“合并處罰”在消防行政執(zhí)法中的應(yīng)用探討

嵇 濤

(廊坊市消防支隊(duì)，河北 廊坊 065000)

“合并處罰”在消防行政執(zhí)法中的應(yīng)用探討

嵇 濤

(廊坊市消防支隊(duì)，河北 廊坊 065000)

以某消防行政執(zhí)法案件為例，探討在消防行政執(zhí)法中引入“合并處罰”的可行性，闡述了“合并處罰”的含義和適用條件、要遵循的原則，以及在適用“合并處罰”時(shí)應(yīng)該注意的問(wèn)題。以期引起消防行政執(zhí)法人員對(duì)于“合并處罰”的關(guān)注。通過(guò)在實(shí)踐中適用“合并處罰”，滿足基層對(duì)一些復(fù)雜案件的處理需要，更好地體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)、處罰和教育相結(jié)合的法律精神。

消防行政執(zhí)法；合并處罰；案例

一、案情介紹

李某投資某網(wǎng)吧，該網(wǎng)吧建筑面積500余平方米，消防監(jiān)督人員在消防監(jiān)督抽查時(shí)發(fā)現(xiàn)：該網(wǎng)吧未經(jīng)辦理消防設(shè)計(jì)審核手續(xù)施工裝修，而且未經(jīng)消防驗(yàn)收、開(kāi)業(yè)前消防安全檢查擅自投入使用，即未經(jīng)任何消防行政許可，擅自營(yíng)業(yè)。網(wǎng)吧屬于公共娛樂(lè)場(chǎng)所，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)及《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，上述規(guī)模的娛樂(lè)類公眾聚集場(chǎng)所在裝修及投入使用、營(yíng)業(yè)前應(yīng)當(dāng)向場(chǎng)所所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收，合格后再行申報(bào)開(kāi)業(yè)前消防安全檢查，該場(chǎng)所負(fù)責(zé)人沒(méi)有履行法定手續(xù)就擅自開(kāi)業(yè)[1]。

面對(duì)這樣的案情，消防行政執(zhí)法人員依據(jù)現(xiàn)行消防法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行處罰?；鶎訉?shí)踐中，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第137條規(guī)定：一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書(shū)，分別寫(xiě)明對(duì)每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容。也有的考慮到行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)承受能力，避免處罰后執(zhí)行不了，便選取其中第一個(gè)案由進(jìn)行處罰。上述第一種方案雖然符合法律規(guī)定，有處罰過(guò)重之嫌，易引起處罰決定下達(dá)后，經(jīng)濟(jì)處罰當(dāng)事人無(wú)法承受的局面；第二種處罰方式則出現(xiàn)該罰而未罰的漏罰現(xiàn)象，不能體現(xiàn)一次行政執(zhí)法的全面性、嚴(yán)肅性。

二、“合并處罰”適用于消防行政執(zhí)法的可行性及必要性

《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)第69條：判決宣告以前一人犯數(shù)罪的，除判處死刑和無(wú)期徒刑的以外，應(yīng)當(dāng)在總和刑期以下、數(shù)刑中最高刑期以上，酌情決定執(zhí)行的刑期，但是管制最高不能超過(guò)3年，拘役最高不能超過(guò)1年，有期徒刑總和刑期不滿35年的，最高不能超過(guò)20年，總和刑期在35年以上的，最高不能超過(guò)25年。數(shù)罪中有判處附加刑的，附加刑仍須執(zhí)行，其中附加刑種類相同的，合并執(zhí)行，種類不同的，分別執(zhí)行。

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第16條：有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長(zhǎng)不超過(guò)20日。

《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》(2010年3月4日衛(wèi)生部第71號(hào)令)第48條規(guī)定：在同一違反《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》等食品安全法律法規(guī)的案件中，有兩種以上應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰。

《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》(2007年11月9日國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第15號(hào)令)第52條：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員觸犯不同的法律規(guī)定，有兩個(gè)以上應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的安全生產(chǎn)違法行為的，安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)應(yīng)當(dāng)適用不同的法律規(guī)定，分別裁量，合并處罰。

