廣州市社區(qū)矯正工作調(diào)研報告

吳善積（廣州市司法局局長 ）

廣州市社區(qū)矯正工作調(diào)研報告

吳善積（廣州市司法局局長 ）

為掌握近年來廣州市社區(qū)矯正工作開展情況，了解當前社區(qū)矯正工作中存在的困難和問題，2014年6月下旬以來，廣州市司法局會同市綜治辦聯(lián)合開展了社區(qū)矯正專題調(diào)研活動。調(diào)研小組實地走訪了荔灣、天河、白云、番禺、從化等區(qū)、縣級市司法局和基層司法所，區(qū)綜治、公安、檢察、法院、司法行政等部門以及街道、司法所相關(guān)人員參加了調(diào)研座談。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、廣州社區(qū)服刑人員基本情況

截至2014年6月底，全市累計接收社區(qū)服刑人員11093名，在矯3755名，共有24名社區(qū)服刑人員在矯正期內(nèi)再犯罪，重新犯罪率為0.2%。

（一）關(guān)于社區(qū)服刑人員的基本情況分析

1.男性占據(jù)大多數(shù)。從6月份在矯人員來看，男性3255人，占87%，女性500人，占13%。

2.絕大多數(shù)屬緩刑類。6月份在矯3755人中，管制類37名，緩刑類3399名，假釋類177名，暫予監(jiān)外執(zhí)行類142名。緩刑比例最高，達到90%，管制比例最低，占1%。

圖1 社區(qū)服刑人員類別分布圖

3.非廣州戶籍人員比例較高。社區(qū)矯正人員按照居住地接收。在矯人員中，廣州戶籍2825人，非廣州戶籍930人（包括港澳臺籍、外國籍及不明國籍22人），非廣州戶籍人員比例為28%。犯罪時未滿18周歲的290名社區(qū)服刑人員中，非廣州戶籍72名，約占在矯人員8%。

圖2 社區(qū)服刑人員戶籍分布圖

4.中青年占據(jù)多數(shù)。從在矯人員來看，未滿18周歲的290名，18周歲至45周歲的2473名，46至60周歲的833名，61周歲以上的159名。集中在青壯年，18周歲至45周歲占大部分。

圖3 社區(qū)服刑人員年齡分布圖

5.學歷水平普遍較低。在矯社區(qū)服刑人員的受教育水平普遍較低，大專及以上的855人，占23%，高中或中專1047人，占28%，初中及以下1853人，占49%，初中及以下學歷將近一半。

圖4 社區(qū)服刑人員文化程度分布圖

6.矯正期多數(shù)在3年以內(nèi)。矯正期1年以下的1023人，1年至3年的1857人，3年以上至5年的818人，5年以上的57人。2011年醉駕入刑后，因犯危險駕駛罪被實施社區(qū)矯正的1257人，其矯正期限普遍較短，逾8成均在半年以內(nèi)，當前在矯122人，矯正期2個月以內(nèi)的54人，3個月至6個月的56人，7個月以上的12人。

圖5 社區(qū)服刑人員矯正期限圖

（二）關(guān)于社區(qū)服刑人員的再犯罪問題

社區(qū)服刑人員再犯罪，是指社區(qū)服刑人員在矯正期間重新犯罪。判定社區(qū)服刑人員再犯罪的標準，一般以法院的生效判決文書為依據(jù)。我國自2003年試點社區(qū)矯正工作至今，各地社區(qū)服刑人員在矯正期間的再犯罪率一直保持在較低水平。司法部部長吳愛英在2014年5月27日召開的全國社區(qū)矯正工作會議上指出，截至當月全國各地累計接收社區(qū)服刑人員184.7萬人，社區(qū)服刑人員在矯正期間再犯罪率一直處在0.2%的較低水平。從地方上來看，根據(jù)相關(guān)文件和新聞報道，江蘇、山東、廣東、江西、北京等?。ㄊ校┥鐓^(qū)服刑人員在矯正期間再犯罪率分別控制在1%、0.1%、0.18%、0.04%、0.1%以內(nèi)，我市社區(qū)服刑人員在矯正期間再犯罪率為0.2%，處于正常值。

