全面從嚴治黨的治理邏輯與路徑選擇

戴輝禮

從嚴治黨是中國共產(chǎn)黨的基本目標和實踐要求，黨的十八大以來這一主題在理論和實踐兩個層面得以進一步強化，全面從嚴治黨已經(jīng)上升到國家重大戰(zhàn)略層面，成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。解決中國的問題，關鍵在黨。從根本上說，全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國都取決于中國共產(chǎn)黨堅強有力的領導?！皬膰乐吸h”之前冠以“全面”，絕不僅是表述形式的文字性改變，更主要是蘊含著治黨理念和思路在承繼傳統(tǒng)的基礎上的變化。治理是貫穿于這種變化的重要理念。從治理理論的角度來講，全面從嚴治黨意味著把執(zhí)政黨自身的管理納入到國家治理現(xiàn)代化的宏觀體系中。

一、全面從嚴治黨:政黨治理推動國家治理現(xiàn)代化的必然要求

習近平總書記在十八屆中央政治局常委與中外記者見面時強調(diào):“打鐵還需自身硬。我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，密切聯(lián)系群眾，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室:《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第70頁。由此可知，執(zhí)政黨自身的治理在根本上已經(jīng)和中國特色社會主義事業(yè)緊密聯(lián)系在一起，即與中國特色的國家治理現(xiàn)代化緊密關聯(lián)在一起。以中國共產(chǎn)黨為核心的政黨治理成為中國國家治理的有機組成部分。全面從嚴治黨可以說是政黨治理推動國家治理現(xiàn)代化合乎邏輯的展開，是政黨治理和國家治理相互契合的根本需要。

在政治學研究中，政黨治理實際上存在廣義和狹義之分。廣義上的政黨治理一般可理解為政黨(主要指執(zhí)政黨)作為治理的重要主體主導或參與國家與社會管理以及政黨內(nèi)部管理的行為過程，實際上包括政黨“內(nèi)部治理”和“外部治理”兩個方面。正如有的學者所認為的，政黨的“向內(nèi)”整合和“向外”延展影響力共同構成政黨治理的重要內(nèi)容。①羅峰:《轉型期中國的政黨治理:生成、資源與框架》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2014年第5期。而狹義上的政黨治理一般特指政黨組織內(nèi)部的管理行為。兩者的一個共同點就是都把治理的基本理論引入進來。本文主要指的是狹義上的“政黨治理”，即執(zhí)政黨自身的治理。在西方國家政治中，政黨作為連接國家與社會的中介和橋梁，盡管不同于一般的社會組織，但在本質上仍屬于社會組織形態(tài)的范疇。因而從一般意義上的組織管理視角來看，政黨自身的治理是政黨組織內(nèi)部的事情，其治理績效只關乎到能否執(zhí)掌國家政權，但對國家宏觀治理體系不會產(chǎn)生過多的影響。所以對于選舉黨性質的西方國家政黨來說，嚴格的組織管理邏輯失去了必要的基礎與前提。然而，對于源于馬克思列寧主義的先鋒隊性質的政黨來說，無論在革命年代還是執(zhí)政時期都需要嚴格的政黨自身管理來保證黨的合法性，進而提高有效性。因此，對于中國共產(chǎn)黨來說，“全面從嚴”的內(nèi)部治理，既是由黨的先鋒隊性質所決定的，也是實現(xiàn)政黨目標的需要。一方面，執(zhí)政黨的先鋒隊性質要求黨的成員具有信仰自覺和紀律自覺。另一方面，只有嚴格的自我管理，才能保證黨的先進性，切實擔負起領導現(xiàn)代國家建設的重要責任。能否完成黨確定的執(zhí)政目標，能否鞏固黨的執(zhí)政地位，在很大程度上取決于黨自身治理的效度。正因為如此，全面從嚴治黨是中國共產(chǎn)黨基于對自身的性質和宏大歷史使命的深刻認知的結果，管黨治黨從來都是中國共產(chǎn)黨始終且必須強調(diào)和面臨的永恒主題。在當代中國，由黨建國家的政治邏輯衍生而來的國家治理理念和治理結構決定了中國共產(chǎn)黨在整個國家治理中的特殊地位。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是當代中國政治最鮮明的特征。中國的國家治理離不開嚴格的執(zhí)政黨內(nèi)部治理。從這個意義來說，政黨治理是中國現(xiàn)代國家治理中最基礎、最關鍵的一環(huán)，也是最具中國特色的內(nèi)容。治國必先治黨，治黨務必從嚴?！叭鎻膰馈钡莱隽酥袊厣h治理的真諦，是中國特色政黨治理的必然要求，因此也正是中國特色政黨治理的“特色”所在。