由上可知，關(guān)于“合并處罰”在《刑法》及某些具體的行政法規(guī)中已有具體規(guī)定，且在實(shí)踐中得到了良好的應(yīng)用，提供了對(duì)實(shí)踐中一些多種違法行為處理的法律依據(jù)。由《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《消防法》及公安部相關(guān)規(guī)章等構(gòu)成的現(xiàn)行消防行政法規(guī)體系，關(guān)于“合并處罰”即對(duì)同一個(gè)消防行政相對(duì)人在同一個(gè)行政法律關(guān)系中存在兩個(gè)及以上的違法行為的“合并處罰”沒(méi)有具體規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(2012年12月公安部第127號(hào)令)第138條只規(guī)定了一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，亦未涉及“合并處罰”的規(guī)定。根據(jù)合理參照原理，可以將“合并處罰”引入到消防行政執(zhí)法中來(lái)。這樣能更好地體現(xiàn)“罰過(guò)相當(dāng)”和行政處罰關(guān)于“處罰與教育相結(jié)合”的原則精神。

現(xiàn)實(shí)中同一消防行政相對(duì)人在同一事件中存在多種違法行為，或一種違法行為違反多條法律規(guī)定的現(xiàn)象相當(dāng)普遍?！断婪ā返?6條、第17條關(guān)于火災(zāi)預(yù)防規(guī)定了企業(yè)、事業(yè)單位等消防行政相對(duì)人履行法定職責(zé)的規(guī)定，同時(shí)《消防法》第6章進(jìn)行了法律責(zé)任的具體規(guī)定。如某商場(chǎng)“消防設(shè)施未保持完好有效”的違法案由，行政相對(duì)人既違反了履行法定職責(zé)的規(guī)定，又違反了消防設(shè)施不能存在故障的規(guī)定。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)未履行法定職責(zé)下發(fā)責(zé)令限期改正，同時(shí)對(duì)“消防設(shè)施未保持完好有效”責(zé)令改正并處罰款處罰；前述案例則是同一行為人的多種違法行為。綜上所述，為正確體現(xiàn)法律精神，筆者認(rèn)為在消防行政執(zhí)法中只有“合并執(zhí)行”相關(guān)規(guī)定仍顯不足，引入“合并處罰”應(yīng)是必要、可行的，也是有益于現(xiàn)行消防行政法規(guī)體系的補(bǔ)充完善。

三、“合并處罰”的含義、適用條件及原則

(一)“合并處罰”的含義

“合并處罰”最初來(lái)源于刑法關(guān)系中的“數(shù)罪并罰”原理。數(shù)罪并罰主要是解決判決宣告以前，一人犯了兩種或兩種以上不同的罪，應(yīng)當(dāng)如何決定執(zhí)行刑罰的問(wèn)題。在行政執(zhí)法過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)類似于刑法中“數(shù)罪并罰”的情形。雖然行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系不同，但行政處罰和刑事處罰的最終目的都是行為人對(duì)其違法行為造成的法律后果承擔(dān)責(zé)任，接受處罰和教育。因此，根據(jù)“數(shù)罪并罰”原理，“合并處罰”可以認(rèn)為是一個(gè)行政相對(duì)人在某一行政法律關(guān)系中，存在兩種及以上應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的違法行為，且這些違法行為的處罰屬于由同一行政機(jī)關(guān)管轄、實(shí)施。按照處罰法定的原則，該行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為綜合考慮決定給予何種、何程度的行政處罰的適用制度。

(二)“合并處罰”的適用條件

根據(jù)“合并處罰”的含義可以看出，合并處罰的適用條件為：(1)“合并處罰”適用的是同一個(gè)行政相對(duì)人；(2)“合并處罰”適用于同一個(gè)行政法律關(guān)系中；(3)“合并處罰”適用于兩種以上(含兩種)違法行為；(4)“合并處罰”的違法行為的處罰應(yīng)由同一行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄和實(shí)施[2]。

(三)在適用“合并處罰”時(shí)需遵循的原則

前文案例中，三種違法行為主要涉及行為能力罰和財(cái)產(chǎn)罰兩種類型。針對(duì)行為能力罰這種行政處罰，在適用“合并處罰”時(shí)應(yīng)遵循“吸收原則”，也就是選擇相同罰種中最嚴(yán)厲的一種罰型進(jìn)行處罰。比如該網(wǎng)吧的三種違法行為中，對(duì)第一種和第二種違法行為依法應(yīng)適用責(zé)令停止施工；第三種違法行為依法適用責(zé)令停止使用。根據(jù)“吸收原則”，在合并處罰時(shí)只能適用責(zé)令停止使用，因?yàn)樵摼W(wǎng)吧已建成，責(zé)令停止施工已不適用且無(wú)意義。