（三）再犯罪社區(qū)服刑人員的基本情況

開展社區(qū)矯正工作以來，我市共有24名社區(qū)服刑人員在矯正期間重新犯罪。通過對這24人的情況進行分析，可以看出其重新犯罪具有以下特點：

1.原罪為搶劫、盜竊和故意傷害的再犯罪風險較高。再犯罪人員中，原罪為搶劫罪、盜竊罪的11人，故意傷害罪的5人，合計16人，占67%。

2.男性的再犯罪可能性和危害性高于女性。再犯罪人員中，23名為男性，再犯罪相對集中在搶劫、故意傷害、販賣毒品等暴力型犯罪。

3.再犯罪以中青年居多。再犯罪人員中，45周歲以下的21人，占到了88%，其中，25周歲以下8人（7人犯原罪時為未成年），26周歲至45周歲的13人。

二、社區(qū)矯正工作開展情況

近年來，面對來穗人員數(shù)量龐大、治安形勢復雜等情況，我市社區(qū)矯正工作不斷探索，銳意進取，進展順利，取得良好的社會效果和法律效果，為維護社會穩(wěn)定、推動平安建設(shè)作出了積極貢獻。

（一）加強領(lǐng)導，不斷夯實工作基礎(chǔ)

一是加強組織領(lǐng)導。試點以來，市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級先后成立了社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組及其辦公室，形成了縱向市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級，橫向兩級，編辦、法院、檢察院、公安局、司法局等17個成員單位協(xié)助配合的工作網(wǎng)絡(luò)。2010年11月，在市司法局設(shè)置了社區(qū)矯正工作處，除南沙區(qū)以外，其他各區(qū)司法局也先后設(shè)置了社區(qū)矯正科或矯正安幫科，具體負責社區(qū)矯正的執(zhí)法管理工作，街（鎮(zhèn)）司法所承擔社區(qū)矯正日常工作。2013年，市綜治委成立了特殊人群專項組，由市司法局、市禁毒辦、市衛(wèi)生局、市發(fā)展改革委、市民政局、市財政局等11個成員單位組成，形成多部門協(xié)同配合、各負其責、在市一級層面推進社區(qū)矯正工作。二是推進工作隊伍建設(shè)。為解決警力缺乏、工作力量不足的問題，自2008年起，市司法局從市屬各強戒所選派具有警察身份的干警，組建社區(qū)矯正駐區(qū)警察隊伍，派駐各區(qū)參與社區(qū)矯正執(zhí)法工作。市、區(qū)兩級司法局采取內(nèi)部調(diào)劑、招聘政府雇員、培育司法社工、招募志愿者等多種方式，充實工作力量。目前已建立起一支由社區(qū)矯正工作人員、駐區(qū)司法警察、雇員（社工）以及志愿者組成的專群結(jié)合、專兼結(jié)合的工作力量。三是初步建立經(jīng)費保障機制。市、區(qū)兩級司法局主動向黨委、政府匯報工作，積極爭取財政部門支持，將市、區(qū)兩級社區(qū)矯正經(jīng)費列入同級財政年度預算，保障工作正常開展。四是推進場所設(shè)施建設(shè)。近年來我市積極創(chuàng)新對社區(qū)服刑人員的管理和服務平臺，市司法局、荔灣區(qū)司法局分別建立市尚善社會服務中心、友善社會服務中心，承接社區(qū)矯正教育矯治項目。在全市推進區(qū)級“社區(qū)矯正管理教育服務中心”的建設(shè)。中心可實現(xiàn)報到登記、動態(tài)監(jiān)管、學習培訓、訓誡教育、心理矯正等社區(qū)矯正執(zhí)行工作一站式完成。目前全市建成及在建中心7個。通過整合家庭綜合服務中心、社會福利機構(gòu)等社會資源，在鎮(zhèn)街一級建立就業(yè)基地44個、教育學習基地31個、社區(qū)服務基地91個。

