法治思維與政治智慧芻議

林蔚文

（中共廈門市委黨校 法學教研部，福建 廈門 361027）

一、法治思維的提出是適應(yīng)當前執(zhí)政形勢的必由之路

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來對法治理想的追求可謂歷經(jīng)曲折艱辛，筆者將其分為三個階段，每個階段都經(jīng)歷了大約20年。以1978年黨的十一屆三中全會提出加強“社會主義法制建設(shè)”為起點，我國法制建設(shè)在短短20年時間里走完了西方國家?guī)装倌甑穆烦?，完成了對在此之前遭受斷裂的法制建設(shè)工程的修復(fù)，基本實現(xiàn)了從無法可依到有法可依的轉(zhuǎn)變，其速度和成就都是驚人的。然而“法治”這個外來的概念從被排斥到被接受又經(jīng)歷了第二個20年。1980年代，學者們對“法治”的提法仍有不同意見[1]，我國法學界就法治與人治問題進行了激烈的討論與爭鳴。直到1997年我們黨將“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”寫進黨的十五大報告，這場爭論才得以塵埃落定，標志著我國與長達幾千年的人治傳統(tǒng)的決裂。這是我們黨歷史上的一次思想大解放，也是中國法治歷史進程上一個前所未有的轉(zhuǎn)折。

黨的十五大之后，我們黨繼續(xù)與時俱進、不斷實現(xiàn)自我突破；“依法治國”在克服困難中前行，在迂回中深化。2004年黨的十六屆四中全會在闡述改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式問題時指出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”[2]。這是“依法執(zhí)政”第一次出現(xiàn)在中央文件中，它作為一個政治信號向外界表明了我們黨對執(zhí)政水平與法治化關(guān)系的重視，“法治”也由此向政治領(lǐng)域縱深前進了一大步。黨的十七大則針對當時人民群眾民主意識和民生需求不斷擴大的形勢，提出要培育公民的“法治精神”，為黨的十八大將法治作為治國理政的基本方式以及十八屆四中全會作出全面推進依法治國的決定奠定了重要的思想基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，黨中央在追求法治理想的接力探索中，提出要對領(lǐng)導干部加強法治思維和法治能力的培養(yǎng)，這是在當前改革進入攻堅期和深水區(qū)、社會矛盾凸顯的特定背景下的一劑良方。我國法治建設(shè)還處于社會主義初級階段，同時正面臨著一場巨大變革。這場變革將對中華民族百年來追求的“法治夢”的實現(xiàn)帶來重要機遇。法治思維的提出，也是新一屆中央集體尋求法治道路突破口的政治創(chuàng)新。近幾年因官民沖突引發(fā)的群體性事件，一方面表明我們的人民群眾比以往更有法律觀念，“權(quán)利意識和維權(quán)行動更加顯性化”[3]；另一方面也暴露了個別黨員干部在人治習慣下形成的“家長思維”，尤其因法治能力不足而處置無方，造成一定程度的“鬧而優(yōu)則先”的社會風氣，使政府陷入進退無據(jù)的被動局面，損害法治的尊嚴和我們黨的威信。為此，黨的十八屆四中全會特別要求黨員干部“自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，而且要求“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系”[4]。習近平總書記多次指出，我們正在進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭。當前執(zhí)政環(huán)境愈加復(fù)雜，也是對我們黨政治智慧的重大考驗，亟須轉(zhuǎn)變思維方式和執(zhí)政理念。法治思維是依憲治國和依憲執(zhí)政的要求，也是我們黨新形勢下提升執(zhí)政能力的必由之路。

