關于推進社區(qū)矯正體系建設的探索與思考

林仲書 金曉流（北京市司法局）

關于推進社區(qū)矯正體系建設的探索與思考

林仲書 金曉流（北京市司法局）

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出全面推進依法治國，對建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家作出了全面部署。社區(qū)矯正作為刑事司法和社會治理的重要工作內容，對于推進依法治國發(fā)揮著重要作用。司法行政機關應當按照法治化的要求，進行全面系統(tǒng)規(guī)劃，大力推進以完備的矯正法律規(guī)范體系、高效的矯正實施體系、嚴密的矯正監(jiān)督體系、有力的矯正保障體系為內容的社區(qū)矯正體系建設，不斷提高社區(qū)矯正工作法治化水平。

一、建立完善完備的社區(qū)矯正法律規(guī)范體系

完備的矯正法律規(guī)范體系是社區(qū)矯正工作實現法治化的基礎?！稕Q定》明確提出制定社區(qū)矯正法，但完備的社區(qū)矯正法律規(guī)范體系不僅是一部《社區(qū)矯正法》，還應當包括刑法、刑訴法等上位法中的相應規(guī)定以及司法行政部門規(guī)章和省市各級司法行政機關制定的制度、規(guī)定。

已納入立法規(guī)劃中的《社區(qū)矯正法》是社區(qū)矯正法律體系的統(tǒng)領，作為承擔社區(qū)矯正工作的主責部門，我們應當加速推進立法的進程。同時，按照《決定》的要求，將《社區(qū)矯正法》制定成符合社區(qū)矯正客觀規(guī)律、具有針對性、可操作性強、好使管用的一部法律，確定好社區(qū)矯正的原則，明確和解決社區(qū)矯正的性質、適用對象、執(zhí)行主體及工作人員身份等重大問題。

為加強社區(qū)矯正法律規(guī)范體系建設，近年來，北京市司法局聯合市公檢法出臺《北京市社區(qū)矯正實施細則》，對各部門的職責分工、銜接配合等予以細化。根據《實施細則》執(zhí)行中遇到的新問題新情況，又與市公檢法和衛(wèi)生部門聯合出臺《北京市社區(qū)矯正實施細則補充規(guī)定》，進一步規(guī)范社區(qū)服刑人員限制出境報備、居住地核實、病情鑒定等重點環(huán)節(jié)的工作，形成以《實施細則》和《補充規(guī)定》為核心的執(zhí)法工作制度體系。北京市司法局將進一步完善社區(qū)矯正制度，修訂社區(qū)服刑人員考核處罰辦法，進一步嚴密行政處罰與刑事處罰的銜接；完善社區(qū)服刑人員分類管理辦法，進一步提高監(jiān)管科學化水平；修訂社區(qū)服刑人員檔案管理辦法，保障社區(qū)矯正工作檔案和執(zhí)行檔案統(tǒng)一規(guī)范。

“兩院兩部”《社區(qū)矯正實施辦法》的出臺，為指導和規(guī)范各省市社區(qū)矯正工作的開展發(fā)揮了重要作用，但法律的制定實施尚需時日，針對目前實際工作中亟待解決但省市又難以處理的相關問題，需要通過制定部門規(guī)章或協調相關部門形成工作制度、機制，從操作層面給予解決，并在下一步的立法中加以規(guī)范。主要有4個問題：

一是進一步完善管制、緩刑適用標準和社區(qū)矯正社會調查問題。規(guī)范細化法院裁決適用管制、緩刑條件和標準，加強對被告人、罪犯人身危險性、前科劣跡和社區(qū)意見等情況的考量。同時，明確社會調查報告的性質和規(guī)范適用要求，提高社會調查的效用。

二是持有合法出境證件社區(qū)服刑人員控制出境問題。會同公安、邊防等部門制定文件，加強對社區(qū)服刑人員報備及邊控工作，杜絕其在矯正期間出境的可能。

三是社區(qū)服刑人員追逃問題。對具有生效撤銷緩刑、假釋和收監(jiān)執(zhí)行裁判和決定的社區(qū)服刑人員脫管（逃）案件，納入公安部全國追逃網，加大追逃力度，確保生效裁判的順利執(zhí)行。

四是暫予監(jiān)外執(zhí)行女性罪犯逃避收監(jiān)問題。目前，處在妊娠或哺乳期被暫予監(jiān)外執(zhí)行的個別女性罪犯，為逃避暫予監(jiān)外執(zhí)行期滿對其收監(jiān)，經常以再次妊娠，獲得暫予監(jiān)外執(zhí)行，同時，按照現有政策，對其子女難以安置，使收監(jiān)工作無法進行。應當針對此問題，制定規(guī)范性文件，確保刑罰順利執(zhí)行。

