新形勢下職務(wù)犯罪偵查一體化的完善和發(fā)展

●朱小芹李京生李雪強/文

新形勢下職務(wù)犯罪偵查一體化的完善和發(fā)展

●朱小芹*李京生*李雪強*/文

職務(wù)犯罪偵查一體化機制在打擊腐敗犯罪方面發(fā)揮了獨特作用，各地也積累一些有益做法。在反腐敗高壓態(tài)勢日漸明顯的趨勢下，應(yīng)當強化職務(wù)犯罪偵查一體化機制的完善和發(fā)展，即強化上級院對下級院行使偵查權(quán)的管理，加大人力資源整合力度，強化一體化機制組織保障，建立上級院主導(dǎo)、基層院配合的保障機制。

職務(wù)犯罪 偵查一體化 反腐敗 偵查權(quán) 偵查資源整合

經(jīng)過全國各級檢察機關(guān)近些年來的實踐和研究，職務(wù)犯罪偵查一體化辦案機制的建立和完善，不僅在理論界和司法實務(wù)界達成了共識，也在辦案工作中發(fā)揮了巨大的作用，大大推動了職務(wù)犯罪偵查工作的深入開展。當前，隨著我國反腐敗工作的不斷深入、新刑訴法等法律的實施以及法治水平的不斷提高，都亟需檢察機關(guān)進一步提高偵查能力和辦案水平，規(guī)范執(zhí)法行為，更對偵查一體化辦案機制，特別是在省市范圍內(nèi)完善一體化偵查模式提出了更高的要求，需要我們認真加以研究。

一、新形勢對偵查工作機制的影響和要求

第一，反腐敗形勢要求不斷完善辦案機制，提高一體化機制運用水平。查辦職務(wù)犯罪案件是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的重要職責，也是職務(wù)犯罪偵查工作圍繞中心、服務(wù)黨和國家大局的重要措施和途徑。近年來檢察機關(guān)查處的貪污賄賂犯罪呈現(xiàn)出易發(fā)、多發(fā)的顯著特點：一是貪污賄賂等職務(wù)犯罪明顯增多、居高不下，涉案金額逐步增大，涉案人員級別逐步提高；二是窩串案、案中案較為普遍，職務(wù)犯罪群體化現(xiàn)象日趨嚴重，往往是“查處一個，帶出一片”，甚至出現(xiàn)整個地區(qū)、整個系統(tǒng)的窩串大案；三是跨地區(qū)、跨部門、跨國境犯罪日益突出，一個犯罪案件往往涉及全國多個地區(qū)，需要同時在多地開展調(diào)查取證等偵查活動；四是辦案干擾多、阻力大，辦案難度不斷增加。這就要求檢察機關(guān)需進一步整合偵查資源，實現(xiàn)由孤軍作戰(zhàn)、區(qū)域封閉型偵查格局向整體作戰(zhàn)、開放型偵查格局轉(zhuǎn)變，最大限度地提高職務(wù)犯罪偵查部門整體辦案能力，形成查辦職務(wù)犯罪的工作合力。

第二，司法體制改革的不斷深入為偵查一體化機制的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等重要文件圍繞依法獨立公正行使檢察權(quán)、優(yōu)化司法職權(quán)配置等問題進一步明確了改革方向和內(nèi)容。這些改革不僅涉及司法權(quán)力運作層面，而且深入到司法體制建設(shè)層面。這為職務(wù)犯罪偵查工作實現(xiàn)跨越式新發(fā)展提供了有利條件，開辟了廣闊空間。而轉(zhuǎn)變偵查理念，提高辦案能力，加大職務(wù)犯罪偵查一體化創(chuàng)新力度是司法體制改革的題中應(yīng)有之義，有利于檢察人才隊伍建設(shè)，充分提高檢察工作服務(wù)社會大局服務(wù)社會經(jīng)濟建設(shè)的能力。

第三，信息化建設(shè)的成果推進了偵查一體化機制的發(fā)展。針對職務(wù)犯罪日趨復(fù)雜化、智能化、隱蔽化、高科技化等新特點新趨勢，應(yīng)對修改后刑事訴訟法對職務(wù)犯罪偵查工作的新挑戰(zhàn)，根據(jù)高檢院印發(fā)《關(guān)于加強檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查信息化建設(shè)的意見》及《關(guān)于檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查信息化建設(shè)的實施方案》等文件的要求，全國各級檢察機關(guān)在近幾年大力推進職務(wù)犯罪偵查信息化建設(shè)，逐步強化現(xiàn)代科技意識，轉(zhuǎn)變偵查觀念和偵查方式，很好地推動了偵查工作的開展。