全面從嚴治黨契合國家和社會發(fā)展的根本需求，是國家治理現(xiàn)代化的根本保證。中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化順應國家和社會發(fā)展的方向和要求。從國家治理現(xiàn)代化的高度來定位全面深化改革的總體目標，可謂深刻把握了中國現(xiàn)代國家建設的基本規(guī)律和未來走向。中國共產(chǎn)黨的價值理念、組織體系和制度體系已經(jīng)深深嵌入到中國現(xiàn)代國家治理結構中，已經(jīng)融為一個整體，中國特色的政黨治理內(nèi)含于國家治理體系中。執(zhí)政黨自身治理的現(xiàn)代化既是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，同時也是國家治理現(xiàn)代化的動力和保障。隨著全面深化改革的推進和中國現(xiàn)代化轉型的深入，對執(zhí)政黨本身也提出諸多新的更高要求。國家治理現(xiàn)代化要求在執(zhí)政黨主導下完善中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理的法治化、規(guī)范化和常態(tài)化;國家治理現(xiàn)代化要求在執(zhí)政黨主導下協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設;國家治理現(xiàn)代化要求執(zhí)政黨更好地處理黨和國家、黨和社會的關系;國家治理現(xiàn)代化也要求執(zhí)政黨更好地回應人民群眾的期望和需求。因此，中國共產(chǎn)黨需要不斷提高治理國家和社會的能力，通過執(zhí)政能力提高國家治理水平。而執(zhí)政黨對國家與社會的治理，在根本上又要求執(zhí)政黨加強自身治理。因此，全面從嚴治黨成為當代中國國家治理現(xiàn)代化實踐發(fā)展的現(xiàn)實需要和必然選擇。進一步講，全面從嚴治黨也就是中國共產(chǎn)黨對國家和社會發(fā)展需求作出的積極回應。缺乏全面從嚴的內(nèi)部治理，不僅會削弱黨的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力，而且黨的權力會不適當侵入社會自主空間，進而對國家治理秩序生成和治理績效造成不利影響，最終可能導行為背離社會發(fā)展方向和人民意愿。通過全面從嚴的治理方式，使得政黨治理更加適應國家和社會的需要，使其與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化始終保持契合、平衡和互動的狀態(tài)。總之，國家治理現(xiàn)代化需要政黨治理的堅實支撐。無論從中國特色的國家治理現(xiàn)代化體系的建構、國家治理能力的增強還是治理績效的提高來說，全面從嚴治黨都起到至關重要的基礎性、推動性和保障性作用。

二、全面從嚴治黨的治理要義

全面從嚴治黨作為重要戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局一經(jīng)提出，已然體現(xiàn)出其鮮明的戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性。把治理理念引入到執(zhí)政黨建設中來是這種戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性的重要體現(xiàn)。治理理論是理解全面從嚴治黨的一個重要理論視角。在治理的理論視域下，全面從嚴治黨可以得到更好的把握。

依照全球治理委員會的經(jīng)典定義:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。”①俞可平:《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，1999年第5期。中國的政治學者依此定義，進一步把政治學意義上的治理理解為“使公共利益最大化的行為過程，它的本質特征就在于它是政府、公民和社會對公共事務的合作管理，是政府、公民和社會關系的重大變革。”②俞可平:《政治學教程》，高等教育出版社2010年版，第222頁。盡管由于視角和領域不同導致多種不同解釋，但可以肯定的是，“治理”體現(xiàn)的核心要義就是基于多元、合作、協(xié)商基礎上的管理，表明管理的多維性而非單維性。因此，“治理”能夠成為打通非公共領域與公共領域界限的概念，其出現(xiàn)正是解釋和回應了上述兩大管理領域出現(xiàn)的新形態(tài)和新問題。由此可見，治理從更為廣泛的角度拓展了傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理的內(nèi)涵。執(zhí)政黨作為嵌入國家公共權力系統(tǒng)的組織，作為連接政府與社會、政府與公民的橋梁，無論從公共領域的角度還是社會組織的角度來說，其自身的管理顯然都可以貫穿“治理”的基本邏輯。因此可以說，全面從嚴治黨實際上蘊含著治黨理念從“管理”到“治理”的變化。關于這一點，從“黨要管黨”到“從嚴治黨”再到“全面從嚴治黨”的政治話語轉變就是很好的證明和詮釋。無論從話語變化還是實踐做法來看，全面從嚴治黨切實內(nèi)含著豐富的治理要義，具體體現(xiàn)在治黨主體、治黨對象、治黨內(nèi)容、治黨方式、治黨目標五個方面。