表1 全市各區(qū)社區(qū)矯正工作隊伍建設(shè)情況

（二）強化監(jiān)管，切實提升監(jiān)管防控水平

一是完善銜接機制。市、區(qū)兩級司法局積極加強與法院、檢察院、公安機關(guān)以及監(jiān)獄部門的溝通協(xié)調(diào)，制定工作制度，定期通報情況，及時研究解決工作出現(xiàn)的問題。2013年，分別由市社區(qū)矯正工作領(lǐng)導小組、市綜治委特殊人群專項組牽頭，兩次組織司法局、法院、檢察院、公安局等成員單位，開展社區(qū)矯正執(zhí)法檢查和年度考核，發(fā)現(xiàn)問題，敦促整改。2014年4月，市綜治委特殊人群專項組專門召集法院、檢察院、公安局、司法局四家在花都監(jiān)獄召開會議，規(guī)范社區(qū)矯正銜接和執(zhí)法工作。二是嚴格監(jiān)督管理。扎實做好適用社區(qū)矯正前調(diào)查評估工作，2012年以來共出具調(diào)查評估意見報告1402份，把好社區(qū)矯正“入口關(guān)”。社區(qū)服刑人員入矯后，根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》《廣東省貫徹執(zhí)行〈社區(qū)矯正實施辦法〉細則》的要求，嚴格執(zhí)行社區(qū)服刑人員報到、外出請銷假、居住地變更、禁止令執(zhí)行、出境限制、教育學習等監(jiān)管制度，為每一位社區(qū)服刑人員成立了由司法所、駐區(qū)司法警察、轄區(qū)民警、村（居）民委員會、家庭成員或監(jiān)護人、社工和志愿者等組成的矯正小組，通過談話教育、上門家訪、定期匯報等方法，落實對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督。運用信息手段，對重點人員實施手機定位，累計對不服監(jiān)管、有再犯罪傾向的300多名社區(qū)服刑人員進行定位監(jiān)控，實現(xiàn)“人防”與“技防”相結(jié)合。三是強化日常考核和違規(guī)懲處。按照《廣東省司法廳關(guān)于社區(qū)矯正人員考核及分類管理的暫行規(guī)定》《廣州市社區(qū)矯正人員考核獎懲及分類管理的暫行規(guī)定》等文件規(guī)定，對社區(qū)服刑人員進行日常評分和定期考核，落實分類管理和分級處遇。對違反法律法規(guī)和社區(qū)矯正監(jiān)管規(guī)定的，及時依法落實處罰措施。累計已有33人被撤銷緩刑、假釋，11名暫予監(jiān)外執(zhí)行人員被收監(jiān)執(zhí)行，110名社區(qū)服刑人員受到書面警告。四是開展綜治考評。以社會問題綜合治理、源頭治理的思維與視角，將社區(qū)矯正工作列入社會管理綜合治理年度工作要點。同時，加強考評指揮棒作用，將社區(qū)矯正工作績效納入創(chuàng)建平安（綜治）工作考評體系，以考評推進社區(qū)矯正工作。

