鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新：現(xiàn)實基礎(chǔ)、主要問題與實現(xiàn)路徑

陸益龍

（中國人民大學(xué) 社會學(xué)理論與方法研究中心，北京 海淀 100872）

當(dāng)前，中國社會轉(zhuǎn)型已進入一個新階段，即城鎮(zhèn)化加速推進階段。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，中國鄉(xiāng)村社會將面臨諸多新的挑戰(zhàn)和新的問題。要治理好快速轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村社會、推進城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村社會協(xié)調(diào)發(fā)展，就需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理。那么，如何才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新呢？這個問題既是關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，也是當(dāng)下學(xué)術(shù)界熱議的話題。本文旨在就鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎(chǔ)、面臨問題及實現(xiàn)路徑等問題作一理論的分析和概括，這些理論分析與概括是以筆者已有的對鄉(xiāng)村社會的經(jīng)驗研究所掌握的社會事實為基礎(chǔ)的[1]。

一、鄉(xiāng)村社會治理及其創(chuàng)新的意義

“社會治理”（social governance）一詞近年來在學(xué)界和大眾媒體中頗為流行，似乎替代了以往的“社會管理”概念。社會治理究竟包含著哪些意義呢？盡管“社會治理”這一概念在中國學(xué)界已廣泛使用，但究其意義，其實并未達到形成共識的階段。有些學(xué)者在探討社會治理的含義時，強調(diào)要厘清本土與西方兩種話語語境中的不同含義，基于“中國國情政情社情”，“社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進行的治理活動”[2]。也有學(xué)者借鑒西方治理理論，從“善治”及政府與公民關(guān)系的角度來闡釋社會治理的意義。

而在一些社會學(xué)者看來，“社會治理是指政府、市場、社會組織、公民在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上，運用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，以達到化解社會矛盾、實現(xiàn)社會公正、激發(fā)社會活力、促進社會和諧發(fā)展目的的一種協(xié)調(diào)性社會行動”[3]。至于社會治理創(chuàng)新，有學(xué)者將其與社會體制改革聯(lián)系，認為在經(jīng)歷經(jīng)濟體制改革之后，社會體制改革已成為當(dāng)務(wù)之急，社會治理創(chuàng)新就是為建設(shè)新型社會體制而推進的[4]。

就鄉(xiāng)村社會治理而言，無論我們怎樣去界定這個概念，其實質(zhì)性內(nèi)涵主要包括兩個方面：一是鄉(xiāng)村社會秩序形成與維持的途徑和過程；二是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的實現(xiàn)路徑和過程。也就是說，不論是鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村管理，也不論是如何治理或管理，其根本目標(biāo)無非兩個：秩序的構(gòu)建和發(fā)展的實現(xiàn)。秩序和發(fā)展這兩個鄉(xiāng)村社會治理目標(biāo)相互之間又有著一定的關(guān)聯(lián)：一方面，鄉(xiāng)村秩序是鄉(xiāng)村發(fā)展的一種現(xiàn)實體現(xiàn)；另一方面，鄉(xiāng)村發(fā)展也會受制于秩序的結(jié)構(gòu)與性質(zhì)。

鄉(xiāng)村社會治理于鄉(xiāng)村秩序構(gòu)建的意義，主要是通過一定的制度與機制以及管理和控制行為，在社會生活中促成平穩(wěn)的、常態(tài)化的社會關(guān)系，并在社會運行過程中處理問題及矛盾，維持社會關(guān)系的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)。例如，費孝通提出的鄉(xiāng)土中國的“禮治秩序”[5]，反映的便是鄉(xiāng)土社會依托“禮治”而構(gòu)建秩序的社會事實。

鄉(xiāng)村社會治理之于鄉(xiāng)村發(fā)展的意義，則是通過相應(yīng)的動員、協(xié)調(diào)和管理機制，帶動或推動鄉(xiāng)村社會的變遷與發(fā)展。發(fā)展是硬道理。更好的鄉(xiāng)村治理不僅僅是為了秩序與穩(wěn)定，而且也為了實現(xiàn)更好的鄉(xiāng)村發(fā)展。作為一種共同體，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展需要集聚并調(diào)動起公共力量，也就是形成社會合力，才能為發(fā)展提供動力。鄉(xiāng)村社會治理的意義就在于構(gòu)建一種社會機制，把個體的力量轉(zhuǎn)換為公共力量，并調(diào)動這種力量，推動鄉(xiāng)村社會的變遷與發(fā)展。

創(chuàng)新就是變革，通常是針對制度和體制而言的。新制度主義關(guān)注到制度創(chuàng)新對提高效率和推動經(jīng)濟與社會發(fā)展或變遷所起的重要作用[6]。在這個意義上，鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新其實是要通過制度創(chuàng)新，來達到鄉(xiāng)村治理效率的提高，促進鄉(xiāng)村社會更好地發(fā)展。在鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新這一問題中，實際隱含著一個基本判斷或假設(shè)，那就是：面對鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會治理的制度安排及體制對提高鄉(xiāng)村社會治理效率和促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展存在著局限或制約作用。因此，需要變革或創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理的制度與體制。