在治黨主體上，強調(diào)自我主導、人民群眾參與，體現(xiàn)主導性和合作性。一般而言，執(zhí)政黨內(nèi)部的治理，在根本上講是黨自身的事務。因此，黨無疑就是自我管理的最重要主體，這也是黨的幾代領導人歷來強調(diào)“黨要管黨”的根本理由。中共十八大報告明確提出要“堅持黨要管黨、從嚴治黨，全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”③胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》，2012年11月18日第4版。自我管理既是黨的責任和義務，同時也是堅定治黨目標、提高治黨能力與治黨效果的根本保證。但是，自我主導并不是自我包辦、單打獨斗、關起門來搞黨建。而是要在自我主導前提下，動員社會力量參與政黨內(nèi)部的治理，切實發(fā)揮人民群眾的作用。治理理論很重要的一個方面就是強調(diào)治理主體的非單一性，強調(diào)合作治理。沒有人民群眾的參與，實行關門式管理，全面從嚴治黨的效果就會大打折扣。正如習近平總書記所指出的，“人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴治黨必須依靠人民……群眾的眼睛是雪亮的，群眾的意見是我們最好的鏡子。只有織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，開啟全天候探照燈，才能讓‘隱身人’無處藏身。各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)都要交給群眾評判。”④習近平:《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》，2014年10月9日第3版。黨在當代中國國家與社會中的地位與影響，決定參與治黨也是人民群眾的重要責任和義務，人民群眾理應成為治黨的參與性主體。習近平針對群眾路線教育實踐活動就明確講到，“解決干部身上的作風問題，群眾也有責任，這種責任就是多提建議、認真監(jiān)督。”①中共中央文獻研究室:《習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，黨建讀物出版社2014年版，第58頁。當然，各民主黨派、社會團體和社會組織也都屬于人民參與主體的范疇。自我主導就是包括黨中央在內(nèi)的各級黨組織要真正擔負起管黨治黨的主體責任，各級黨委主要負責人和各級黨員干部都要切實承擔起治黨的責任，成為治黨的關鍵主體。人民群眾的參與性主體責任，就是要通過建言獻策和批評監(jiān)督兩個渠道，真正發(fā)揮參與作用。

在治黨對象上，強調(diào)全體納入、拒絕例外，體現(xiàn)全員性。單純強調(diào)政黨內(nèi)部的自我管理，很容易出現(xiàn)把管理者置身事外的問題，容易出現(xiàn)管理者和被管理者主客體分離的狀況，容易出現(xiàn)由于信息不對稱或信息壟斷導致的管理死角問題。實現(xiàn)從“管”到“治”的轉變，就是要通過“以我為主、多元共治”治理模式，實現(xiàn)管理者和被管理者真正融合為一，解決管理死角的問題。從治黨對象來講，“全面”意味著所有的治黨客體都是政黨治理的對象。從人的角度來說，治理客體包括從中央到地方的各級黨員領導干部在內(nèi)的全體黨員。最新出臺的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》就很好地體現(xiàn)了這一點。從結構的角度來說，治理客體指的是從中央到地方各級黨組織。因此在治理意義上說，全面從嚴治黨意味著作為主要治理主體的黨組織、各級黨員領導干部以及普通黨員同時又是治理客體，實現(xiàn)了治黨主體和治黨客體的統(tǒng)一。關鍵主體和客體相統(tǒng)一是執(zhí)政黨內(nèi)部治理的難題，但是政黨治理必然要求全體覆蓋，絕不能允許存在游離于治理對象之外的例外者?！包h內(nèi)決不允許有不受黨紀國法約束、甚至凌駕于黨章和黨組織之上的特殊黨員?！雹谥泄仓醒胛墨I研究室:《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第133頁。中共十八大以來，一大批“特殊黨員”受到查處即是對此話語的最好詮釋。正人先正己，執(zhí)行紀律沒有例外。各級黨組織如果出現(xiàn)“塌方式腐敗”和治黨不力問題，各級黨組織及其負責人必須為此承擔主體責任。對于所有治黨對象特別是各級黨的主要領導干部來說，必須筑牢既是治理主體又是治理客體的雙重角色意識。