（三）深化幫教，切實提高教育改造質(zhì)量

一是研用專業(yè)矯正方法。在總結(jié)我市社區(qū)矯正教育矯治工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，市司法局出版《社區(qū)矯正專業(yè)方法應用指南》，研發(fā)運用認知行為介入、動機強化晤談、危機干預等專業(yè)方法對社區(qū)服刑人員進行教育矯治，并組織專門力量，對全市社區(qū)矯正工作者和司法社工進行專業(yè)指導和培訓，提高社區(qū)矯正工作專業(yè)性。二是落實常規(guī)教育任務。采取律師和專家授課、個人自學、入監(jiān)參觀、播放法制專題片等方式，對社區(qū)服刑人員進行社會公德、時事政策和法律常識教育；通過組織社區(qū)服刑人員參加公共衛(wèi)生清潔、孤寡老人探訪、義務交通值勤等社區(qū)服務，幫助他們修復社會關(guān)系，增強社會責任心，有效落實社區(qū)服刑人員每人每月教育學習、社區(qū)服務兩個“八小時”任務。三是探索實施心理矯治。根據(jù)社區(qū)服刑人員的心理狀態(tài)、行為特點，各區(qū)司法局有針對性地開展個案矯治，實施心理健康教育、心理咨詢和危機干預，矯正他們的違法犯罪心理，提高適應社會能力。目前，白云區(qū)與心理醫(yī)院成立回歸人員心理援助中心，蘿崗區(qū)會同區(qū)法院與南方醫(yī)科大學建立涉訴未成年人心理測評與矯正基地，均取得較好成效。四是開展適應性幫扶。積極發(fā)動社會力量參與，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門重視，建立“低保直通車”、臨時性救助和免費職業(yè)技能培訓等多項制度，為解決社區(qū)服刑人員就業(yè)就學、職能培訓、社會保障提供政策支持。2013年全市共落實低保、社保84人次，落實承包田和股份分紅998人次，進行職業(yè)技能培訓515人次，指導就業(yè)或就學1292人次。

三、社區(qū)矯正工作面臨的困難和問題

（一）立法滯后

我國社區(qū)矯正工作試點、試行已經(jīng)11年，但有關(guān)社區(qū)矯正的立法工作一直滯后。直到2011年《刑法修正案（八）》和2012年新修訂的《刑事訴訟法》對社區(qū)矯正制度作出明確規(guī)定，才正式確立了社區(qū)矯正法律制度，但上述兩法對社區(qū)矯正的規(guī)定相對原則，缺乏實操性。在實踐中，社區(qū)矯正的執(zhí)法依據(jù)是兩院兩部頒行的《社區(qū)矯正實施辦法》，但其作為部門規(guī)章，法律效力與社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)不相匹配，在社區(qū)矯正銜接和執(zhí)行的過程中也出現(xiàn)諸多困難，制約了工作開展。

（二）工作力量不足

目前市、區(qū)兩級司法局只成立了社區(qū)矯正機構(gòu)，并未相應增加編制。區(qū)司法局社區(qū)矯正部門只有1～2名專職人員，要履行《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定的18項職責；鎮(zhèn)街司法所只有2～3名工作人員，要承擔基層司法行政工作8項職能，履行社區(qū)矯正11項職責，并參與街（鎮(zhèn)）綜治信訪維穩(wěn)工作。按目前在矯人員計算，平均每個區(qū)313名（白云區(qū)最多，達到544名）；平均每個鎮(zhèn)街23名（花都區(qū)新華鎮(zhèn)最多，達到95名），基層普遍反映監(jiān)管任務重、壓力大。

（三）執(zhí)法能力欠缺

根據(jù)《社區(qū)矯正實施辦法》，縣級司法行政機關(guān)要對未按規(guī)定時間報到和對脫離監(jiān)管的社區(qū)服刑人員組織查找和追查；對撤銷緩刑、假釋或者對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的要送交監(jiān)獄或看守所執(zhí)行。當前區(qū)司法局和基層司法所缺乏警察編制、警械裝備和追查手段，在開展執(zhí)法工作時，需要借助公安機關(guān)的配合，工作限于被動。