第四，執(zhí)法規(guī)范化要求檢察機關(guān)不斷提高辦案能力和水平。法律的修改完善以及社會法治的不斷進步在為檢察機關(guān)打擊犯罪提供更強有力手段和保障的同時，也使得檢察機關(guān)的各項工作內(nèi)容更加公開透明?！缎淌略V訟法》在進一步完善強制措施和偵查手段的同時，更對保障人權(quán)、規(guī)范執(zhí)法提出了新要求，通過規(guī)定不得強迫任何人證實自己有罪、非法證據(jù)排除、強化當事人訴訟權(quán)利等方式，對偵查機關(guān)辦案行為和收集證據(jù)、偵查手段的運用進行了限制和規(guī)范。在信息社會和新媒體時代空前開放、高度透明、全方位監(jiān)督的輿論新生態(tài)下，人民群眾監(jiān)督、社會媒體監(jiān)督等都在逐步發(fā)揮更大的作用。如何提高檢察機關(guān)執(zhí)法行為的規(guī)范化水平，積極適應(yīng)在監(jiān)督透明的執(zhí)法環(huán)境下依法辦案的新形勢，是檢察機關(guān)提高隊伍能力素質(zhì)必須面對的巨大挑戰(zhàn)。近年來，檢察機關(guān)也在通過建立各種制度加強自身的內(nèi)部監(jiān)督，如2003年建立人民監(jiān)督員制度、2007年開始實行訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度、2011年開始實施省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕制度、2014年開始實行上一級檢察機關(guān)對下一級檢察機關(guān)反貪案件立案審查制度等。這些措施逐步加強了檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查的規(guī)范辦案，對職務(wù)犯罪偵查工作提出了更高的要求，對更新偵查理念、轉(zhuǎn)變辦案方式、完善工作機制提出了新挑戰(zhàn)。職務(wù)犯罪偵查部門必須加強整體化作戰(zhàn)和一體化指揮成為提高偵查能力，推動整體辦案取得更大成效。

二、偵查一體化辦案機制的運用和創(chuàng)新

近幾年來，全國各地檢察機關(guān)對偵查一體化辦案機制進行了不斷的探索和實踐，既加強偵查一體化的有關(guān)規(guī)范制度建設(shè)，又注意發(fā)揮實戰(zhàn)功能，有效查辦了一大批職務(wù)犯罪案件，大大促進了查辦案件整體能力的提高。如吉林省檢察機關(guān)有效運用一體化辦案機制，通過異地交叉辦案、統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)跨地域案件的辦理、統(tǒng)一使用偵查力量集中突破案件等方法，具體落實了上級院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)原則，收到了良好的辦案效果。黑龍江省檢察機關(guān)反瀆職侵權(quán)部門進行了積極探索，不僅在偵查一體化建設(shè)方面初具規(guī)模，而且有效運用偵查一體化辦案機制突破了一大批瀆職侵權(quán)大案要案和疑難案件；全省16個分市院中有11個分市院實現(xiàn)了對轄區(qū)內(nèi)所有案件線索統(tǒng)一管理，由分市院對所有線索進行統(tǒng)一儲備，及時分流和全程跟蹤督辦。江蘇省南京市院［1］、揚州市院［2］也有類似做法。這其中，以北京市檢察機關(guān)的做法最為典型。下文將做簡單介紹。

按照高檢院《關(guān)于健全職務(wù)犯罪偵查工作一體化機制的若干規(guī)定》等文件的要求并結(jié)合自身辦案工作特點，北京市檢察機關(guān)建立了市院直接對3個分院和16個區(qū)（縣）院的偵查部門進行領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，市院統(tǒng)領(lǐng)、分院為辦案骨干、基層院為辦案主體的工作體制，實行案件線索統(tǒng)一管理，偵查人才和技術(shù)裝備統(tǒng)一調(diào)配使用的管理機制，查辦重大案件實施偵查活動統(tǒng)一組織指揮，執(zhí)法環(huán)境統(tǒng)一營造的辦案模式。近幾年，北京市人民檢察院不斷探索改進偵查機制，積極推動區(qū)域聯(lián)動辦案機制，促進在市院指揮協(xié)調(diào)下的各分院、基層院聯(lián)動配合；創(chuàng)新辦案模式，根據(jù)案件特點實行組織架構(gòu)靈活、工作運行高效的專案辦理方式；強化市院對辦案工作的指揮協(xié)調(diào)，規(guī)范案件管轄，規(guī)范偵查活動；依托職務(wù)犯罪偵查信息化和裝備現(xiàn)代化建設(shè)，著力建設(shè)職務(wù)犯罪偵查指揮平臺，力求形成一套組織嚴密、銜接緊密、涵蓋全面的偵查指揮運行管理系統(tǒng)。