二、鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)

正確認識鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新研究的現(xiàn)實邏輯起點。為此，筆者認為，應(yīng)當(dāng)把握和理解當(dāng)前鄉(xiāng)村社會發(fā)展的三大關(guān)鍵特征。這三方面的特征不同于一般社會現(xiàn)象和社會特征，而是具有結(jié)構(gòu)性、基本性和關(guān)鍵性的意義，把握這些特征對正確理解和判斷鄉(xiāng)村社會的基本現(xiàn)實和發(fā)展趨勢既是必要的，也非常重要。

（一）大流動背景下鄉(xiāng)村空巢社會的來臨

當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會治理面臨的一個最典型、最突出的現(xiàn)實就是鄉(xiāng)村人口的“大流動”。在多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)，大量勞動力處于流動的狀態(tài)之中。伴隨著鄉(xiāng)村勞動力的大量外流，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)進入了一個“大流動”的時代，而且鄉(xiāng)村勞動力外流依然呈增長趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局流動人口的動態(tài)監(jiān)測顯示，2012年全國農(nóng)民工總量達到2.6億人，比上年增加980多萬人，增長3.9%[7]。鄉(xiāng)村勞動力及鄉(xiāng)村人口的“大流動”現(xiàn)象，可以說是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的最突出特征，同時也意味著“大流動”與“空巢社會”已成為當(dāng)前及未來一段時期內(nèi)鄉(xiāng)村社會的“新常態(tài)”。

那么，“大流動”之于鄉(xiāng)村社會究竟意味著什么呢？從當(dāng)前的現(xiàn)實來看，“大流動”對鄉(xiāng)村社會及其治理的突出影響主要表現(xiàn)在：

第一，鄉(xiāng)村已演變?yōu)椤翱粘采鐣盵8]。在較為廣泛的鄉(xiāng)村地區(qū)，伴隨著勞動力及人口大量向外流動，鄉(xiāng)村社會變成了主要由老年人、婦女和兒童留守的“空巢社會”。對鄉(xiāng)村這樣的社會結(jié)構(gòu)，有學(xué)者甚至認為鄉(xiāng)村出現(xiàn)了“空心化”[9]。在筆者看來，鄉(xiāng)村“空心化”論是對鄉(xiāng)村“大流動”現(xiàn)實的過于悲觀的認識與解釋，因為鄉(xiāng)村人口向外流動并不必然意味著鄉(xiāng)村的衰落和終結(jié)，流動也給鄉(xiāng)村發(fā)展增添了一種機會；而將鄉(xiāng)村人口流動背景下的社會結(jié)構(gòu)視為“空巢社會”，就是要積極地正視當(dāng)前鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著特殊變遷過程這一現(xiàn)實，并要針對“空巢”結(jié)構(gòu)這一鄉(xiāng)村社會運行的新常態(tài)，創(chuàng)新社會治理。

第二，鄉(xiāng)村居民成為“兩棲人”。大多數(shù)外流的鄉(xiāng)村勞動力及人口其實是在鄉(xiāng)－城之間流動，過著鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)兩種生活方式，平時在城鎮(zhèn)打工定居生活，在重要的傳統(tǒng)節(jié)日期間，他們又會回到鄉(xiāng)村與家人團聚生活。多數(shù)流動的鄉(xiāng)村勞動力及人口一年中在鄉(xiāng)村居住生活的時間約為1-3個月，其余時間則是在城鎮(zhèn)居住和營生。盡管有學(xué)者認為，鄉(xiāng)村其實是最適合人類居住生活的地方[10]，然而現(xiàn)實卻是越來越多的鄉(xiāng)村居民選擇“背井離鄉(xiāng)”，在鄉(xiāng)村與城市之間來回擺動。這樣鄉(xiāng)－城擺動式“兩棲人”的生活方式，實際反映出鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的非穩(wěn)定特征，也表明鄉(xiāng)村社會治理的目標(biāo)群體的不確定性。也就是說，那些多數(shù)時間居住、工作和生活在城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村流動人口，是否還屬于鄉(xiāng)村社會治理的目標(biāo)群體呢？如果是，那將如何治理？如果不是，他們是否被納入城鎮(zhèn)社會治理的范圍之內(nèi)？這些問題都是鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新需要面對和解決的問題。

第三，鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性增強。鄉(xiāng)村社會的“大流動”構(gòu)成鄉(xiāng)村發(fā)展的兩難境地：一方面，外出流動的鄉(xiāng)村勞動力中其實有較多的人難以在城鎮(zhèn)獲得持續(xù)穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機會，更不容易融入城市社會；另一方面，他們在鄉(xiāng)村又難以獲得理想的收入，一些新生代農(nóng)民工已不會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不習(xí)慣于鄉(xiāng)村生活。那么，針對這種鄉(xiāng)村居民既不“安居”又不“樂業(yè)”的境況，鄉(xiāng)村社會發(fā)展該何去何從呢？這或許是鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新需要解決的一大難題。

（二）后稅費時代的新農(nóng)村建設(shè)

