

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程的加速，流動(dòng)人口急劇增多，呈現(xiàn)出規(guī)模龐大、流動(dòng)頻繁、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、素質(zhì)參差不齊等特點(diǎn)，對(duì)他們的服務(wù)管理已成為現(xiàn)階段社會(huì)管理的一大難題。為此，《意見(jiàn)》指出要“創(chuàng)新人口管理”，“進(jìn)一步調(diào)整戶(hù)口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”。

二、戶(hù)籍制度改革的制約因素

（一）完善的農(nóng)村土地退出機(jī)制的缺乏，致使農(nóng)村推力不夠

家庭經(jīng)營(yíng)性收入仍是當(dāng)前農(nóng)民收入的最重要組成部分。以郴州市為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年家庭經(jīng)營(yíng)性收入3 325元，占全市農(nóng)民人均純收入的44.9%，這部分收入的來(lái)源主要是耕地、宅基地、林地、牧場(chǎng)等，而農(nóng)村戶(hù)口又是獲得該收入的基礎(chǔ)。如果城市戶(hù)籍沒(méi)有足夠強(qiáng)大的吸引力，他們絕不會(huì)放棄農(nóng)村土地。很多地方在戶(hù)籍制度改革中對(duì)于農(nóng)民的宅基地、承包地和林地等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，難以達(dá)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的心理預(yù)期，所以，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)變身份、選擇落戶(hù)城市。

（二）城市對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制度性排斥的存在，致使城市阻力不減

目前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻不低。雖然戶(hù)籍制度改革全面放開(kāi)了建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，只要有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，就可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶(hù)口，但由于進(jìn)城務(wù)工人員跨省、跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)就業(yè)，這些準(zhǔn)入條件對(duì)絕大多數(shù)普通進(jìn)城務(wù)工人員來(lái)說(shuō)并不容易達(dá)到。另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民相比，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域享有的權(quán)利不平等：政治方面缺少話語(yǔ)權(quán)；經(jīng)濟(jì)方面沒(méi)有平等的就業(yè)權(quán)、同工同酬權(quán)；社會(huì)福利方面沒(méi)有平等的保障權(quán)；文化教育方面自身沒(méi)有平等的培訓(xùn)權(quán)，子女沒(méi)有平等的入學(xué)權(quán)。

（三）城市綜合承載能力不強(qiáng)，致使城市拉力不足

城市綜合承載能力主要包括自然資源承載力、經(jīng)濟(jì)資源承載力和社會(huì)資源承載力。雖然經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)功能有所提高，但與市民化的需求相比仍存在很大差距。首先，基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱，小城鎮(zhèn)中每年能拿出一定資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足總量的1/3，市民化成本不足。其次，小城鎮(zhèn)創(chuàng)造的就業(yè)崗位不多，《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2010》顯示，小城鎮(zhèn)企業(yè)平均規(guī)模為12人，其中東部地區(qū)為16人，中部地區(qū)為9人，西部地區(qū)為7人，這些企業(yè)的性質(zhì)類(lèi)似于家庭經(jīng)營(yíng)的小作坊。再次，城市公共服務(wù)系統(tǒng)超負(fù)荷運(yùn)行，醫(yī)療、衛(wèi)生、文化資源不足，教育資源緊張，社會(huì)保障銜接不暢。

（四）社會(huì)治理能力欠佳，致使城市壓力加大

農(nóng)村人口過(guò)量涌入城市，人口管理方面的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。目前，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)性的《流動(dòng)人口服務(wù)管理法》，對(duì)流動(dòng)人口應(yīng)享有的政治權(quán)利、基本公共服務(wù)等尚未以法律形式予以明確，沒(méi)有建立流動(dòng)人口信息綜合管理系統(tǒng)，相關(guān)部門(mén)、單位的信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)資源缺乏有效整合，無(wú)法共享。而且，雖然已經(jīng)逐步形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)作、齊抓共管的流動(dòng)人口服務(wù)管理工作格局，但服務(wù)管理的合力仍有待增強(qiáng)。此外，流動(dòng)人口數(shù)量不斷增多，必然要求增加流動(dòng)人口管理經(jīng)費(fèi)。

三、多管齊下助推戶(hù)籍制度改革

（一）完善農(nóng)村土地制度，加大農(nóng)村推力

《意見(jiàn)》指出，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件”，所以要積極落實(shí)土地政策，允許農(nóng)民帶“土”進(jìn)城。為了滿足進(jìn)城落戶(hù)人員的社會(huì)保障需求心理，應(yīng)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的權(quán)威性的農(nóng)地登記體系，使農(nóng)村居民對(duì)所承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)等享有更大的處置權(quán)。要探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新機(jī)制和相對(duì)公平的宅基地交易機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民工在平等、自愿、協(xié)商、依法、有償?shù)脑瓌t下，采取委托代耕或者轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓的形式，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。要提高對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立多層次的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。

