檢察機關(guān)開展民事公益訴訟應(yīng)注意的問題

●李延生/文

檢察機關(guān)開展民事公益訴訟應(yīng)注意的問題

●李延生*/文

修改后的《民事訴訟法》雖然沒有把檢察機關(guān)明確為開展公益訴訟的主體，但是2015年1月7日施行的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確確立了檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位。檢察機關(guān)要在民事公益訴訟中有所作為，應(yīng)注意以合適的地位參加公益訴訟，加強與環(huán)保等行政部門的密切合作和與人民法院的良好溝通，嚴(yán)把立案關(guān)，維護(hù)國家利益和社會公共利益。

公益訴訟 檢察機關(guān) 注意問題

近幾年來，人民檢察院在環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)流失、反利益壟斷維護(hù)市場秩序等方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的公益訴訟實踐探索，并且成績顯著、效果明顯，得到了社會各界的普遍關(guān)注和認(rèn)可。2015年1月7日施行的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,對人民檢察院在民事公益訴訟中的法律地位予以明確確認(rèn)。毋庸置疑，人民檢察院承擔(dān)民事公益訴訟職能已是歷史潮流、大勢所趨，檢察機關(guān)如何充分發(fā)揮自己的職能作用，在民事公益訴訟中有所擔(dān)當(dāng)，更好的維護(hù)國家利益和社會公共利益，我們認(rèn)為應(yīng)從嚴(yán)格控制民事公益訴訟的范圍、重點把握在民事公益訴訟中的主體地位、注意人民法院的審級對應(yīng)、加強與環(huán)保等行政部門的合作、與受訴法院進(jìn)行良好的溝通五個方面入手。

一、嚴(yán)格控制民事公益訴訟的范圍，嚴(yán)把立案關(guān)

檢察機關(guān)民事公益訴訟的立案管轄權(quán)，既要充分發(fā)揮檢察機關(guān)職能作用，又要符合民事訴訟原則，同時還要考慮我國的實際情況，因此檢察機關(guān)參加公益訴訟的范圍不宜過寬，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制。我們認(rèn)為其范圍應(yīng)該限制為：環(huán)境公益訴訟、國有資產(chǎn)流失公益訴訟、嚴(yán)重影響市場秩序和管理秩序的案件、弱勢群體案件和其他損害公共利益的案件。過于放寬公益訴訟范圍，不但牽扯檢察機關(guān)的精力，也會影響辦案質(zhì)量，造成過多、過濫的后果。

檢察機關(guān)要嚴(yán)把立案關(guān)，對于受理的民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)遵循最后救濟原則，公益訴訟的實體權(quán)利大多數(shù)為行政機關(guān)及私人在不同層面所享有，出于對行政權(quán)的尊重，應(yīng)先由主管機關(guān)處理，對于主管機關(guān)屆時不處理或不能處理，而民事公益訴訟成為最后的救濟途徑時，人民檢察院才可以提起民事公益訴訟。此外人民檢察院對立案標(biāo)準(zhǔn)的把握還應(yīng)充分考慮一些基本的原則，比如符合法律規(guī)定的可訴案件，適合進(jìn)行公益訴訟案件，有重大影響的案件，民事法律關(guān)系明確的案件，還要考慮訴訟成本等。

二、以合適的主體地位參加民事公益訴訟

作為法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行監(jiān)督，依據(jù)《民事訴訟法》第14條對損害國家、集體、個人民事權(quán)益的行為，支持受損害單位向人民法院提起公益訴訟，無可爭辯。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條規(guī)定：“檢察機關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”，這就更進(jìn)一步明確了檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位。人民檢察院民事行政檢察部門除了對人民法院的民事、行政案件進(jìn)行監(jiān)督制約外，還具有一定公益性，民事行政檢察部門的職能作用決定了由民事行政檢察部門代表檢察機關(guān)提起公益訴訟，擔(dān)當(dāng)公共利益的最后保護(hù)人，是最好的選擇。

檢察機關(guān)參加民事公益訴訟有直接起訴、支持起訴、督促起訴三種方式，直接起訴主要適用于環(huán)境侵害中受害方不明確或受害方不愿起訴的情形，檢察機關(guān)以原告身份對侵害環(huán)境公益的行為提起訴訟，優(yōu)點在于能夠充分發(fā)揮檢察機關(guān)的優(yōu)勢，更利于從維護(hù)環(huán)境公共利益的角度解決爭端；支持起訴主要適用于環(huán)境侵害中受害方比較明確，但其缺乏必要的法律經(jīng)驗來完成其訴訟過程，檢察機關(guān)支持受損害單位向法院提起訴訟；督促起訴主要用于可能會損害國家利益和公共利益的案件，用法律手段如發(fā)出法律建議等形式督促當(dāng)事人起訴，防患于未然，優(yōu)點是既可以降低訴訟成本，又可以維護(hù)環(huán)境公共利益。