第一，案件線索統(tǒng)一管理，靈活運用交辦、提辦、指定管轄等辦案方式。線索管理是查辦犯罪的重要一環(huán)，只有對案件線索做到科學(xué)化、規(guī)范化管理，才能使偵查一體化有基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要加強職務(wù)犯罪線索管理，健全受理、分流、查辦、信息反饋制度，依法嚴格查辦職務(wù)犯罪案件。北京市院反貪局于2007年開始逐步推進線索統(tǒng)一管理制度，經(jīng)過不斷探索和改善管理方法，制定出《北京市檢察機關(guān)反貪案件線索管理辦法》，從2013年1月開始，北京市檢察機關(guān)全面實行反貪案件線索統(tǒng)一管理制度。市院反貪局按照“統(tǒng)一管理、分級評估、分類指導(dǎo)、重點督辦”的原則，對全市反貪部門接收的全部案件線索統(tǒng)一管理。各分院、基層院收到的案件線索要統(tǒng)一上報市院反貪局，經(jīng)市院評估審批后開展受理初查工作。市院合理運用交辦、轉(zhuǎn)辦、指定管轄、提辦等線索處理方式，并根據(jù)不同的線索分類提出不同的工作要求，全面實現(xiàn)案件線索的網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上備案、網(wǎng)上評估、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。市院反貪局對案件辦理過程實現(xiàn)網(wǎng)上全程監(jiān)控，進一步規(guī)范了線索受理、初查結(jié)案流程，不僅加大了對重點案件的掌控力度，還通過統(tǒng)籌調(diào)配，加強類案、系統(tǒng)案件的集中辦理，更加有效分配和平衡了各院之間案件線索數(shù)量，減少了全市線索積壓，提高了辦案效率，建立起線索清理工作的長效機制。

第二，專案統(tǒng)一行動，充分運用一體化機制高效辦理重大案件。專案偵查是指省級或市級檢察院對一些涉及人員較多、級別較高、偵查難度大、犯罪情節(jié)復(fù)雜或牽涉區(qū)域、部門較多的重大疑難復(fù)雜案件，統(tǒng)一組織部署，統(tǒng)一調(diào)集偵查力量集中進行攻堅的偵查活動。專案偵查的常見組織形式就是“某某專案組”，專案組的辦案人員可以從偵查人才庫抽調(diào)，也可以由辦案單位內(nèi)部的職務(wù)犯罪偵查部門、其他業(yè)務(wù)部門抽調(diào)，還可以由上級檢察院從非辦案單位的檢察院抽調(diào)組成。近年來，北京市檢察機關(guān)先后辦理了鐵道部、國家信訪局、國家能源局、國家電網(wǎng)等多個在全國有影響、有震動的大型專案以及多個省部級領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌職務(wù)犯罪專案，在專案調(diào)查工作機制方面不斷探索和創(chuàng)新，形成了一些較為成熟且運用靈活的辦案模式。

一是在縱向上強化市院的偵查指揮作用。在專案中靈活運用交辦、提辦、督辦、領(lǐng)辦等方式，使上下級之間形成了一個緊密的整體，有效排除了基層辦案工作中遇到的干擾和阻力，同時解決基層檢察院之間辦案不平衡的問題。二是在組織上以市院為強力核心，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)負責人直接一線指揮辦案。對于涉及面廣、動用人員多、難度大的案件，由市院主管副檢察長或反貪局長、副局長任指揮長或?qū)０附M長，指揮中心主任、偵查處長任副組長，有關(guān)基層檢察院自偵部門負責人為成員，抽調(diào)精干力量集中起來打規(guī)模戰(zhàn)。三是在資源利用上，集中精干力量統(tǒng)一攻堅，統(tǒng)籌安排使用科技手段。對一些關(guān)鍵證據(jù)取不到位以及有其他困難的案件，由市院組織辦理某類案件有經(jīng)驗的人員集中辦案，集中一段時間幫助基層檢察院攻堅克難，積極爭取外部技術(shù)力量的支持，為辦案工作營造了良好的內(nèi)外環(huán)境。四是在辦案指導(dǎo)思想上著重強調(diào)政治敏感性和大局意識。講政治、服從命令聽指揮是北京市檢察機關(guān)辦理專案的突出特點。專案辦理過程中，不僅強調(diào)檢察機關(guān)內(nèi)部的統(tǒng)一指揮，同時始終堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，按照高檢院的工作要求，嚴格實行黨內(nèi)請示報告制度，積極爭取各級黨委和人大的支持，確保辦案工作順利開展。五是通過集中各院力量辦理專案，不僅大大提高了案件辦理效率，同時也通過這種平臺使市院深入了解各院辦案水平和人員情況，為組織針對性培訓(xùn)，全面提升全市職務(wù)犯罪偵查能力和水平提供了基礎(chǔ)。