二、建立完善高效的社區(qū)矯正實施體系

高效的矯正實施體系是社區(qū)矯正工作實現法治化的核心。矯正實施體系，應當包含規(guī)范的刑罰執(zhí)行制度、有效的監(jiān)督管理措施和切合實際的教育矯正模式等。

《決定》提出要公正司法，優(yōu)化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制。同時，《決定》提出要深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。社區(qū)服刑人員正是因為缺乏法律意識，對國家的法律給予了最嚴重的違反和破壞，才受到刑事處罰。故而，對社區(qū)服刑人員的法治教育就成為必要，且至關重要；幫助社區(qū)服刑人員樹立守法意識和法治觀念，并運用法律方法去解決生活中的問題，是社區(qū)矯正教育工作的首要目標，而不是僅注重在矯正期監(jiān)管狀態(tài)下的表現和不違法犯罪，進而才能幫助他們真正融入社會，按照社會正常規(guī)則去生活。這就要求社區(qū)矯正工作者正確行使執(zhí)行權，采取切實有效方法、手段和建立制度、機制，規(guī)范刑罰執(zhí)行、強化監(jiān)督管理和深入開展教育。近年來，北京市進行了有效的探索實踐，取得了良好的矯正實施效果。

一是規(guī)范刑罰執(zhí)行。緊緊抓住社會調查評估、居住地核實等環(huán)節(jié)，加強與法院、看守所、監(jiān)獄的銜接，不斷嚴密執(zhí)法流程；在規(guī)范交付接收的同時，組織區(qū)縣司法局與監(jiān)獄工作人員的雙向實踐鍛煉，建立結對協作機制。在區(qū)縣司法局和司法所試點建立社區(qū)矯正宣告室，實現室內布置、設施配置、宣告流程和參與人員“四統(tǒng)一”，在體現社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行嚴肅性的同時，強化罪犯的服刑意識，全面規(guī)范矯正宣告。嚴格執(zhí)行監(jiān)督管理規(guī)定，依法運用好社區(qū)矯正警告和撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行等手段，強化違法懲處，對社區(qū)服刑人員發(fā)生的違法違紀行為，堅決予以打擊，切實實現法律效果、社會效果的有機統(tǒng)一。

二是強化監(jiān)督管理。建立完善的監(jiān)督管理機制，在司法所對社區(qū)服刑人員做到“九清楚”的基礎上，堅持司法所每周、區(qū)縣司法局每月、市司法局每季度分級研判制度，科學評估社區(qū)服刑人員危險性，并依據評估結果對罪犯實施分類管理。相繼引入最新科技手段，不斷創(chuàng)新和豐富監(jiān)管方式，積極試點應用指紋識別、人臉驗證和全天候電子監(jiān)管，實現“人防”與“技防”的有效結合。在每個社區(qū)（村）設立社區(qū)矯正評議員，對社區(qū)服刑人員遵紀守法、參加社區(qū)服務等日常表現情況進行社區(qū)評議，協助矯正機構對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)督。

三是完善教育模式。通過對原北京市未成年勞教所硬件設施進行改造，建立北京市社區(qū)服刑人員教育中心，對全市新接收和重點社區(qū)服刑人員開展集中教育，有效解決新接收社區(qū)服刑人員罪犯身份意識和服刑意識差的普遍問題。經過半年的運行，共開展集中教育12期，近500名社區(qū)服刑人員參加，取得明顯效果，社區(qū)服刑人員的在刑意識顯著提高，參加集中教育的社區(qū)服刑人員未發(fā)生一起違紀違法犯罪案件。依托各區(qū)縣陽光中途之家對社區(qū)服刑人員進行分類教育、解除矯正教育，形成了社區(qū)矯正初始、分類、解矯教育相銜接的教育矯正工作新格局。創(chuàng)新社區(qū)服務公益勞動組織形式，指導區(qū)縣司法局與相關單位合作建立社區(qū)服務公益勞動項目庫，采用司法所委托村居委會分散組織和區(qū)縣司法局、司法所集中組織相結合的方式，設立社區(qū)服務公益勞動監(jiān)督員、統(tǒng)一勞動服、引入個人保險、完善對司法所的考核機制，確保社區(qū)服務的落實和質量，在勞動中開展教育，增強社區(qū)服刑人員社會責任感。