（四）監(jiān)管難度增大

一方面，社區(qū)服刑人員數(shù)量長期處于高位且不斷攀升。近年來在矯人數(shù)每年均高速增長，過去4年每年新接收人數(shù)分別為1721人、1735人、2136人、2956人，當年實施矯正人數(shù)分別為2138人、3494人、4779人、6315人，增幅明顯。另一方面，非廣州戶籍、患精神病、艾滋病以及涉毒類社區(qū)服刑人員監(jiān)管難度很大。上述四類人員約占在矯總?cè)藬?shù)近三成。非廣州戶籍人員，往往由于工作變動或者居所搬遷等原因流動頻繁，在本地又缺少親屬支持網(wǎng)絡(luò)，一旦其變更聯(lián)系方式惡意規(guī)避監(jiān)管，很容易發(fā)生脫漏管現(xiàn)象。而對曾有吸毒史、患有精神病、艾滋病或其他傳染性疾病的社區(qū)服刑人員的監(jiān)管，目前陷入了社區(qū)管控幫扶手段不足卻又難以收監(jiān)執(zhí)行的困局，這部分人往往又是再犯罪高危人群。

四、關(guān)于推進社區(qū)矯正工作的構(gòu)想

（一）深化規(guī)范化建設(shè)

一是加快立法工作。積極爭取黨委、政府對社區(qū)矯正工作的重視與支持，繼續(xù)呼吁立法部門加快社區(qū)矯正立法步伐，推動中國特色的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度建設(shè)。二是制定和完善地方性法規(guī)。根據(jù)社區(qū)矯正實踐過程中遇到的問題和總結(jié)的經(jīng)驗，對我市現(xiàn)有的社區(qū)矯正規(guī)范性文件進行不斷完善和充實，在條件成熟時，爭取將它們制定為地方性法規(guī)，增強權(quán)威性，為社區(qū)矯正立法工作提供基礎(chǔ)。三是與基層社會治理平臺建設(shè)有機結(jié)合。根據(jù)市委、市政府的總體部署，我市創(chuàng)新基層社會治理體制，在街鎮(zhèn)重點推進“一隊三中心”（綜合執(zhí)法隊、政務管理中心、綜治信訪維穩(wěn)中心、家庭綜合服務中心）建設(shè)，社區(qū)矯正工作應當有機融入其中。街道綜治信訪維穩(wěn)中心建設(shè)以司法所為基礎(chǔ)，應當借助綜治信訪維穩(wěn)中心及其工作站這個比較規(guī)范完善的工作平臺，切實加強對社區(qū)矯正工作的組織協(xié)調(diào)。家庭綜合服務中心突出社區(qū)服務功能，應當把社區(qū)矯正作為其中的一個基本內(nèi)容納入，成為一項常態(tài)工作，依托其服務平臺和專業(yè)力量，組織和推進社區(qū)矯正工作開展。

（二）凝聚工作合力

一是完善體制機制。繼續(xù)堅持和強化“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導、司法行政機關(guān)牽頭組織、相關(guān)職能部門密切配合、社會各界廣泛參與”的社區(qū)矯正領(lǐng)導體制和工作機制。要用好綜治委特殊人群專項組這個工作平臺，發(fā)揮綜治委賦予的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，把社區(qū)矯正工作統(tǒng)攬起來，把負有任務的職能部門的職責厘清楚，任務壓下去，措施抓落實，形成社區(qū)矯正工作齊抓共管的局面。各職能部門要加強協(xié)作配合，完善銜接環(huán)節(jié)，加強信息共享，減少和避免脫管漏管現(xiàn)象的發(fā)生。二是動員社會力量有序參與。健全完善司法所與律師事務所“所所結(jié)對”工作模式和“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作機制，吸納律師參與社區(qū)矯正工作。采取政府投資興建或依托企業(yè)平臺等形式，推進市級、區(qū)級社區(qū)矯正過渡性就業(yè)安置基地（“中途之家”）建設(shè)。要把社區(qū)矯正專業(yè)社工隊伍建設(shè)納入全市社會工作專業(yè)人才建設(shè)的整體規(guī)劃，培育和發(fā)展社區(qū)矯正社工隊伍，通過政府購買服務，開展社區(qū)矯正工作，提升社區(qū)矯正工作效能和社會化程度。要加強宣傳，發(fā)動基層干部和社區(qū)群眾支持參與，逐步打造一支社區(qū)矯正志愿者隊伍。三是加強輿論引導。利用各種媒介工具，深入基層、深入群眾大力宣傳社區(qū)矯正工作，教育、引導普通群眾更新刑罰執(zhí)行理念，消除對社區(qū)矯正的顧慮以及抵觸情緒，為社區(qū)矯正工作開展營造良好的社會氛圍。