理解鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)，還需要把握另一個重要事實：鄉(xiāng)村稅費改革。2005年，第十屆全國人大常委會第19次會議通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。從2006年起，農(nóng)民向國家及基層政府交納的各種農(nóng)業(yè)稅費基本上全面取消。這一重要改革政策的推行，標(biāo)志著中國鄉(xiāng)村社會從此進入了后稅費時代。

同時，2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)”。該建議提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)。由此，自2006年后，新農(nóng)村建設(shè)在全國廣泛推行，鄉(xiāng)村社會進入了新農(nóng)村建設(shè)的新時期。

那么，邁入后稅費和新農(nóng)村建設(shè)時代，鄉(xiāng)村社會發(fā)生哪些突出的變化呢？隨著鄉(xiāng)村稅費改革及新農(nóng)村建設(shè)的推進，鄉(xiāng)村社會關(guān)系結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)并正在發(fā)生著根本性的變化。之所以說是根本性的，是因為這些變化具有結(jié)構(gòu)性和質(zhì)變性。

第一，國家與鄉(xiāng)村、國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生本質(zhì)性轉(zhuǎn)變，從索取型轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪秃头龀中?。隨著農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策被取締，在市場化大背景下，國家又全面取消了農(nóng)業(yè)稅費，這就意味著國家已經(jīng)不直接從鄉(xiāng)村和農(nóng)民那里索取稅費收入；相反，越來越多的惠農(nóng)支農(nóng)政策，表明國家向鄉(xiāng)村和農(nóng)民開始提供普惠型的福利，支持和幫助“三農(nóng)”的發(fā)展。在這一政策背景下，國家與農(nóng)民的緊張關(guān)系已經(jīng)消解。即便目前的城鄉(xiāng)差別和收入差距依然較大，但廣大農(nóng)民群體從普惠政策中獲得了較大的相對滿足感，因而他們對國家或中央政府給予較高評價。一些調(diào)查顯示，農(nóng)民給中央政府的評分平均高達84分[11]。

第二，干部角色與干群關(guān)系發(fā)生巨大變化。在稅費時代，鄉(xiāng)村基層干部包括村干部在很多地方被農(nóng)民比喻為“要錢和要命”的：“要錢”就是直接向農(nóng)民收稅費；“要命”指的是強制執(zhí)行計劃生育，讓那些超生農(nóng)民做絕育手術(shù)。由于這兩項工作是鄉(xiāng)村干部的基本任務(wù)，而這兩項工作又是農(nóng)民強烈對抗的事。所以，這就構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性矛盾與沖突。

進入后稅費時代，鄉(xiāng)村基層干部已經(jīng)不需要直接向農(nóng)民收費了，而且計劃生育也不再是考核干部的硬指標(biāo)。由此，鄉(xiāng)村干部角色實現(xiàn)了從執(zhí)法者為主向管理與服務(wù)者為主的轉(zhuǎn)換。鄉(xiāng)村基層干部目前的主要任務(wù)是落實國家的新農(nóng)村建設(shè)、把國家惠農(nóng)政策配送至相應(yīng)的農(nóng)戶手里。

盡管目前農(nóng)民對基層干部的評價仍不是很高，但不可忽視的現(xiàn)實是，鄉(xiāng)村干群關(guān)系的性質(zhì)已經(jīng)改變，干群矛盾已不再是鄉(xiāng)村社會最突出的矛盾。

第三，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)村面貌發(fā)生巨大變化。伴隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化的加速推進，各級政府加大了對鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品供給的投入，鄉(xiāng)村的硬件設(shè)施得以明顯改觀。與此同時，鄉(xiāng)村的面貌和結(jié)構(gòu)也在發(fā)生巨大變化。新農(nóng)村建設(shè)推進過程中，一些地方也在推進鄉(xiāng)村行政體系的改革，如拆村并村、拆鄉(xiāng)建鎮(zhèn)等。這些建設(shè)改革措施，不僅改變著鄉(xiāng)村物質(zhì)生活的條件，實際也在改變著鄉(xiāng)村的社會空間結(jié)構(gòu)。

（三）后鄉(xiāng)土中國的法禮秩序

構(gòu)建與維系秩序是社會治理的一個基本目標(biāo)。創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理，也就需要面對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的秩序現(xiàn)實。

費孝通把1940年代之前的鄉(xiāng)土中國的社會秩序概括為“禮治秩序”[5]，這一秩序的基本性質(zhì)就是，主要依靠鄉(xiāng)土社會中的禮俗力量構(gòu)建并維系。如今，中國鄉(xiāng)村社會秩序的性質(zhì)是否依然維持著禮治秩序呢？