在治黨內(nèi)容上，強調(diào)全面覆蓋、不留空白，體現(xiàn)整體性。作為擁有八千多萬黨員的超大規(guī)模執(zhí)政黨，黨內(nèi)事務紛繁復雜。管黨治黨到底應該管什么、治什么?從傳統(tǒng)管理的角度來說，由于管理主體的單一性、管理手段的有限性、管理事務的復雜性等諸多因素影響，管理死角必然存在，一定程度的“選擇性管理”成為無奈之舉。顯然傳統(tǒng)管理模式與執(zhí)政目標和人民群眾的要求之間存在差距，長此以往則必然會侵蝕和削弱執(zhí)政黨的合法性基礎。問題有根源，事事皆聯(lián)系，顧此失彼。從管理到治理的轉變，邏輯上必然要求把黨內(nèi)事務當作一個全面的整體來治理，實行治理內(nèi)容全面、廣泛覆蓋。從執(zhí)政黨建設的領域上講，治黨內(nèi)容廣泛覆蓋思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設各個領域。從具體治理內(nèi)容來講，既涉及到各級黨組織架構的完善，也涉及到黨內(nèi)制度的創(chuàng)制和完善;既涉及到包括黨員領導干部在內(nèi)的黨員工作行為，也涉及到黨員特別是黨員領導干部的日常生活行為;既涉及到黨員特別是黨員領導干部的思想觀念，也涉及到其作風;既抓腐敗，又管違紀，把紀律和規(guī)矩挺在前面。從組織到制度、從行為到思想都納入到治黨的范疇，把治黨所涉方面進行整體協(xié)調(diào)又不失重點地加以推進。

在治黨方式上，強調(diào)多管齊下、從嚴治理，體現(xiàn)綜合性。如前面已述，治理就是基于合作、協(xié)商、協(xié)調(diào)等行為價值基礎上的管理，這些價值理念決定治理的方式不同于傳統(tǒng)意義上的管理。所謂合作、協(xié)商、協(xié)調(diào)的管理，就是要改變單一的管理方式，采用多維度的方式來實行綜合治理。全面從嚴治黨體現(xiàn)在治理方式上，就是綜合采取多種多樣的方式而非依賴某種特定的手段。具體來說，第一，實行制度約束與思想政治教育相結合、內(nèi)部管理與外部監(jiān)督相結合的綜合治理方式;制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度約束是最基礎、最重要的治黨方式。正如習近平總書記強調(diào)的:“要堅持用制度管權管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。”③習近平:《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月6日第2版。但是，單單依靠剛性的制度依然無法達到良好的治理效果，必須把外在的他律與內(nèi)在的自律結合起來?！皬膰乐吸h靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力?！雹倭暯?《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》，2014年10月9日第2版。內(nèi)在的自律就是筑牢思想的防線，這就需要思想政治教育，需要黨員干部的自我修養(yǎng)，需要高揚理想信念的價值激勵和價值整合功能。就內(nèi)外結合的治理方式來說，內(nèi)部強化管理是基礎，外部監(jiān)督是壓力，內(nèi)外結合才能形成合力和增強實效;第二，針對不同的領域與問題，既要綜合治理也要重點突出，提高治黨的有效性。無的放矢事難成。政黨治理必須有的放矢，必須分清領域、堅持問題導向。對于同一問題可以采取多種手段，但并非一定要平均用力，而要有所側重;第三，任何方式都要貫穿從嚴的基本要求?！笆篱g事，做于細，成于嚴。從嚴是我們做好一切工作的重要保障?！雹谥泄仓醒爰o委、中共中央文獻研究室:《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第46頁。方式可多樣，但都必須嚴格用到位，必須嚴肅認真，不能點到為止。