思維作為意識的范疇受外界影響，但在長期對信息的加工和處理過程中形成相對穩(wěn)定的心理結(jié)構(gòu)和定勢，對客觀世界具有能動性反作用。由于我國法治社會發(fā)展尚在初級階段，法治意識深入人心需要較長時間，習近平總書記寄希望的“關(guān)鍵少數(shù)”將成為扭轉(zhuǎn)我國幾千年人治思維的關(guān)鍵力量，而法治思維的養(yǎng)成則是各級領(lǐng)導干部需要學習的重要功課。我們黨和中央政府在2014年發(fā)生的香港“占中”事件中的理性態(tài)度，為全黨樹立了運用法治思維處理復(fù)雜社會事件的典范。中央政府始終強調(diào)，辦好香港的事情，關(guān)鍵是要全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，維護基本法權(quán)威。我們黨之所以能夠從容自信地平息這次事件，正是基于執(zhí)政新理念中注入的法治思維，并由此獲得了香港中立媒體及機構(gòu)的共鳴。《星島日報》就此事件發(fā)表評論時指出：“如果還有港人認為，可以透過違法的公民抗命占領(lǐng)中環(huán)行動，來推動中央接納不合基本法的普選特首方案，應(yīng)該消除幻想?！盵5]以“職業(yè)操守讓人肅然起敬”的香港大律師公會在聲明中呼吁，香港社會各界“應(yīng)在香港基本法的框架下理性討論政改問題，占領(lǐng)中環(huán)參與者所謂的公民抗命不能成為違法活動的理由”[6]，其中所強調(diào)的規(guī)則至上原則與中央政府的態(tài)度不謀而合。受法治文化影響的多數(shù)香港市民，深知法治對民主的約束，贊同要在國家憲法法律范圍內(nèi)表達民意，一些原本不關(guān)心政治的香港市民在這次事件中也開始思考“一國兩制”的完整涵義。此事件的終結(jié)最主要還是來自香港市民自己的護法力量，這是我們黨注重法治思維中民主元素的結(jié)果，彰顯了我們黨的法治能力和高超政治智慧。習近平總書記在會見香港訪京團時提出的三個“堅定不移”，其中也包括堅定不移支持香港依法推進民主發(fā)展[7]。中央政府的態(tài)度，使香港市民思考要通過平等的方式來表達他們對“占中”的立場，終于，香港“沉默的大多數(shù)”發(fā)出了自己的聲音。因為民主社會必須平等尊重每一個人的訴求，正如香港大律師公會的聲明中所說：“占領(lǐng)者必須尊重其他人的權(quán)利和自由，不應(yīng)對社會造成過度損害及不便?！盵6]這段聲明在規(guī)則至上的基礎(chǔ)上進一步表達了法治思維所包含的公平、責任等價值取向。香港社會的回應(yīng)從另一側(cè)面襯出“占中”分子的頹象，也印證了中央政府在此事件中對法治思維的成功運用，這種思維正是我們黨應(yīng)對當前復(fù)雜執(zhí)政形勢、在深化改革中化解社會矛盾的法寶。

二、法治思維的立體維度

法治思維一經(jīng)提出就受到全黨上下的空前重視，但相當多的人僅僅將之理解為法律語境下的“法律思維”。事實上，“法律思維”只表現(xiàn)了“法治思維”的一個平面維度；法治思維應(yīng)是廣義的，是由規(guī)則、正義、民主三個維度構(gòu)成的立體思維。

（一）規(guī)則思維：法治思維的外在形式

以往領(lǐng)導干部在工作決策中習慣了以“大局”為重權(quán)衡利弊的政治思維、以“效益”為目標計算得失的經(jīng)濟思維、以“良心”拷問正義的道德思維，等等，這些思維方法固然也能發(fā)揮必要的作用，但如果缺乏客觀、理性、透明的尺度，極易滑向“人治”的泥潭。而注重尺度的規(guī)則思維相對于上述政治、經(jīng)濟和道德范疇的思維，是一種最接近公平的方法，因為它可以避免人為因素或不確定的標準。因此法治思維的本質(zhì)在于樹立規(guī)則思維在各種思維中的底線地位。

黨的十八屆三中全會將“治理現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標的重要內(nèi)容，并指出“我國經(jīng)濟社會各領(lǐng)域存在的許多矛盾和問題，都與制度不完善、法制不健全、制度和法律執(zhí)行不力等密切相關(guān)”[8]，四中全會關(guān)于“全面推進依法治國”正是針對克服這些改革的瓶頸而推出的。習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議上說：“今后凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”[9]這意味著，以往認為改革可以突破法律的思維模式已經(jīng)終結(jié)。但要把三中全會提出的全面深化改革與四中全會提出的全面依法治國緊密結(jié)合的要求落到實處，還要切實貫徹當前中央部署的一系列改革措施，如權(quán)力清單制度，即“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”。這些源于17、18世紀的法律諺語，已經(jīng)成為法治國家的通行原則，我們黨在這些原則基礎(chǔ)上創(chuàng)造性提出“權(quán)力清單制度”，是對各級政府規(guī)則思維的強化，被國外媒體稱為極具中國特色的實踐版本。