把握當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實，我們必須關(guān)注并重視自1940年代后的重大社會變遷事件及過程。尤為值得注意的是四次重大的、具有歷史意義的社會變遷：鄉(xiāng)村土地革命、農(nóng)業(yè)社會主義改造、鄉(xiāng)村改革和鄉(xiāng)村市場轉(zhuǎn)型。也就是，新中國成立之后鄉(xiāng)村完成社會主義土地革命；1953年鄉(xiāng)村又開始了社會主義改造，通過互助組、合作社和人民公社化運動，不僅使鄉(xiāng)村生產(chǎn)資料所有制徹底改變，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制也轉(zhuǎn)向集體經(jīng)營體制。始于1970年代末的鄉(xiāng)村改革，以及1990年代初開始的市場轉(zhuǎn)型，不僅改變了鄉(xiāng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制，而且推動和加速了鄉(xiāng)村的社會轉(zhuǎn)型。經(jīng)歷了革命、改造、改革和轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村社會，現(xiàn)如今已邁入后鄉(xiāng)土中國[12]。

就基本性質(zhì)而言，后鄉(xiāng)土中國的秩序可以說是一種“法禮秩序”。所謂“法禮秩序”，既非單純現(xiàn)代法治秩序，亦非傳統(tǒng)禮治秩序，而是法理秩序和禮俗秩序特性兼具的混合型社會秩序。之所以將當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的秩序基礎(chǔ)概括為“法禮秩序”，我們可以結(jié)合鄉(xiāng)村社會變遷的現(xiàn)實經(jīng)驗，從三個方面去加以理解和把握。

第一，國家的和法律的力量已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)村社會的基層，并對鄉(xiāng)村秩序的構(gòu)建起到顯性作用。如今，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)不再是處于“天高皇帝遠”的狀態(tài)，代表國家的、法律的力量就在身邊?？梢姷默F(xiàn)實就是鄉(xiāng)村基層黨組織和村委會，它們已經(jīng)不是禮俗權(quán)威，而是由國家基層政權(quán)建設(shè)而建立起的、根據(jù)法理（《村民委員會組織法》）而形成的新型鄉(xiāng)村權(quán)威。

第二，鄉(xiāng)村社會治理的機制實際上有兩種，一是行政治理，二是鄉(xiāng)村自治。因此，當(dāng)前鄉(xiāng)村秩序的形成和維持機制也包含了行政的和自治的兩種。鄉(xiāng)村行政治理主要是由基層行政和半行政機構(gòu)依據(jù)法律和國家政策而推行的行政管理、執(zhí)法和司法行為構(gòu)成的。而在村落社會的生活世界，實際也依靠鄉(xiāng)村內(nèi)部自治力量來構(gòu)建和維系著日常秩序。村民自治委員會即村委會、村支部在管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。村委會和村支部的成員主要來自鄉(xiāng)村內(nèi)部，他們是在基層執(zhí)行國家政策的主要力量。

第三，“禮”和俗或習(xí)慣的力量在鄉(xiāng)村社會秩序構(gòu)成中仍發(fā)揮著重要作用。就鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的現(xiàn)實而言，我們能夠看到的事實是：鄉(xiāng)村社會的基本形態(tài)依然是農(nóng)民聚村而居的狀態(tài)。即便經(jīng)歷各種各樣變遷而邁入后鄉(xiāng)土社會，鄉(xiāng)村仍以聚村而居的生活形態(tài)而存在著。之所以要關(guān)注聚村而居這一事實，是因為在這一事實背后，實際隱含了鄉(xiāng)村社會的兩個重要特征：一是邊界性，二是穩(wěn)定性。聚村而居形成了一種村落生活共同體，相對于外界是有邊界的，即“外人”或外面力量如不通過共同體認可的方式，就會被邊界所排斥。在共同體內(nèi)，村民因長期生活在穩(wěn)定的社會空間里，自然會產(chǎn)生一些共同的習(xí)慣，或者說“禮”。鄉(xiāng)村社會中的“禮”的力量既有維系村落秩序的功能，又有可能與來自外部的法律不相一致甚或沖突。

把握當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的上述三個突出特征，對于理解如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理的重要意義在于：首先，認識鄉(xiāng)村社會“大流動”的現(xiàn)實，將有助于我們更好地理解鄉(xiāng)村社會治理的主體和對象所具有的特點。其次，對后稅費時代的新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)實的了解，有助于我們更準(zhǔn)確地把握鄉(xiāng)村社會治理的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源的來源。此外，對后鄉(xiāng)土中國“法禮秩序”的領(lǐng)會，有助于我們正確把握鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的方式和方向。

三、鄉(xiāng)村社會治理面臨的主要問題

之所以要推進鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新，是因為我們需要解決當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理所面臨的突出問題。這些突出問題在現(xiàn)有的治理框架下，難以得到有效的解決。

關(guān)于當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會的突出問題，陳錫文認為：“當(dāng)前農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村面臨的帶有全局性、長遠性的問題有三個：一是糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供求問題；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化推進過程中土地制度問題；三是現(xiàn)代化過程中農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的問題。”[13]而筆者則認為：后鄉(xiāng)土中國的基本問題是農(nóng)民如何獲得公平的市場機會問題[12]。鄉(xiāng)村社會治理的突出問題實際上就是這一基本問題的表現(xiàn)。從當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實經(jīng)驗來看，這些問題可概括為五大方面。