不同類型的處罰不能合并，《刑法》中的“合并處罰”也體現(xiàn)了同種刑罰合并這一原則，在條文解釋里明確規(guī)定：如果數(shù)罪中判處有附加刑的，附加刑仍需執(zhí)行，不論何種主刑都不影響附加刑的執(zhí)行，體現(xiàn)了對(duì)主刑和附加刑的并科原則。

針對(duì)罰款這種財(cái)產(chǎn)罰類型，在適用“合并處罰”時(shí)應(yīng)遵循“限制加重”原則，也就是說(shuō)罰款的數(shù)額不能低于單一違法行為的罰款最高數(shù)額，不能高于幾個(gè)違法行為罰款數(shù)額相加的罰款額度。對(duì)上述網(wǎng)吧的違法行為確定罰款時(shí)，因三種違法行為依法應(yīng)分別罰款3萬(wàn)至30萬(wàn)元，那么在“合并處罰時(shí)”首先應(yīng)根據(jù)場(chǎng)所的類型、面積、違法情節(jié)等具體情況，依據(jù)自由裁量權(quán)的相關(guān)規(guī)定，確定每一種違法行為的具體罰款處罰數(shù)額，根據(jù)“限制加重”原則，“合并處罰”最終罰款額度應(yīng)該在三者之中的最高額至三者總和之間。

四、“合并處罰”在消防行政執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用

本文開(kāi)篇案例中某網(wǎng)吧存在三種違法行為：一是該網(wǎng)吧未經(jīng)辦理消防設(shè)計(jì)審核手續(xù)擅自施工，違反《消防法》第12條。二是該網(wǎng)吧未經(jīng)消防驗(yàn)收擅自投入使用，違反《消防法》第13條。三是該網(wǎng)吧未經(jīng)開(kāi)業(yè)前消防安全檢查就擅自開(kāi)業(yè)，違反了《消防法》第15條。對(duì)于這三種違法行為如果分別裁量是：第一種違法行為根據(jù)《消防法》第58條規(guī)定，未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審核或者審核不合格擅自施工的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止施工并處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款；第二種違法行為根據(jù)《消防法》第58條規(guī)定，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格擅自投入使用的，也應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止使用并處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款；第三種違法行為根據(jù)《消防法》第58條規(guī)定，未經(jīng)消防安全檢查或者經(jīng)檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用或營(yíng)業(yè)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止使用并處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款。而面對(duì)這樣的案情，分別裁量既會(huì)給相對(duì)人帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也會(huì)使執(zhí)法人員的執(zhí)法效率降低。

根據(jù)前文所述的“合并處罰”含義，該案例屬于同一相對(duì)人(某網(wǎng)吧這一單位)，所以符合“合并處罰”適用條件(1)；該網(wǎng)吧這三個(gè)違法行為都是違反的《消防法》，因此屬于同一種行政法律關(guān)系，符合“合并處罰”適用條件(2)；該網(wǎng)吧違反了三個(gè)違法行為，屬于存在多種違法行為，因此符合“合并處罰”適用條件(3)；該網(wǎng)吧違反的三個(gè)違法行為都屬于同一行政機(jī)關(guān)(某市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu))管轄，因此符合“合并處罰”適用條件(4)。根據(jù)以上分析，該網(wǎng)吧的三種違法行為可以適用“合并處罰”。

五、“合并處罰”時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題

一是“合并處罰”是指同種類型處罰的合并，不同類型的處罰不能合并，否則會(huì)出現(xiàn)“以罰代停，以罰代改”的問(wèn)題，即不能用一種處罰代替另一種處罰?，F(xiàn)行《消防法》主要涉及財(cái)產(chǎn)罰、行為能力罰和人身自由罰三種類型。同種類型的處罰適用“合并處罰”時(shí)應(yīng)遵循“吸收原則”和“限制加重”原則。涉及限制人身自由行政拘留的處罰，“合并處罰”時(shí)最終確定時(shí)間應(yīng)同時(shí)滿足《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定。

