人民檢察院憲法定位歷史探究與現(xiàn)實期待*

●劉志成黃勝*/文

人民檢察院憲法定位歷史探究與現(xiàn)實期待*

●劉志成**黃勝***/文

我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”?？v觀當今世界各國，盡管檢察制度、檢察官職權(quán)在權(quán)力制約中蘊含著監(jiān)督理念，具有監(jiān)督品質(zhì)，但少有國家像中國這樣，在憲法中把檢察院定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。這是為什么？

一、中國檢察制度引創(chuàng)吸取了檢察官制約監(jiān)督公權(quán)理念

檢察官職權(quán)的監(jiān)督屬性是與生俱來的特質(zhì)。發(fā)端于十四世紀法國的“國王代理人”，逐漸演變成制衡法官、控制警官的政府公訴人、檢察官，其制度設計理念就是權(quán)力需要分工制約和監(jiān)督制約，以增加公平正義實現(xiàn)幾率，防范和減少濫用權(quán)力可能。［1］現(xiàn)代檢察制度是近代檢察官制度在民主法制旗幟下發(fā)展完善的產(chǎn)物，是國家法治的重要力量和保證。無論大陸法系還是英美法系國家，雖然國家體制、司法制度各有不同，但檢察制度秉持權(quán)力分工制約意旨，蘊含監(jiān)督品質(zhì)，具有監(jiān)督特性是共同的，只是在不同權(quán)力結(jié)構(gòu)下職權(quán)范圍有大有小而已。［2］

中國封建帝制時代雖設有“糾舉百官”的御史制度，但現(xiàn)代意義上的檢察官、檢察制度的出現(xiàn)，始于清朝末年修律改制。1906年清朝頒布《大理院審判編制法》，正式設立京師各級檢察機關(guān)。后來的北洋政府和民國政府保留的檢察制度雖有些變化，但大體上沿襲清末的大陸法系，實行合署制或配備置。檢察官職權(quán)方面不僅制約警察，對審判和執(zhí)行也有一定的監(jiān)督監(jiān)視權(quán)，如行使非常上訴權(quán)等。

新民主主義革命時期，共產(chǎn)黨領導建立的民主政權(quán)在對檢察制度的探索中，堅持權(quán)力不可缺少監(jiān)督理念，力求司法檢察之監(jiān)督和制約與人民（權(quán)力）監(jiān)督相結(jié)合，保證公權(quán)力行使的人民意志。在蘇維埃時期，設有兼行政監(jiān)察和職務犯罪檢察等多種職能的工農(nóng)檢察部，審判機關(guān)內(nèi)配置了履行公訴職責的檢察長、檢察員?？箲?zhàn)時期，1941年晉冀魯豫邊區(qū)政府公布的《邊區(qū)高等法院組織條例》，規(guī)定高等法院檢察處設檢察長和檢察員，獨立行使檢察權(quán)。并特別規(guī)定：如果對高等法院判決有不同意見，檢察長有權(quán)向邊區(qū)政府提出控告。這在中國檢察史上尚屬首例?？箲?zhàn)后的1946年陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布命令，將邊區(qū)高等法院檢察處改為“陜甘寧邊區(qū)高等檢察處”。這種審檢分立制，改變了以前審檢“合署”或“配置制”的做法，是新中國成立前首次建立的獨立的檢察機關(guān)組織系統(tǒng)，標志著人民檢察制度走向成熟。解放戰(zhàn)爭時期的關(guān)東地區(qū)，1947年頒布的《關(guān)東各級司法機關(guān)暫行組織條例草案》特別規(guī)定：關(guān)東所有機關(guān)、社團，無論公務人員或一般公民，對于法律是否遵守之最高檢察權(quán)，均由檢察官實行之。表明檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)向前邁出了重要的一步，是新中國把檢察機關(guān)的性質(zhì)定位于法律監(jiān)督機關(guān)的預演。