（一）鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展乏力問題

在現(xiàn)代化、市場化的大背景下，鄉(xiāng)村社會普遍面臨著內(nèi)生發(fā)展乏力的困境。隨著現(xiàn)代城市的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會處于結(jié)構(gòu)性的弱勢地位。加之城市與鄉(xiāng)村之間的差距拉大，驅(qū)動著鄉(xiāng)村居民不斷向城市遷移流動，從而進一步影響著鄉(xiāng)村社會的自身發(fā)展。這是中國鄉(xiāng)村社會治理所面臨的較為普遍的問題，既是一種結(jié)構(gòu)性問題，又屬于鄉(xiāng)村社會治理體制方面的問題。

面對現(xiàn)代性的挑戰(zhàn)，目前的鄉(xiāng)村社會治理體制并不能有效地組織和動員鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生發(fā)展資源，也難以動員其他可資利用的發(fā)展資源。特別是在以農(nóng)業(yè)為主、現(xiàn)代化發(fā)展相對滯后地區(qū)，鄉(xiāng)村治理體制的均衡能力顯得更弱。鄉(xiāng)村治理主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村基層組織接受國家的惠農(nóng)政策和項目，而在培育鄉(xiāng)村自身發(fā)展動力上，卻顯得力不從心，在組織和協(xié)調(diào)內(nèi)生發(fā)展實踐中，也未顯示出足夠的有效性。

（二）鄉(xiāng)村精英的凈流出問題

當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會處于“大流動”的時代，鄉(xiāng)村社會治理面臨著一個突出問題就是人才或鄉(xiāng)村精英的凈流出，即鄉(xiāng)村精英向鄉(xiāng)村之外流出，而回流鄉(xiāng)村的人才卻相當(dāng)少。在當(dāng)前形勢下，鄉(xiāng)村文化精英通過升學(xué)渠道向外流出，部分經(jīng)濟精英則通過外出打工或經(jīng)營渠道流入城市，只有較少的政治精英留下來擔(dān)任鄉(xiāng)村干部。

鄉(xiāng)村精英凈流出問題意味著鄉(xiāng)村治理要面對的是一種精英匱乏或精英結(jié)構(gòu)不均衡的社會。在此背景下要在鄉(xiāng)村構(gòu)建起有效率的、合理的、均衡的社會治理結(jié)構(gòu)，將面臨巨大挑戰(zhàn)。

（三）鄉(xiāng)村公共參與有限問題

社會治理效率的提高、治理效果的改善，通常需要公眾的積極參與，發(fā)揮民眾的智慧和力量。而目前的鄉(xiāng)村社會治理則面臨著公共參與非常有限的問題，這直接影響到鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)的合理性。

空巢社會結(jié)構(gòu)，即在一年中的大部分時間里，鄉(xiāng)村社會處于主體成員空缺的狀態(tài)，這意味著參與鄉(xiāng)村社會常規(guī)治理的主要是老年人和婦女群體。由于鄉(xiāng)村治理的主要參與群體實際上是弱勢群體，這不僅制約著治理的決策效率，而且也降低了治理的整體效率。在現(xiàn)實經(jīng)驗中，較多的村干部反映，在應(yīng)對和處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)上，老人和婦女通常做不了主，而且很多公共事務(wù)也難以找到充足的人力去做。

（四）鄉(xiāng)村社會共識基礎(chǔ)的削弱問題

維系和諧社會關(guān)系、促進秩序穩(wěn)定和社會發(fā)展，是社會治理的重要目標(biāo)。就社會秩序的形成機制而言，有效達成社會共識對秩序的構(gòu)成和維持意義重大。因此，促成社會共識是社會治理的重要內(nèi)容與任務(wù)。

然而，由于鄉(xiāng)村社會的變遷與分化，農(nóng)民外出從事不同職業(yè)，文化與價值觀的多樣化、鄉(xiāng)村社會內(nèi)出現(xiàn)階層差異等，使得鄉(xiāng)村社會的共識基礎(chǔ)在削弱，鄉(xiāng)村在公共事務(wù)治理方面要形成共識或一致目標(biāo)的難度加大。這屬于鄉(xiāng)村社會治理機制方面的問題。因此，鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新也就需要進行治理機制的創(chuàng)新，以應(yīng)對和解決新常態(tài)下鄉(xiāng)村社會如何有效形成社會共識問題。

（五）鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題

所謂發(fā)展與矛盾的悖論問題，是指在一些地區(qū)的鄉(xiāng)村，隨著經(jīng)濟開發(fā)程度的提高，獲得了較快發(fā)展，然而與此同時，由于缺乏清晰的、被共同認可的利益分配制度規(guī)則，出現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)收益分配、農(nóng)地征用補償?shù)确矫娴拿埽l(fā)了較多群體性矛盾和群體性事件。這些矛盾的產(chǎn)生，通常是因為發(fā)展起來之后，資源的邊際收益大大增長，以往未明確的、模糊的權(quán)益關(guān)系，也就演化為放大了的矛盾關(guān)系。