（二）完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移制度，減少城市阻力

應(yīng)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)益的順暢轉(zhuǎn)移、接續(xù)。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化。完善以低保制度為核心的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助統(tǒng)籌發(fā)展。采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。把進(jìn)城落戶(hù)人員完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，擴(kuò)大住房公積金覆蓋范圍，讓進(jìn)城務(wù)工人員享受住房公積金；完善政策，使進(jìn)城務(wù)工人員能更順利地享受到公租房和廉租房。完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)民工教育培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力和收入水平。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，要使區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段的各級(jí)學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、硬件設(shè)施、師資調(diào)配、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面大體處于一個(gè)比較均衡的狀態(tài)，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育的權(quán)利。

（三）提升城市綜合承載能力，增強(qiáng)城市拉力

加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別要完善交通、水電、通訊、住宅及教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施。提升城市品位，切實(shí)加強(qiáng)城市生態(tài)園林和環(huán)境建設(shè)，切實(shí)保護(hù)人文資源和自然資源，營(yíng)造城市綠色文明，突出城市文化特色，建設(shè)宜居城市。提高城市管理水平，更新城市管理理念，從重建設(shè)輕管理向建設(shè)和管理并重轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新城市管理方式，充分運(yùn)用科技手段管理城市，加速城市管理信息化。

戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的系統(tǒng)工程，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、教育、住房、社會(huì)保障等的提供，都需要雄厚的財(cái)力作保障?！兑庖?jiàn)》指出，要“加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。因此，要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將教育作為財(cái)政支出重點(diǎn)領(lǐng)域予以?xún)?yōu)先保障。加大中央財(cái)政對(duì)各地接收隨遷子女學(xué)校的專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)力度，嚴(yán)格按照教育法律法規(guī)，保證財(cái)政教育撥款增長(zhǎng)明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)，保證按在校生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)，按照進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校人數(shù)來(lái)?yè)芨督逃?jīng)費(fèi)，從而完善以政府投入為主的教育多元投入機(jī)制。

（四）提升社會(huì)治理能力，減小城市壓力

應(yīng)完善戶(hù)籍網(wǎng)絡(luò)的信息化管理，以建設(shè)國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)為契機(jī)，加快建立“綜合采集、集中管理、信息共享”的流動(dòng)人口信息綜合數(shù)據(jù)庫(kù)和共享平臺(tái)。建立流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息共享工作制度，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口中高危人群的管控，強(qiáng)化對(duì)出租房屋的監(jiān)管，對(duì)出租房屋實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、分類(lèi)管理，對(duì)租賃房屋的監(jiān)管實(shí)行集中清理與日常管理相結(jié)合，采取公安派出所責(zé)任區(qū)民警與社區(qū)干部共同管理的模式。政府應(yīng)向社會(huì)組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，積極引導(dǎo)社會(huì)（區(qū)）組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與流動(dòng)人口群體的服務(wù)和管理。

〔1〕國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)〔EB/OL〕. http://www.chinanews.com/gn/2014/07-30/6439778.shtml，2014-07-30.

〔2〕王太元.WTO與戶(hù)口遷移制度改革：從廣東看全國(guó)〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2001-12-11.

〔3〕國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向〔J〕.改革，2011（5）.

〔4〕中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要〔M〕.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010.

〔5〕王秋菊.淺析戶(hù)籍制度改革〔J〕.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2014（19）.

〔6〕趙越.戶(hù)籍制度改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析〔D〕.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2014.

〔7〕侯力.戶(hù)籍制度改革的新突破與新課題〔J〕.人口學(xué)刊，2014（6）.

〔8〕柴瑋.我國(guó)戶(hù)籍制度改革現(xiàn)狀及策略分析〔J〕.理論界，2014（7）.

〔9〕張婷.近年來(lái)我國(guó)戶(hù)籍制度改革研究〔D〕.武漢：華中師范大學(xué)，2014.

〔10〕單菁菁.農(nóng)民工市民化研究綜述：回顧、評(píng)析與展望〔J〕.城市發(fā)展研究，2014（1）.

Promotion of Reform of Household Registration System with Sorts of Ways

YANGFen，CHENXiang-zhou
（The CPC Chenzhou City Committee Party School，Chenzhou 423000，China）

Reform of household registration system is a complicated project，which requires all kinds of forces，such as rural force，urban force，comprehensive capacity and ability of social governance，etc.At present，some aspects still have blocked the reform of it，for instance，perfect withdrawal system of rural land lacks，rejection of rural immigrants exists，urban comprehensive capacity is weak and ability of social governance is not good enough.Therefore，related departments must perfect systems of rural land and promotion of rural immigrants，promote the urban comprehensive capacity and ability of social governance，propelling the reform of household registration system with sorts of ways.

household registration system；rural force；urban force；urban comprehensive capacity；ability of social governance

C92

A

1009-1203（2015）03-0048-03

責(zé)任編輯 梁華林

2015-04-03

陽(yáng)芬（1970-），女，湖南衡南人，中共郴州市委黨校馬列主義教研室副教授。

陳湘洲（1979-），男，湖南衡南人，中共郴州市委黨校公共管理教研室講師。