二、中國國家體制需要人民檢察院擔負法律統(tǒng)一實施監(jiān)督職責

1949年6月，中國人民政治協(xié)商會議籌備會議在北平召開。在廢除國民黨“六法全書”后怎樣設置國家司法權(quán)，建立人民的司法檢察制度是籌備會議建國法案起草的大事。以董必武為組長的“政府組織法”草案起草小組，遵循新民主主義國家建國綱領原則，參考借鑒前蘇聯(lián)和西方國家的檢察制度，吸收御史制度理念和新民主主義革命時期探索經(jīng)驗，［3］擬草了中國歷史上全新的包括檢察制度的政府組織構(gòu)架，賦予了檢察機構(gòu)廣泛的制約和監(jiān)督權(quán)力。9月，政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的開國文獻——《共同綱領》和《中央人民政府組織法》，奠定了新中國國家制度的政治基礎和法律基礎，人民檢察署被定位為具有監(jiān)督性質(zhì)和功能的國家政權(quán)機關(guān)。

全新的檢察機構(gòu)為什么設計成具有監(jiān)督性質(zhì)和功能的國家政權(quán)機關(guān)，這與建國立制方向有關(guān)，是新中國國家體制總體設計的配套選擇。關(guān)于革命勝利后的建國大計，毛澤東在《新民主主義論》、《論聯(lián)合政府》等文獻中就有藍圖。那就是：建立無產(chǎn)階級專政的新民主主義共和國，再過渡到人民民主集中制的社會主義國家。《共同綱領》第一條規(guī)定我國國體：中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家。為適應國體需要，規(guī)定：國家政權(quán)屬于人民，人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府，國家最高政權(quán)機關(guān)為全國人民代表大會。為保證政體和國體實現(xiàn)，各級政權(quán)機關(guān)一律實行民主集中制，其主要原則為：人民代表大會向人民負責并報告工作，人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。一切國家機關(guān)，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務的革命工作作風，嚴懲貪污，禁止浪費，反對脫離人民群眾的官僚主義作風。人民和人民團體有權(quán)向人民監(jiān)察機關(guān)或人民司法機關(guān)控告任何國家機關(guān)和任何公務人員的違法失職行為。

這些建國思想和開國文獻的原則要求和后來的五四憲法規(guī)定，貫徹落實到司法制度設計上，必然體現(xiàn)在檢察機關(guān)職權(quán)上，即在權(quán)力劃分制約中賦予監(jiān)督職責，以保證人民民主權(quán)力落實，法制實施統(tǒng)一。主要包括：

一是國家政權(quán)屬于人民，但人民不是單個直接行使權(quán)力，而是選舉自己的代表，組成各級人民代表大會行使權(quán)力。全國人民代表大會是最高權(quán)力機關(guān)、立法機關(guān)，也是最高監(jiān)督機構(gòu)，但因其會議制和人員組成等客觀影響，人民意志還需要專門的常設的國家機關(guān)保障與落實，即人大最高監(jiān)督需要檢察監(jiān)督輔助、補充。

二是人民代表大會通過的憲法法律是人民意志的集中反映和體現(xiàn)，具有最高的權(quán)威和尊嚴，必須得到貫徹執(zhí)行。人民政權(quán)保護人民利益的最高目標，就是讓人民意志體現(xiàn)的憲法法律得以施行。全新的人民檢察機構(gòu)，除代表國家行使檢察官基本的公訴權(quán)外，還需要擔當保障憲法法律得到遵守和執(zhí)行的監(jiān)督職責，維護法律統(tǒng)一正確實施。

三是人民政府應該是廉潔的、樸素的、為人民服務的，需要接受人民的監(jiān)督。人民有權(quán)控告任何國家機關(guān)和公務人員的違法失職行為。國家工作人員濫用職權(quán)涉及犯罪的，需要有獨立的不受地方機關(guān)干涉的檢察機構(gòu)來依法查處。

四是為體現(xiàn)和落實權(quán)力屬于人民，全新檢察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，負責人由國家權(quán)力機關(guān)選舉或任免，并對人民代表大會負責和報告工作，依照法律規(guī)定的范圍獨立行使檢察權(quán)，保護人民政權(quán)和利益。