鄉(xiāng)村發(fā)展與矛盾的悖論問題反映的是鄉(xiāng)村治理手段方面存在的問題或缺陷。悖論問題產(chǎn)生的根源在于社會治理缺乏前瞻性和規(guī)范性，鄉(xiāng)村社會的產(chǎn)權(quán)、權(quán)益關(guān)系因制度和習(xí)俗的影響而缺乏清晰的、確定的、法制化的規(guī)定，這些模糊空間往往就演化成利益紛爭的空間，由此也成為矛盾沖突和群體性事件的起源。

四、鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

從基本原理來看，社會治理的效率和效果一般取決于五個方面的要素，即社會治理體制、治理機制、治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理手段。那么，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理也需要從鄉(xiāng)村治理體制、機制、結(jié)構(gòu)、過程和手段五個方面推進。

（一）從治理體制方面推進

鄉(xiāng)村社會治理體制是指治理鄉(xiāng)村社會的基本制度框架和組織架構(gòu)?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)村社會治理體制是城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下的村民自治制度，治理組織架構(gòu)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村基層組織構(gòu)成的。之所以要創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制，是因為現(xiàn)有體制在縮小或消除城鄉(xiāng)差別、促進鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展方面所發(fā)揮的效率較為低下。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理體制創(chuàng)新，可重點從以下幾個方面著手。

首先，結(jié)合當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，在城鄉(xiāng)一體化的框架下，深化鄉(xiāng)村社會治理體制改革。目前，我國城鎮(zhèn)化進程正處于加速期，各地在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展過程中，可以按照中央提出的“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則，改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元的治理體制，構(gòu)建并不斷完善城鄉(xiāng)融合與統(tǒng)籌的治理體制。

當(dāng)前的村民自治是在城鄉(xiāng)二元體制框架下進行的制度設(shè)計，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理體制就要力爭擺脫和消除二元體制的束縛和影響，在制度設(shè)計上要把村民自治管理納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)一的社會管理體制之中。

其次，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的公共管理與鄉(xiāng)村自治的有機結(jié)合。以往，鄉(xiāng)村社會治理主要由村民自治組織承擔(dān)和執(zhí)行所有治理措施與任務(wù)。而鄉(xiāng)村自治組織的作用其實是有限的。創(chuàng)新治理體制，需要將村民自治組織所承擔(dān)的基層公共管理的任務(wù)納入統(tǒng)一的公共管理體制之中，村民自治組織專門負責(zé)配合公共管理和落實村莊內(nèi)部的自治事宜。

再次，創(chuàng)新鄉(xiāng)村土地制度與集體產(chǎn)權(quán)制度，推進村民自治制度改革。目前鄉(xiāng)村社會治理體制的建立，與鄉(xiāng)村土地集體所有制、鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)制度有著密不可分的關(guān)系。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)營體制的改革和不斷創(chuàng)新，經(jīng)營體制與產(chǎn)權(quán)制度之間出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)關(guān)系，現(xiàn)有村民自治的鄉(xiāng)村治理體制并不能有效地解決這種不協(xié)調(diào)，因此，需要從產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新角度去推進鄉(xiāng)村社會治理體制的創(chuàng)新。具體而言，就是要逐步剝離村民自治組織管理村集體土地和村級經(jīng)濟的功能。

（二）從治理機制方面推進

鄉(xiāng)村社會治理機制是指治理鄉(xiāng)村社會的各種措施和活動的具體環(huán)節(jié)及運作方式。當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會治理機制是一種從中央到地方再到基層，最后由村級組織（包括村委會和村黨支部）落實的單線垂直的行政和半行政化的治理機制。在這種治理機制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村級組織在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮著關(guān)鍵的、核心的作用。這也就意味著，鄉(xiāng)村社會治理的效率、治理的效果如何，在很大程度上取決于這兩種機構(gòu)和組織。垂直的行政化和半行政化治理機制雖然有利于國家政策和法律的執(zhí)行與落實，對鄉(xiāng)村社會秩序的維持發(fā)揮一定作用，但單一化的治理機制在治理效率，特別是在解決基層問題和鄉(xiāng)村發(fā)展問題方面，較為有限。

鑒于目前鄉(xiāng)村治理機制的局限主要在于單一化和行政化，因此，創(chuàng)新的基本方向就是要從單一化、行政化治理機制邁向綜合治理機制。

第一，把鄉(xiāng)村社會治理與鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理有機統(tǒng)一起來。即，應(yīng)讓目前的村民自治走向社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。從社會學(xué)角度看，社區(qū)是一種生活共同體，或者說就是“家園”，所以，社區(qū)建設(shè)就是“家園建設(shè)”。鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)過程實質(zhì)上也就是鄉(xiāng)村社會治理。通過社區(qū)建設(shè)，能夠發(fā)揮鄉(xiāng)村社會的主體的作用，形成綜合治理的機制。

第二，創(chuàng)建新型多樣化的鄉(xiāng)村社會自治的實現(xiàn)形式。目前，已有一些鄉(xiāng)村地區(qū)，在基層治理實踐中，發(fā)揮基層創(chuàng)造性，創(chuàng)建了諸如“一事一議”、鄉(xiāng)賢理事會、村民代表議事會、“黨領(lǐng)群辦”等鄉(xiāng)村社會自治的形式。這些治理機制的創(chuàng)新，彌補了單一化、行政化治理機制的一些不足，使得鄉(xiāng)村社會治理力量能夠更加有效地轉(zhuǎn)化為實踐，并在實踐中達到更好的治理效果。