北京市司法局將穩(wěn)步推進三級電子監(jiān)管平臺建設工作，在可視化平臺、移動執(zhí)法終端、監(jiān)管終端等電子監(jiān)管系統(tǒng)試點區(qū)縣試運行基礎上，在全市推開。規(guī)范運行集中教育工作，教育中心集中初始教育實現一周一期的工作目標，指導區(qū)縣司法局每月開展一期分類集中教育和解矯前集中教育。指導、督促承擔社區(qū)評議、社區(qū)服務、指紋報到和矯正宣告創(chuàng)新工作試點的區(qū)縣，及時研究解決工作中發(fā)現的問題，進一步健全制度，不斷完善措施，形成制度完善、措施到位、效果良好的工作模式，并在全市推開。

三、建立完善嚴密的社區(qū)矯正監(jiān)督體系

嚴密的矯正監(jiān)督體系是社區(qū)矯正工作實現法治化的保證?！稕Q定》提出：加強對司法活動的監(jiān)督；構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制。對社區(qū)矯正的監(jiān)督，應當體現在內部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面。內部監(jiān)督機制主要是對工作開展情況的監(jiān)督，外部監(jiān)督主要有檢察監(jiān)督、人大和政協監(jiān)督、社區(qū)群眾監(jiān)督、社區(qū)服刑人員及其家屬監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等。近年來，北京市采取一系列措施，加強社區(qū)矯正監(jiān)督工作，確保了社區(qū)矯正工作依法規(guī)范開展。

（一）加強內部監(jiān)督

一是建立完善四項制度。先后建立社區(qū)矯正重大事項報告、社區(qū)矯正工作人員“十不準”規(guī)定、對社區(qū)服刑人員實施的刑事案件實行責任倒查、開展社區(qū)矯正執(zhí)法檢查等四項制度，及時掌握區(qū)縣司法局和司法所開展社區(qū)矯正的情況，加強對案件辦理、規(guī)范執(zhí)法等方面的監(jiān)督。

二是成立市、區(qū)縣司法局兩級社區(qū)矯正執(zhí)法督察隊。督查采取實地督查，聽取工作匯報，查閱檔案資料，向相關單位、社區(qū)服刑人員及家屬、社區(qū)（村）干部調查了解等方式進行。市司法局每月督查各區(qū)縣一次，區(qū)縣司法局每月督查轄區(qū)各司法所一次，對專項工作隨時督查。

（二）強化外部監(jiān)督

一是積極主動接受檢察監(jiān)督。社區(qū)矯正執(zhí)行生效裁判，是刑事司法活動，相關法律和《實施辦法》中明確規(guī)定人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督。北京市司法局采取事前通報、事中協作、事后會商的形式，對社區(qū)服刑人員案件辦理等刑罰執(zhí)行工作全方位接受檢察監(jiān)督；通過在陽光中途之家設立檢察官辦公室和檢察信箱、定期召開情況通報會、不定期開展案件研討和協調會、共同開展執(zhí)法檢查等形式，深化檢察監(jiān)督。

二是公告案情接受社區(qū)群眾監(jiān)督。在部分區(qū)縣開展試點，協調法院在社區(qū)服刑人員所居住社區(qū)、村等一定范圍進行公告，便于社區(qū)群眾了解社區(qū)服刑人員案件裁決情況和執(zhí)行情況，加強社區(qū)群眾對社區(qū)服刑人員日常表現的監(jiān)督和社區(qū)矯正工作開展情況的監(jiān)督。

三是公開宣告方便矯正小組成員監(jiān)督。在對社區(qū)服刑人員進行接收、解除宣告時，要求派出所民警、村居干部、社區(qū)服刑人員家屬等矯正小組成員參加，并對其所犯罪行、社區(qū)矯正規(guī)定和工作紀律等進行公開宣告，便于他們對社區(qū)矯正工作開展情況和工作人員履職、廉政等情況進行監(jiān)督。

四是加大宣傳引入媒體監(jiān)督。社區(qū)矯正不同于監(jiān)禁刑罰執(zhí)行，是在開放的社會環(huán)境中執(zhí)法，北京市司法局不斷增強宣傳意識和溝通能力，及時主動地回應社會關切，加強與媒體的溝通聯系，最大限度地增加輿論“正能量”，讓社會公眾更加了解、理解和支持社區(qū)矯正工作，加強對工作的監(jiān)督，使工作更加規(guī)范。

北京市司法局將進一步完善社區(qū)矯正監(jiān)督體系。采取定期向人大、政協匯報工作和規(guī)范辦理提案、議案等形式，主動接受工作監(jiān)督；選任市區(qū)兩級社區(qū)矯正社會監(jiān)督員，建立完善社區(qū)矯正社會監(jiān)督機制；向社會公開社區(qū)矯正工作職責、依據、流程、結果，建立完善矯務公開制度。