在治黨目標上，強調(diào)提升執(zhí)政能力，體現(xiàn)先進性和合法性。治理理論主張通過有效的治理達到善治，即實現(xiàn)公共利益最大化。對于政黨這樣的組織來說，其治理目標必須體現(xiàn)政黨的核心利益。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心，其核心利益體現(xiàn)在全心全意為人民服務的根本宗旨上。而要做到這一點，就要嚴格按照學習型、服務型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨的要求，提升自身領導能力和執(zhí)政能力，不斷提高服務國家、服務人民的水平，從而永葆先進性。有學者認為，政黨治理要以政黨能力提升為其活動的目標導向。③羅峰:《轉型期中國的政黨治理:生成、資源與框架》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2014年第5期。當然，政黨能力提升是全面從嚴治黨的直接目標而非根本目標，其根本目標在于通過能力提升以增強有效性和合法性，最終確保中國最廣大人民的根本利益得以實現(xiàn)。

三、全面從嚴治黨的實踐路徑

大黨治理從來都是歷史性難題，對于掌舵超大規(guī)模國家的中國共產(chǎn)黨來說，自身的治理需要在實踐中不斷總結經(jīng)驗和探索規(guī)律。這就要求執(zhí)政黨必須基于現(xiàn)實主義的政治考量，把“全面從嚴”的治理理念和基本要求，切實轉化為可操作的實踐行動，使得政黨治理實現(xiàn)常態(tài)化和長效化。全面從嚴治黨主要不是理論問題，不是政治口號，而是實實在在的實踐問題。立足于國情和黨情實際，在堅持思想建黨的前提下，全面從嚴治黨需要堅持和拓展以下現(xiàn)實路徑與機制。

首先，堅持領導帶頭，構建責任機制。各級黨員領導干部是黨執(zhí)政興國的骨干力量，集執(zhí)政主體、治黨主體、治黨客體三種角色于一身。執(zhí)政黨先進與否，形象好壞，主要體現(xiàn)在各級黨員領導干部身上。因此，領導帶頭是全面從嚴治黨的關鍵一環(huán)。習近平對此的深刻認識可謂一針見血:“黨要管黨，從嚴治黨怎么抓?就從中央政治局抓起，正所謂‘子帥以正，孰敢不正’?上面沒有先做到，要求下邊就沒有說服力和號召力?！雹苤泄仓醒胛墨I研究室:《習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，黨建讀物出版社2014年版，第56頁。上行下效的行為邏輯決定領導帶頭的示范和表率作用絕對不可或缺?！邦I導帶頭”蘊含的內(nèi)容十分豐富。具體而言，要做到領導帶頭，一是各級領導特別是主要領導作為治黨對象，必須自覺帶頭守規(guī)矩、守紀律、正作風，真正成為下屬和黨員效仿的典型和對象，即為正身。二是各級領導尤其是主要領導作為治黨主體，必須帶頭勇?lián)茳h治黨的政治責任，切實把治黨作為義不容辭的分內(nèi)之事，成為為黨分憂的典范，即為正人。各級黨委的治黨主體責任，最主要是由各級黨委班子尤其是主要領導承擔?！包h委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率?！雹葜泄仓醒爰o委、中共中央文獻研究室:《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第61頁。“黨委(黨組)書記作為黨風廉政建設第一責任人，既要掛帥又要出征，對重要工作親自部置、重大問題親自過問、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。”⑥中共中央紀委、中共中央文獻研究室:《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第64頁。三是構建領導帶頭的責任機制。沒有堅實有效的機制做保障，領導帶頭就是一句空話，就會淪為形式主義的作秀。具體來說，必須構建完善領導帶頭的責任認定機制、責任執(zhí)行機制、監(jiān)督機制、倒查追究機制、激勵評價機制，形成一個完整的責任機制鏈條，從而把領導帶頭落到實處，使管黨治黨成為各級領導的“規(guī)定動作”和“必修課”。領導帶頭可謂是群眾路線教育實踐活動的重要經(jīng)驗，必須通過理念強調(diào)和機制保障使其貫穿于全面從嚴治黨的全過程中。