第三，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會治理的聯(lián)動機制。目前，行政化與半行政化的鄉(xiāng)村社會治理機制具有有效的傳動機制，即，能夠把上面的政策和意圖貫徹下去。然而，在把多種力量匯合起來，在治理實踐發(fā)揮合力作用方面，依然缺乏有效的機制。因此，需要在聯(lián)動機制的建立上加以突破。

（三）從治理結(jié)構(gòu)方面推進

鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)是指鄉(xiāng)村社會治理主體的構(gòu)成以及權(quán)力結(jié)構(gòu)。目前我國鄉(xiāng)村社會治理的基本構(gòu)成主要是國家、地方和基層政府、村級組織，即三位一體結(jié)構(gòu)。這屬于政府力量主導(dǎo)型的結(jié)構(gòu)，也就是說，鄉(xiāng)村社會治理的主體和治理的權(quán)力絕大部分來自政府，這無形中成了一元化的治理結(jié)構(gòu)。一元化的治理結(jié)構(gòu)不僅不利于在鄉(xiāng)村社會治理中調(diào)動多方面資源，而且也因為治理權(quán)力的過于集中，影響治理的過程與實際效果。

因此，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)，首先應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村社會治理體制機制的深化改革，在鄉(xiāng)村社會治理中廣泛引入社會力量，其中包括市場的力量。在鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新中，應(yīng)鼓勵一些社會力量進入鄉(xiāng)村，如讓各種社會組織和團體進入鄉(xiāng)村，引導(dǎo)一些市場機構(gòu)參與鄉(xiāng)村社會事業(yè)發(fā)展，這些對增強鄉(xiāng)村社會治理的力量，提高鄉(xiāng)村社會治理的實效，都會起到積極的作用。

其次，建立和完善鄉(xiāng)村民眾參與鄉(xiāng)村社會治理的機制。有效的鄉(xiāng)村社會治理，需要有基層民眾的支持，同時也需要有民眾的積極參與。在鄉(xiāng)村社會治理中，如果能讓更廣泛的民眾力量參與其中，則會使目前的鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)大大改善，社會治理的力量會更加強大，社會治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在關(guān)系將更為均衡。

再次，還應(yīng)創(chuàng)建起相互協(xié)調(diào)的多元治理結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理效率質(zhì)的提高，僅僅依靠政府的力量是不夠的，必須充分發(fā)揮政府、市場和社會三方面力量組成協(xié)調(diào)的多元治理結(jié)構(gòu)的作用。在多元治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會治理可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟發(fā)展和社會與文化建設(shè)的有效分工和合作，從而可以大大促進鄉(xiāng)村發(fā)展，同時又能更好協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維持社會穩(wěn)定。

（四）從治理過程方面推進

鄉(xiāng)村社會治理過程是指由治理鄉(xiāng)村社會的各項活動構(gòu)成的一種動態(tài)過程，亦即各種治理措施的實施過程。目前，鄉(xiāng)村社會治理過程實現(xiàn)了民主化選舉，村民自治組織由廣大農(nóng)民直接選舉產(chǎn)生，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，也采用了民眾選舉辦法。鄉(xiāng)村社會治理過程的民主化進程雖推進得較快，但僅局限于治理組織的產(chǎn)生，在治理的決策、實施和監(jiān)督過程仍存在效率不高的問題。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理過程，需要突破當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理過程的局限，重點從三個方面推進。

第一，改革和完善村民自治管理，推進鄉(xiāng)村社會生活的民主化。村民自治制度的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。推進鄉(xiāng)村社會生活的民主化，實質(zhì)就是把鄉(xiāng)村民主建設(shè)的重點放在社會生活領(lǐng)域。當(dāng)前及未來，村民自治中的民主重點要在社會生活領(lǐng)域得以體現(xiàn)。也就是，要讓鄉(xiāng)村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務(wù)能夠自主決策、能參與村莊內(nèi)部生活中的共同事務(wù)的決策。民主管理也要走向社會管理領(lǐng)域，即鄉(xiāng)村民主管理的范圍主要在社會性事務(wù)或生活性事務(wù)之內(nèi)。民主監(jiān)督方面，也要加強村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督，以及對共同生活的事務(wù)和社會行為的相互監(jiān)督。

第二，創(chuàng)建自下而上的治理平臺。要使鄉(xiāng)村社會治理得更好、發(fā)展得更好，鄉(xiāng)村社會成員主體力量的參與非常重要，只有他們才最了解如何更好治理，也最愿意更好治理。而目前治理過程大多是自上而下的，農(nóng)民的意愿和想法在治理中難以體現(xiàn)，更難以落實。故，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理過程，有必要創(chuàng)建一個平臺，為基層民眾在社會治理中發(fā)揮主人翁作用創(chuàng)造有效的途徑。