檢察機關(guān)以哪種方式參加民事公益訴訟，需要檢察機關(guān)根據(jù)實際情況酌定而行。我們認(rèn)為檢察機關(guān)參與民事公益訴訟，應(yīng)更多地承擔(dān)“支持起訴人”的角色。檢察機關(guān)充當(dāng)原告面對許多實際難題。一是訴訟成本高。比如鑒定費等問題，誰來承擔(dān)，如果由檢察機關(guān)墊付，敗訴后帶來的人、財、物風(fēng)險，檢察機關(guān)難以承擔(dān)。二是取證困難。例如，環(huán)境民事公益訴訟侵害的是不特定的多數(shù)人或者整個社會的利益，具有公益性，環(huán)境污染的受害人往往眾多而分散，檢察機關(guān)承擔(dān)原告后，可能導(dǎo)致一些被害人產(chǎn)生依賴性，甚至消極被動情緒，使取證工作陷于一定風(fēng)險境況。三是檢察機關(guān)參加訴訟畢竟出于公益目的，不能完全替代被害人行使權(quán)利義務(wù)，和解、賠償?shù)葯?quán)利均需被害人確認(rèn)，重復(fù)勞動浪費訴訟資源。

檢察機關(guān)以“支持起訴人”支持公益訴訟，許多實際問題可以迎刃而解，檢察機關(guān)通過幫助受害人和相關(guān)民間組織起訴，解決當(dāng)事人面臨的取證難、與環(huán)保等行政部門溝通不暢等問題。在環(huán)境民事公益訴訟中還可以彌補行政機關(guān)無法責(zé)令造成污染的單位進(jìn)行民事賠償?shù)牟蛔?，拓寬對環(huán)境污染的救濟面和救濟力度等。同時，檢察機關(guān)對涉及眾多受害者的社會公益案件由檢察機關(guān)提起訴訟，亦有利于最大程度地保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，避免因當(dāng)事人分別起訴而可能造成矛盾裁判的現(xiàn)象。

三、注意與人民法院的審級對應(yīng)

在以往的檢察機關(guān)公益訴訟實踐中，提起公益訴訟的機關(guān)多數(shù)是基層人民檢察院，對應(yīng)向基層人民法院提起訴訟。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。中級人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。同一原告或者不同原告對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為分別向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄?！备鶕?jù)該司法解釋，只有極個別案件在報請高級人民法院批準(zhǔn)后，才能由基層人民法院審理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，因此民事公益訴訟案件的一審管轄權(quán)為中級人民法院。根據(jù)相對應(yīng)原則，提起公益訴訟的檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)是與審理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件的人民法院級別相對應(yīng)的同級人民檢察院，提起公益訴訟的人民檢察院應(yīng)該是地市級人民檢察院。我們認(rèn)為地市級人民檢察院可以在民事行政檢察部門確定專門的檢察人員參加公益訴訟，這樣做的好處有三方面：一是有利于檢察院、法院溝通案件，節(jié)約訴訟資源；二是有助于發(fā)揮監(jiān)督制約職能，理順檢法關(guān)系；三是有益于培養(yǎng)專門的公益訴訟檢察人才，提高勝訴率。

四、加強與環(huán)保等行政部門的合作

一是與環(huán)境資源保護(hù)職能部門之間的加強協(xié)調(diào)聯(lián)動和工作銜接，在加強信息通報和業(yè)務(wù)交流的同時，積極推動檢察機關(guān)和環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機關(guān)之間的環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，推動完善環(huán)境資源司法鑒定和損害結(jié)果評估機制。

二是與環(huán)保等行政部門密切配合，搞好調(diào)查取證。調(diào)查取證要圍繞三個重點展開：一是注意調(diào)查在合法形式掩蓋的幕后交易的情況；二是注意調(diào)查當(dāng)事人有無故意規(guī)避法律法規(guī)和鉆法律法規(guī)漏洞的事實。

三是注意在調(diào)查造成國有資產(chǎn)流失的單位是否存在制度不健全、管理松懈、主要領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常更換等因素。搞清了這些問題，調(diào)查證據(jù)就會層次清楚，脈絡(luò)清晰，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動權(quán)。

五、與受訴法院進(jìn)行良好的溝通

目前法律對公益訴訟缺乏具體規(guī)定，而檢察機關(guān)又是在不斷探索中前進(jìn)的，所以檢、法兩家就公益訴訟的溝通協(xié)調(diào)，可以提高訴訟效率，切實有效地保護(hù)國家社會利益和弱勢群體。具體來說，一是注意訴訟程序的溝通。檢、法兩家就公益訴訟形成的執(zhí)法環(huán)境優(yōu)化機制，是由于法律對提起公益訴訟缺少具體的規(guī)定，因此這種優(yōu)化機制重點是檢察機關(guān)要在提起民事訴訟時在訴訟的程序、方式上與受訴法院進(jìn)行溝通。二是注意適用法律的溝通。與法院相比，檢察院接觸的民事案件畢竟是少數(shù)，在適用法律等方面與受訴法院進(jìn)行良好溝通，對于搞好公益訴訟，更好地維護(hù)公民合法權(quán)益十分重要。

*河北省辛集市人民檢察院檢察長［052300］