其次，堅持發(fā)揚民主，構建動力機制。治理理論強調(diào)協(xié)商共治，實際上就是民主治理，反映在政黨治理上就是要充分激發(fā)治理主體的積極性，共同聚焦和致力于各項治黨活動。由此必須充分發(fā)揚民主，最大限度地調(diào)動各級領導干部、廣大黨員以及人民群眾的積極性，賦予其管黨和參與治黨的責任和義務。全面從嚴治黨絕不僅僅是黨中央和各級主要領導的單一責任，而是全黨的共同責任，甚至也是廣大人民群眾的事情。沒有民主，管黨治黨就缺乏根本性的推動力，就無法發(fā)現(xiàn)問題和找出辦法，就不可能收到實效，就會淪為自說自話，流于形式、無法持久。正如習近平同志在調(diào)研指導群眾路線教育實踐活動時所講到的，“領導干部和廣大群眾能不能結合好?是不是都有積極性?對活動取得成效具有重要作用?！雹僦泄仓醒胛墨I研究室:《習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，黨建讀物出版社2014年版，第59頁。因此，發(fā)揮民主是落實全面從嚴治黨的必不可少的基礎路徑。具體而言，一是大力推進黨內(nèi)民主，最大限度地形成全黨合力。黨內(nèi)民主既是形成黨內(nèi)共識的途徑，也是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的手段。黨內(nèi)存在的問題，黨員干部和群眾很有發(fā)言權，如何管黨治黨，黨員干部和群眾很有辦法。由此，必須充分尊重和保障黨員的各項基本權利;必須實行決策民主;必須嚴肅黨內(nèi)政治生活，按照民主集中制的原則展開黨內(nèi)政治生活;必須大力開展批評和自我批評，使得廣大黨員和干部增強角色意識和政治擔當，真正在黨言黨、在黨憂黨、在黨為黨。二是發(fā)揚人民民主，擴大黨外群眾的參與。發(fā)揚民主才能廣開言路，才能形成強大的外部監(jiān)督效能。管黨治黨的成效好壞，最終要以人民滿意為標準。廣大黨外群眾的建議與監(jiān)督是治黨的壓力更是動力。三是構建發(fā)揚民主的動力機制。民主作為全面從嚴治黨的動力，本身也需要動力，即需要一系列的機制來構成和保障。因此要大力構建和完善民主決策機制、權利保障機制、民主監(jiān)督機制、黨內(nèi)生活機制、群眾評價機制，等等。

第三，堅持制度治理，構建保障機制。制度治理是全面從嚴治黨的基礎方式。通過制度來約束和規(guī)范黨組織和黨員干部是治黨的可靠路徑。制度是管黨治黨的兜底的保障，也是實現(xiàn)全面從嚴治黨常態(tài)化的根本保障。構建健全、嚴格的制度體系，就能發(fā)揮有如防護欄和防火墻的功能。對于全面從嚴治黨而言，制度的含義是廣泛的，既包括黨章、黨規(guī)，也包黨紀、黨內(nèi)慣例，還包括憲法和法律。堅持制度治理，一是要建立健全各項制度，形成完整、精煉、有效的制度鏈條。不夠健全的制度就是無效制度，就會出現(xiàn)牛欄關貓的現(xiàn)象。“制度不在多，而在精，在于務實管用，突出針對性和指導性?！雹诹暯?《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》，2014年10月9日第2版。二是要狠抓制度執(zhí)行，防止制度虛置。制度治理關鍵在落實，否則制度就會淪為無用的“稻草人”。正如習近平總書記所言，“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威?！雹壑泄仓醒爰o委、中共中央文獻研究室:《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第127頁。三是要構建制度執(zhí)行的監(jiān)督問責機制。制度之所以沒有落實，最重要的在于沒有形成有效的督促、監(jiān)督和問責機制，容易形成“破窗效應”。因此，監(jiān)督和問責機制是健全的制度體系中的關鍵鏈環(huán)。四是破除潛規(guī)則，防止制度異化。制度供給不是難事，但是由于人情社會的現(xiàn)實和法治建設的不足，潛規(guī)則大行其道，極大地消解了明制度的效果。因此必須通過思想教育強化黨員領導干部的道德自覺，通過法治教育來強化黨員領導干部的法治信仰和制度敬畏，通過責任追究機制來倒逼和強化黨員領導干部的制度執(zhí)行力。