第三，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村治理措施。鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新其實就是深化改革，改革要想取得理想的成效，就需要保障改革措施之間的協(xié)調(diào)配套。同樣，旨在促進鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的各項治理措施，在推進和實施過程中需要保持協(xié)調(diào)一致。例如，目前在推行一些有關(guān)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營、促進農(nóng)民增收方面的治理措施的同時，也需要有新的措施來促進鄉(xiāng)村勞動力重新就業(yè)。

（五）從治理手段方面推進

鄉(xiāng)村社會治理手段是指在實施社會治理過程中所采取的具體方法和手段，也就是指，治理的主體或權(quán)力主要是采用哪些方法和策略來治理鄉(xiāng)村社會的。在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理中，通常采用的治理手段主要有兩種：一是行政性或半行政性的手段，即上傳下達的治理手段；二是傳統(tǒng)的治理手段，主要是村干部按傳統(tǒng)習(xí)慣推行的治理措施。目前鄉(xiāng)村治理手段的缺陷在于法制化程度較低、行政手段與傳統(tǒng)手段的不協(xié)調(diào)，這些問題都影響治理的效率。

推進鄉(xiāng)村社會治理手段的創(chuàng)新，需要抓住這樣幾個關(guān)鍵問題。

首先，理順法理和禮俗的關(guān)系。堅持依法治理，并不等于完全不考慮鄉(xiāng)村社會中的禮俗的作用。在推進依法治理的過程中，要努力實現(xiàn)法治和禮治的相互融合，這樣會大大提高治理的效率，減少法和禮的沖突。

其次，通過制度建設(shè)和治理實踐，解決鄉(xiāng)村社會治理中面臨的一些制度的模糊空間問題。這些制度的模糊空間主要存在于鄉(xiāng)村土地集體所有制的制度表述與制度實踐之間、農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度與新型經(jīng)營方式之間、城鄉(xiāng)二元的戶籍制度安排與鄉(xiāng)村人口流動的現(xiàn)實之間。由于制度的表述只籠統(tǒng)地規(guī)定了權(quán)屬關(guān)系，而在實際中權(quán)能和權(quán)效的發(fā)揮則取決于各地的制度實踐。對制度模糊空間問題，在宏觀制度安排難以一步到位地解決問題的情況下，就需要在基層治理實踐中，采取有效的治理策略，逐步建立起鄉(xiāng)村的確權(quán)機制和補償機制，以預(yù)防隨著城鎮(zhèn)化推進和鄉(xiāng)村發(fā)展而帶來的新矛盾，并建立起能有效化解矛盾、解決具體問題的機制。

最后，選擇和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理手段，始終應(yīng)堅持互惠原則。由于達成共識是構(gòu)建鄉(xiāng)村社會秩序的重要基礎(chǔ)，而共識形成的基本規(guī)律就是必須具備互惠的前提。所以，在鄉(xiāng)村社會治理中，無論國家政策的推行，還是鄉(xiāng)村精英的治理，都需要遵循一個基本原則：互惠原則。所謂互惠原則，就是一項治理行為切實地能讓各方都從中獲得實惠。

五、結(jié)語

在現(xiàn)代化、城市化的時代，如何治理好鄉(xiāng)村社會、如何更好地治理鄉(xiāng)村社會，這是面臨著諸多挑戰(zhàn)的現(xiàn)實問題。對當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的基本性質(zhì)、基本問題和治理創(chuàng)新路徑的分析、探討和概括，主要是為了增加關(guān)于這些問題的知識存量，或是提供一種認識的理念，而并非定論。在鄉(xiāng)村治理問題上，當(dāng)前及未來我們?nèi)孕枰S富、更深刻的研究和認識。

對鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新及實現(xiàn)路徑的探討，并不是要提供一種模式化、理想化的鄉(xiāng)村社會治理路徑，而是要增進對“三農(nóng)”發(fā)展現(xiàn)實困境及前途的理解和認識，并在此基礎(chǔ)上提出改進鄉(xiāng)村治理的基本理念。

中國的鄉(xiāng)村社會既有著悠久深遠的歷史，又有著廣泛的區(qū)域差異性。因此，鄉(xiāng)村社會治理可能并不存在統(tǒng)一的、理想化的模式。從歷史角度看，鄉(xiāng)村治理較少用“統(tǒng)治”的策略，而是采用實用主義的策略，即在治理鄉(xiāng)村社會中，主要運用注重治理適用性和實效性的“實體治理”策略[14]。

而如今的社會治理，強調(diào)行政科層化的治理，不斷強化了“技術(shù)治理”[15]，治理創(chuàng)新也就成為一種技術(shù)創(chuàng)新。鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新并非局限于制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的層面，而是要針對現(xiàn)實基礎(chǔ)和問題，探索合適的、合理的和有效的治理途徑。在中國，各地的鄉(xiāng)村都有著自己的特質(zhì)，完全依靠“頂層設(shè)計”，這些特質(zhì)不可能被更好地利用，因此，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新還需要有自下而上的中基層實踐創(chuàng)新。