（三）加大監(jiān)管力度

一是強化監(jiān)管措施。嚴格落實社區(qū)服刑人員報到、走訪、外出請銷假、脫管追查、定期考核、執(zhí)行變更以及突發(fā)事件處置等監(jiān)督管理規(guī)定。運用信息化手段，創(chuàng)新監(jiān)管模式，積極推動社區(qū)矯正信息交換平臺建設(shè)，促使公安、法院、檢察院和司法行政機關(guān)實現(xiàn)社區(qū)矯正數(shù)據(jù)共享，進一步提升社區(qū)矯正信息化應用水平。繼續(xù)完善社區(qū)矯正監(jiān)督管理幫教網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮社區(qū)矯正小組的日常監(jiān)管“第一道防線”作用。二是加強重點管控。對日常表現(xiàn)差、有再犯罪傾向、流動性較大、有精神疾病史或傳染病以及未成年、“三無”等社區(qū)服刑人員，建立重點人員監(jiān)管臺賬。在重大節(jié)假日、重點時段和敏感時期，通過定位監(jiān)控和“7+1”、“5+1”等多種方式，對全部社區(qū)服刑人員實施全天候監(jiān)控和網(wǎng)格化管理，避免脫管失控和再犯罪。三是嚴格督導檢查。聯(lián)合相關(guān)政法部門，每年組織執(zhí)法檢查，不定期進行日常檢查，重要節(jié)日和敏感時段開展專項排查。

（四）加強工作保障

一是成立專門工作機構(gòu)。按照《廣東省社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)指引》要求，積極爭取市委、市政府和市委政法委的支持，并與相關(guān)部門加強溝通協(xié)調(diào)，在市、區(qū)兩級司法局分別成立社區(qū)矯正管理（工作）局。同時，借鑒外省的經(jīng)驗做法，通過整合市屬強戒所警力資源，建立社區(qū)矯正執(zhí)法支隊，下設(shè)社區(qū)矯正執(zhí)法矯正大隊，對應各區(qū)開展社區(qū)矯正執(zhí)法工作，人員編制列入警察序列。二是培育扶植司法社工組織。推進政府購買服務，將社區(qū)矯正教育矯治和幫扶工作交由司法社工組織完成。在各區(qū)建立司法社工服務中心或社工站，按照社會工作者與社區(qū)服刑人員1:20的配備標準，建立社區(qū)矯正社會工作者隊伍，將社區(qū)矯正社會工作者聘用經(jīng)費納入財政保障，形成常態(tài)機制。三是完善經(jīng)費保障制度。按照財政部、司法部《關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的意見》要求，按照社區(qū)服刑人員數(shù)量核定社區(qū)矯正經(jīng)費，年人均達到3000元，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的區(qū)年人均在4000元以上，并建立經(jīng)費動態(tài)增長機制。四是科學設(shè)置社區(qū)矯正工作考評標準。繼續(xù)將社區(qū)矯正工作績效納入年創(chuàng)建平安工作考評指標體系中，并進一步強化和優(yōu)化。科學設(shè)置社區(qū)矯正工作績效指標，改變單純以社區(qū)矯正人員再犯罪率作為唯一標準，促使考評既反映工作過程，也體現(xiàn)工作結(jié)果，切實發(fā)揮考核指揮棒作用，鼓勵引導社區(qū)矯正執(zhí)法人員大膽有效開展管理監(jiān)督，提高社區(qū)矯正工作效能。

（責任編輯 張文靜）