第三，加強案件督辦，強化市院領(lǐng)導(dǎo)指揮作用，推動全市辦案工作。督辦是指上級檢察院根據(jù)辦案實際，通過派員或下發(fā)督辦決定等方式，督促、指導(dǎo)人民檢察院相關(guān)案件的辦理。對于社會影響大、新聞媒體和群眾關(guān)注以及上級檢察院交辦的案件，需要上級院協(xié)調(diào)、解決某些問題時，一般采用督辦的方式。督辦的工作方式一般分為兩種：一種是書面督辦，即發(fā)出相關(guān)的督辦函或者催辦函，下級檢察院收到函后，應(yīng)當根據(jù)要求報送相關(guān)案件的調(diào)查和處理結(jié)果；另一種是派員督辦，即上級檢察院派員到下級檢察院了解情況或者要求下級檢察院派員到上級檢察院匯報情況。在督辦案件過程中，上級檢察院要隨時關(guān)注下級檢察院案件辦理的進展情況，及時了解案件存在的問題，下級檢察院辦理案件的重大進展和情況，要及時向上級檢察院報告。近年來，無論是高檢院，還是省級檢察院，在指揮辦理一些在轄區(qū)有影響的重大案件過程中，廣泛采取掛牌督辦方式，在提高辦案效率和提升辦案效果等方面，收到了明顯的成效。

第四，注重內(nèi)外協(xié)調(diào)，規(guī)范執(zhí)法行為，營造良好執(zhí)法環(huán)境。線索統(tǒng)一入口，市院反貪局在工作中不斷改進、整合與中紀委、市紀委、國務(wù)院國資委、審計署、市公安局、軍檢等相關(guān)部門的職務(wù)犯罪線索移送機制；加強與市紀委、公安等部門的協(xié)作關(guān)系，偵查職務(wù)犯罪案件的過程中，在接受紀委組織協(xié)調(diào)的同時，善于依靠紀委組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門為檢察機關(guān)案件偵查服務(wù)，做到案件偵查中，紀委與檢察機關(guān)既相互支持、密切配合，又分工負責、各司其職。在強制措施執(zhí)行、邊控、追逃、技術(shù)偵查等方面取得公安機關(guān)的密切配合。加強與審計、稅務(wù)等部門的合作，在取證方法、專業(yè)技術(shù)等方面爭取支持。營造大偵查格局，協(xié)調(diào)全市各級檢察機關(guān)特別是市檢察院計財、技術(shù)部門大力做好專案后勤保障工作，從辦案經(jīng)費、技術(shù)等方面予以全力保障。

三、在實踐中不斷完善和發(fā)展職務(wù)犯罪偵查工作機制

我國檢察機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使過程中，這種領(lǐng)導(dǎo)體制體現(xiàn)得更為明顯。在偵查一體化的工作思路下，強化上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的管理，重點應(yīng)該在于如何幫助下級檢察機關(guān)排除辦案干擾和阻力，或者說是如何實現(xiàn)各級檢察機關(guān)人力資源、技術(shù)資源及信息資源在辦案過程中的合理有效調(diào)配，以資源的充分整合利用促進提升偵查效率和案件質(zhì)量。