二是違法行為要在行政處罰時(shí)限內(nèi)。在行政處罰決定做出前公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)某一行政相對(duì)人存在數(shù)個(gè)違法行為；或者在對(duì)其之前違法行為調(diào)查過(guò)程中又發(fā)現(xiàn)了新的違法行為。該案例在消防行政執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)通過(guò)查閱其消防檔案，發(fā)現(xiàn)既沒(méi)有進(jìn)行設(shè)計(jì)審核、又沒(méi)有消防驗(yàn)收，且未進(jìn)行開(kāi)業(yè)前檢查，屬于執(zhí)法時(shí)發(fā)現(xiàn)存在數(shù)個(gè)違法行為的情況，且這些違法行為均在行政處罰有效時(shí)限內(nèi)。

三是“合并處罰”的結(jié)果是綜合考慮裁量的結(jié)果，這種結(jié)果應(yīng)建立在分別裁量、處罰的基礎(chǔ)之上，而不是將數(shù)個(gè)違法行為的處罰簡(jiǎn)單地相加進(jìn)行合并。該案例中，“責(zé)令三?！钡奶幜P綜合考慮現(xiàn)實(shí)狀況選定責(zé)令停止使用，最終罰款處罰，也需綜合法律規(guī)定的各種因素，本著處罰與教育相結(jié)合、罰過(guò)相當(dāng)?shù)脑瓌t，綜合考慮裁量，確定罰款數(shù)額。

四是“合并處罰”時(shí)法律文書(shū)的制作要以問(wèn)清違法情節(jié)、確認(rèn)違法事實(shí)為核心，相關(guān)筆錄也可進(jìn)行合并，以提高行政執(zhí)法效率。比如該案例中《受案登記表》，只需制作一份即可，只是在案由中要分別寫(xiě)出這三種違法行為名稱。該案中《詢問(wèn)筆錄》如果這三種違法行為一人都能說(shuō)清，制作一份《詢問(wèn)筆錄》即可，如果一人不能說(shuō)清，要分別詢問(wèn)，分別記錄。告知和處罰審批表，根據(jù)具體情況也可合并，但應(yīng)體現(xiàn)每一種違法行為?！昂喜⑻幜P”的處理決定可以制作一份《處罰決定書(shū)》，但是在《行政處罰決定書(shū)》上要寫(xiě)明這三種違法行為，行政相對(duì)人分別受到哪些不同罰種的行政處罰，體現(xiàn)分別裁量、“合并處罰”，即“合并處罰”而非省略或不予處罰。

綜上，“合并處罰”既是一個(gè)法理問(wèn)題，也是一個(gè)執(zhí)法實(shí)踐問(wèn)題。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中可能會(huì)遇到更為復(fù)雜的情況。法律的適用過(guò)程就是執(zhí)法人員賦予法律以生命的過(guò)程。因此在適用“合并處罰”時(shí)要求執(zhí)法人員根據(jù)實(shí)際情況，合法合理裁量，既不過(guò)重也不過(guò)輕，在消防行政執(zhí)法中引入“合并處罰”既有理論意義，更有實(shí)際需求。推行“合并處罰”在消防實(shí)踐中的應(yīng)用可以保證執(zhí)法人員對(duì)行政相對(duì)人所觸及的違法行為實(shí)施全面的處罰，體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，同時(shí)綜合違法行為的后果及相對(duì)人的情況合并執(zhí)行可體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合的法律原則，實(shí)現(xiàn)真正意義的執(zhí)法目的。

[1] 全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室,公安部消防局.中華人民共和國(guó)消防法釋義[M〗.北京:人民出版社,2009.

[2] 葛紅瑞,時(shí)福禮,鄭洋.探討“合并處罰”在餐飲服務(wù)食品安全執(zhí)法中的運(yùn)用[J].中國(guó)衛(wèi)生法制,2011,19(5):46-48.

(責(zé)任編輯 陳 華)

On the Application of the “Merge Punishment” in the Fire Administrative Execution

JI Tao

(LangfangMunicipalFireBrigade,HebeiProvince065000,China)

Taking a case of fire administrative execution as an example, this paper discusses the feasibility of “merge punishment” introduced into the fire administrative execution. It also stresses the significance, its applicable condition and the principle of the “merge punishment”. This paper intends to arouse the awareness of the personnel of the fire administrative enforcement to the “merge punishment”. Through the use of “merge punishment” in practice, the needs for handling of some complicated cases at the basic-level can be met with the legal spirit of the “faults and the corresponding punishment” and “combination of punishment and education”.

fire administrative execute; merge punishment; case

2015-08-22

嵇濤(1970— )，男，江蘇鹽城人，高級(jí)工程師。

D912.112;D631.6

A

1008-2077(2015)12-0076-04