五是檢察機關(guān)是人民民主專政的重要武器之一，在打擊反革命和刑事犯罪中，檢察權(quán)的行使按照法律規(guī)定，與公安、法院分工配合，并依法監(jiān)督偵查、審判和刑罰執(zhí)行活動，糾正違法。

綜上，中國檢察院監(jiān)督定性，與國家政權(quán)體制同在。人民民主專政的國體決定檢察機關(guān)的性質(zhì)和任務，基于民主集中制原則的人民代表大會制度決定檢察機關(guān)在國家機構(gòu)中的地位和職能。在行政權(quán)與審判權(quán)之外另設專門的法律監(jiān)督權(quán)，是一元分立權(quán)力架構(gòu)下對權(quán)力運行和制約的必然選擇，沒有這種法律監(jiān)督權(quán)的存在，一元分立的權(quán)力架構(gòu)就必然難以維持。［4］這就是檢察院成為國家的法律監(jiān)督機關(guān)的根本原因。

三、“文革”災難堅定了人民檢察院維護法制價值

“文革”前的檢察機關(guān)盡管有法律監(jiān)督職能，但在立法上并沒有明確。相反，在法制虛化的“人治”思維下，檢察機關(guān)的制約職權(quán)難以履行倒位，有的地方批準逮捕權(quán)也只是蓋蓋章（甚至是補辦手續(xù)）的程序而已，檢察監(jiān)督更是多余的，特別是一般監(jiān)督職權(quán)無法開展。

艱難困苦，玉汝于成。檢察院能在立法上明確規(guī)定為法律監(jiān)督機關(guān)，實際上是“文革”反思的結(jié)果?！拔母铩钡陌l(fā)生，從法制層面反思有兩點教訓，一是法律虛無主義盛行，二是砸爛公檢法有理。前者讓法律失去作用，大搞“人治”，后者使司法特別是檢察機關(guān)無法工作，被撤銷。正因如此，沒有秩序、踐踏人權(quán)的野蠻到處可見，連國家主席面對污辱，試圖用憲法捍衛(wèi)尊嚴都沒人理會?！拔母铩边^后,人們再也不愿意生活在無法無天，不可預知的擔驚受怕的日子里，人心思定，人心思法成為當時社會的普遍心態(tài)。

1977年10月，在征集修改憲法意見中，很多“重新設立人民檢察院”建議。1978年五屆人大一次會議通過的《憲法》決定，重新設置人民檢察院。葉劍英委員長在修憲報告中指出：“鑒于同各種違法亂紀行為作斗爭的極大重要性，憲法修改草案規(guī)定設置人民檢察院。國家的各級檢察機關(guān)按照憲法和法律規(guī)定的范圍，對于國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。”這是劫后余生的覺醒——表明經(jīng)歷十年浩劫，終于認識到加強民主法制的重要性，認識到檢察機關(guān)在法制建設中的作用。

1979年五屆人大二次會議通過的《人民檢察院組織法》，第一條表述為“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。過去只是在文件和講話中有類似表達，上升到法律這是第一次。1982年為適應政治經(jīng)濟文化發(fā)展需要制定的現(xiàn)行憲法，重申了檢察機關(guān)性質(zhì)。至此，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)上升為國家根本法的功能性定位。

五屆人大二次會上還通過了涉及公民刑事方面權(quán)利、與檢察職責履行有重大關(guān)系的《刑法》、《刑事訴訟法》。刑事法律的頒布及其后來的修改，對公檢法在刑事訴訟活動中的任務、職權(quán)等從“分工負責”的角度作了規(guī)定，明確了檢察權(quán)的配合責任和監(jiān)督使命，包括偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督等。［5］隨著法制建設的發(fā)展，人權(quán)保障入憲，檢察機關(guān)成為了刑事訴訟活動全過程的參與者與監(jiān)督者。

對民事審判和行政訴訟活動實行法律監(jiān)督，是人民檢察制度自確立以來就有的一項制度。1982年通過的《民事訴訟法（試行）》和1989年通過的《行政訴訟法》等法律、條例都明確了檢察監(jiān)督權(quán)。這反映了人們對法律監(jiān)督的認識，是建設法治國家的需要。