四、建立完善有力的社區(qū)矯正保障體系

有力的矯正保障體系是社區(qū)矯正工作實現法治化的支撐。社區(qū)矯正是一項社會系統(tǒng)工程，需要從政策、機構、隊伍、經費、場所、信息化等方面給予強有力的保障。同時，《決定》明確提出，建設高素質法治專門隊伍；加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系。近年來，北京市不斷強化社區(qū)矯正工作的各項保障，不斷提高社區(qū)矯正工作的保障能力和水平。

一是強化政策支持。習近平總書記對社區(qū)矯正工作作出重要指示后，北京市司法局積極向市委市政府匯報，市委市政府主要領導分別作出批示。司法局緊抓機遇，經市委常委會、市政府常務會審議通過，由市委辦公廳、市政府辦公廳文件印發(fā)《關于進一步加強社區(qū)矯正工作的意見》，為今后一個時期全市社區(qū)矯正工作創(chuàng)新發(fā)展提供了重要政策依據。同時，北京市司法局聯合市公安局、民政局出臺《加強社區(qū)服刑人員基本生活保障等相關工作的意見》，會同市財政、住建、民政、人力社保等部門和紅十字會出臺《加強社區(qū)服刑人員就業(yè)與社會保障工作的意見》，與市人力社保局出臺《加強社區(qū)服刑人員過渡性就業(yè)安置基地建設的意見》，為解決社區(qū)服刑人員基本生活、就業(yè)和社會保障問題提供了有力的政策支持。

二是加強機構隊伍建設。在市司法局成立社區(qū)矯正管理總隊，抓好區(qū)縣司法局社區(qū)矯正管理支隊組建工作，制定社區(qū)矯正管理總隊和支隊日常管理、印章、行文等各項管理制度，規(guī)范總隊、支隊社區(qū)矯正執(zhí)法、管理、指導等職責的履行。從市監(jiān)獄局和市教育矯治局抽調400多名民警充實到區(qū)縣司法所，保障了一個司法所至少有一名民警，任務較重的司法所配置一所雙警；同時，將市監(jiān)獄局和市教育矯治局民警參加社區(qū)矯正工作模式寫入市委、市政府《進一步加強社區(qū)矯正工作的意見》給予固化，形成長效機制。在輔助力量建設方面，全市招聘了800多名社區(qū)矯正協管員，吸納了1萬多名社會志愿者，作為補充力量，輔助司法所開展工作。指導區(qū)縣司法局統(tǒng)籌現有的領導職數和人員編制，落實專門分管社區(qū)矯正工作的局領導和專職從事社區(qū)矯正工作的司法所副所長、司法助理員等。開展社區(qū)矯正工作人員全員崗位練兵，進一步提升執(zhí)法能力。在全市矯正干警隊伍中開展“強素質、嚴紀律、轉作風”專題教育活動，增強矯正干警的警察意識、責任意識和紀律意識。

三是加強經費保障和基礎建設。加大經費保障，全市各級財政部門將社區(qū)矯正經費納入預算，每年市財政通過政法轉移支付給予區(qū)縣經費支持。健全工作場所，在全市16個區(qū)縣全部成立由財政全額保障的公益性事業(yè)單位“陽光中途之家”，主要為社區(qū)服刑人員提供教育、培訓和過渡性安置，著力破解社區(qū)服刑人員接納難、就業(yè)難等問題。由市政府印發(fā)《北京市司法行政基層建設三年行動計劃》，全面加強司法所建設，推動司法所社區(qū)矯正宣告室、談話室、檔案室等專門業(yè)務用房的落實。加強信息化建設，建立市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)三級社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)，設置辦公管理、社區(qū)服刑人員基礎信息、指紋報到、電子監(jiān)管等模塊，實現了信息存儲、檢索、查詢、共享、數據統(tǒng)計和分析等六大功能，有效提升了工作效率。

北京市司法局將進一步加強社區(qū)矯正隊伍建設，加大培訓力度；加強職業(yè)保障，指導區(qū)縣為基層社區(qū)矯正工作人員辦理人身意外傷害保險。優(yōu)化社區(qū)矯正協管員隊伍，有計劃有步驟招錄一些法學、心理學、社會學專業(yè)大專以上學歷且有一定工作經驗的人員和專業(yè)社會工作者，輔助司法所開展對社區(qū)服刑人員的幫教、幫扶等社會適應性和事務性工作，提升社區(qū)矯正整體效能。

社區(qū)矯正工作者要深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，站在維護國家法律實施的高度，審視和思考社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行活動的作用，不斷完善社區(qū)矯正體系建設，全面提高社區(qū)矯正工作的法治化水平，為全面推進依法治國、建設有中國特色社會主義刑罰執(zhí)行制度作出應有的貢獻。

（責任編輯 張文靜）