第一，強化上級院對下級院行使偵查權(quán)的管理。一方面，上級檢察院要強化對辦案工作的組織、指揮、協(xié)調(diào)，把深挖犯罪與專業(yè)化辦案模式、科學(xué)配置偵查力量等相結(jié)合，逐步形成整合偵查力量迅速，組織結(jié)構(gòu)合理，專案指揮到位運作高效的一整套工作機制和規(guī)范。加強跨地區(qū)跨部門協(xié)作配合，使上下院之間的協(xié)同效應(yīng)得到釋放，做到線索統(tǒng)一管理、偵查活動統(tǒng)一組織指揮、偵查力量統(tǒng)一調(diào)配使用，構(gòu)建上下一體、區(qū)域聯(lián)動、指揮有力、協(xié)調(diào)高效的辦案工作格局。省市兩級檢察院要堅持帶頭查處大要案件，加強行業(yè)系統(tǒng)專案偵查，以專項工作為抓手，擴大辦案數(shù)量，增強辦案效果；加大督促指導(dǎo)力度，健全偵查業(yè)務(wù)指導(dǎo)機制，保證辦案質(zhì)量和效率。另一方面，針對職務(wù)犯罪案件辦理過程中的重點部位、重點環(huán)節(jié)，應(yīng)該強化上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，完善對偵查權(quán)行使的監(jiān)督制約。嚴格執(zhí)行審查逮捕上提一級、立案前上級院審查、重要案件情況請示匯報等規(guī)范制度。

第二，加大人力資源整合力度，強化一體化機制組織保障。人力資源整合和組織管理是偵查一體化機制的核心內(nèi)容，人員資源在一定區(qū)域內(nèi)如何合理調(diào)配就是其中的重點和難點。實踐中，上級檢察機關(guān)由于擁有指揮決策權(quán)，有權(quán)提辦和交辦案件，從而改變案件管轄，因此，平衡轄區(qū)內(nèi)各地檢察機關(guān)的辦案數(shù)量，調(diào)動各個辦案單位的積極性就成為重要因素。（1）強化上下級職務(wù)犯罪偵查部門之間的組織領(lǐng)導(dǎo)，加強上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)偵查部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，強化上級檢察機關(guān)直接辦理和指揮辦理大案要案的力量。有效運用主任檢察官辦案責任制改革，促進檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門的扁平化管理，建立合理的人才流動機制，使真正具有偵查專業(yè)素能的人才有充分展示才華的空間和平臺。（2）建立利益共享分配機制。探索建立由上級檢察院、案發(fā)所在地檢察院、偵查協(xié)作參與檢察院、參與協(xié)作的檢察干警，四方利益主體在偵查一體化中共同獲益的分配模式，在公平的原則基礎(chǔ)上，合理分配偵查一體化所帶來的成果和收益，使全體參與者各盡其能、各得其所、各得其利。（3）加強職務(wù)犯罪偵查人員的業(yè)務(wù)和政治培訓(xùn)，思想上要積極引導(dǎo)檢察人員樹立忠誠、公正、為民的執(zhí)法價值觀，消除趨利作為的行為傾向。注意運用思想教育、文化熏陶、人文關(guān)懷、激勵感召等方式，引導(dǎo)廣大檢察人員從思想深處增強對檢察事業(yè)的認同感、歸屬感、敬畏感，自覺做信仰法律、崇尚法律、依法辦案的模范。

第三，建立上級院主導(dǎo)、基層院配合的保障機制。要加快推進省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理的進程，一方面上級檢察機關(guān)在人力資源管理上擁有更大的自主權(quán)，在辦案力量調(diào)配上最大限度減少障礙，另一方面上級檢察機關(guān)通過統(tǒng)一的財物管理，統(tǒng)籌安排職務(wù)犯罪偵查工作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括辦案場所、偵查裝備、信息平臺等，建立由上級檢察機關(guān)主導(dǎo)、基層院配合偵查保障機制。

充分利用兩化建設(shè)取得的成果，運用信息化偵查手段，創(chuàng)新偵查工作的方法和途徑，不斷提高偵查工作的科技含量。充分利用公共信息查詢平臺、手機粗定位系統(tǒng)、話單分析系統(tǒng)等，獲取關(guān)鍵偵查信息；利用互聯(lián)網(wǎng)上的微信、微博等尋找相關(guān)人員的蹤跡或其親友的異常情況等，結(jié)合調(diào)取的銀行賬戶等信息，綜合分析研判調(diào)查對象情況，提高偵查工作的針對性和工作效率；有效利用偵查信息化指揮平臺逐步樹立信息引導(dǎo)偵查的理念，不斷提高辦案人員運用信息化偵查手段的意識和水平。

注釋：

［1］謝?。骸赌暇┦袡z察機關(guān)反貪部門偵查一體化建設(shè)的實踐與探索》，載高檢院反貪總局編：《反貪工作指導(dǎo)》2009年第2輯。

［2］江蘇省揚州市人民檢察院：《規(guī)范高效運用偵查一體化機制、推動職務(wù)犯罪偵查工作穩(wěn)步健康發(fā)展》，載高檢院反貪總局編：《反貪工作指導(dǎo)》2009年第3輯。

*北京市人民檢察院反貪污賄賂局［100005］