四、建設法治國家必須發(fā)展與加強法律監(jiān)督

當年立法把檢察院定性為法律監(jiān)督機關(guān)有怎樣的含義？彭真在對檢察院組織法草案審議說明時講了三點：一是確定檢察院的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是以列寧關(guān)于維護國家法制統(tǒng)一的指導思想，結(jié)合我們的實際提出的，檢察院“獨立行使檢察權(quán)，不受其他行政機關(guān)、團體和個人的干涉”；地方各級檢察長由地方人大民主選舉產(chǎn)生，并報上級檢察長提請該級人大常委會批準……。二是上下級檢察院由原來的監(jiān)督關(guān)系（七八年憲法規(guī)定）改為領導關(guān)系，地方檢察院對同級人大和它的常委會負責并報告工作，同時受上級檢察院領導，以保證檢察院對全國實行統(tǒng)一的法律監(jiān)督。三是檢察院對于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件。

這就是法律監(jiān)督機關(guān)最初的權(quán)威解說。隨著國家法制建設的推進，特別是九屆人大二次會議通過憲法修正案，正式增加“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的條款，法治建設期待法律監(jiān)督擔當更加重要的責任。從近兩年三大訴訟法的修改和黨的十八屆四中全會通過的《決定》看，加強法律監(jiān)督，推進法治是維護公平正義的需要，懲治腐敗，推進政治清廉是人民的期盼，這些都需要檢察給力。在堅持“三個自信”，國家體制不變的中國，檢察院的法律監(jiān)督機關(guān)地位也是不能改變的。當下檢察機關(guān)的法律監(jiān)督功能作用，要在三個方面突顯與擔當：一是維護司法公正，守護公平正義；二是查處濫用職權(quán)，推進政治清廉；三是配合人大監(jiān)督，保障民眾權(quán)利。

人民檢察是中國共產(chǎn)黨在革命和建設過程中領導人民創(chuàng)建的法律監(jiān)督機關(guān)，是馬克思主義法學理論在中國革命和建設過程中與中國實際相結(jié)合的創(chuàng)造成果，是有中國特色社會主義法制的重要組成部分。從歷史發(fā)展軌跡看，無論檢察機關(guān)的職權(quán)范圍如何調(diào)整，但其法律監(jiān)督性質(zhì)從新中國成立起一直沒變。變化的是時空和人的觀念，不變的是法律監(jiān)督這一靈魂。在今日法治全面推進的形勢下，檢察機關(guān)需要在黨的領導下，始終堅持“三個自信”，緊密結(jié)合中國實際，改革創(chuàng)新，發(fā)展完善。

當然，檢察機關(guān)法律監(jiān)督作用的發(fā)揮，有賴于依照憲法法律加強和改善黨的領導，也有賴于進一步強化人大最高權(quán)力機關(guān)作用，還有賴于行政機關(guān)及其工作人員運用法制思維和法治方式履行職責，更有賴于全體檢察人員遵守法律監(jiān)督的權(quán)力邊界，始終依法辦事，規(guī)范司法，堅守公平正義。

注釋：

［1］參見何勤華主編：《檢察制度史》，中國檢察出版社2009年版，第139頁至第249頁；參見：王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第4頁至第10頁。

［2］參見樊崇義：《法律監(jiān)督職能哲理論綱》，載《人民檢察》2010年第1期。

［3］參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第3頁。

［4］同［2］。

［5］此外，《刑事訴訟法》基于檢察機關(guān)對公權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)定位，為促進國家機關(guān)及其工作人員遵守法紀，保持清正廉潔，還明確了檢察院的職務犯罪直接立案偵查權(quán)。

*本文系作者2014年承擔的江西省人民檢察院立項研究課題的主要內(nèi)容。

**江西省人民檢察院三級高級檢察官、國家檢察官學院井岡山分院副院長、全國檢察理論研究人才［330029］

***江西省南康市人民檢察院專職委員、研究室主任、全國檢察理論研究人才［341400］