（二）正義思維：法治思維的哲學基礎(chǔ)

“按規(guī)章制度辦事”是十幾年來我們與人治決裂而追求的目標，我們?yōu)榇瞬粩嗟匾浦参鞣街贫?，但是與法治理想依然距離遙遠。近年學界努力向本土傳統(tǒng)尋找法治的源頭，春秋戰(zhàn)國時代作為制度學派的法家自然最先成為典范。但是法家沒能將古代中國引向法治社會，卻是催生了一個專制政權(quán)，因為法家理論體系中并無法治理念，法家的“法”并非現(xiàn)代法治國家為保護公民利益而創(chuàng)設(shè)的“良法”，而總體上是為君主專制統(tǒng)治服務(wù)、沒有正義內(nèi)核的“惡法”。因此我們須避免停留于平面維度的法律思維而陷入“制度萬能論”的誤區(qū)，應(yīng)從法治的深層內(nèi)涵理解法治思維的立體維度。

根據(jù)亞里士多德對“法治”的表述，“法治”包含兩層含義，一是“法律非因為其以暴力為后盾而產(chǎn)生合法性，而是因為其正當性、正確性而賦予了暴力措施的合法性”，二是“已成立的法律獲得普遍服從、任何人不可超越法律”[10]。該定義的精髓是“良法善治”和“法律權(quán)威”。黨的十八大提出要建立“權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”[11]，這是我們黨吸收和借鑒人類政治文明成果的體現(xiàn)；四中全會強調(diào)“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[4]，更是令人矚目，表明我們黨對法的認識已經(jīng)從工具理性提升到價值理性，把實現(xiàn)社會的公平正義作為社會主義法治的價值追求。2015年初全國人大審議通過的《立法法》修正案，明確了立法權(quán)的邊界，從體制機制和工作程序上有效防止了部門利益和地方保護主義的“任性”，從源頭上開啟了“良法善治”的局面。

對“良法”標準的追求是規(guī)則思維向正義思維的擴展。我國法律文化中的儒家思想蘊含了法治的正義屬性，與西方自然法有一定的契合。但是儒家的“仁政”和“德治”為什么同樣沒有孵化出法治社會？這需要我們反思傳統(tǒng)的正義思維中理性元素的不足。有學者分析“中國的人文精神重視的是人的內(nèi)在心靈情感因素，而不是客觀的認識因素，這正是它的缺失所在?！盵12]內(nèi)圣外王的正義觀停留于倫理學領(lǐng)域，難以與法律聯(lián)姻。因此需要將正義思維從自律的“內(nèi)在德性”轉(zhuǎn)為法治所追求的外在范式。美國法學家富勒以社會的普遍道德準則作為判斷法律本身是否優(yōu)劣的標準[13]，值得我們借鑒。這種“社會的普遍道德準則”可以通過立法民主化得到公平表達和理性評估。因此，“良法”的產(chǎn)生邏輯將法治的內(nèi)核指向了民主政治，法治思維則延伸到民主思維。

（三）民主思維：法治思維的政治條件

“權(quán)威性”作為亞里士多德“法治”定義中的另一屬性，要求良法建立之后得到普遍服從，任何人不可超越法律。我們推行依法治國多年，規(guī)則意識依然沒有深入人心，這值得我們反思傳統(tǒng)文化中對民主思維的開發(fā)不足。傳統(tǒng)中國社會雖有“人治”詬病，但并非無序的社會，從儒家禮治理論到法家的制度學說無不宣揚秩序至上，只是因為這種秩序作為自上而下的統(tǒng)治工具，不是自下而上形成的，很難成為廣受尊崇的規(guī)則。因此，黨的十八屆四中全會強調(diào)，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰”[4]。正如盧梭稱贊習慣法“可以保持一個民族的創(chuàng)制精神”的論述中所言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！盵14]相反，如果民眾只是規(guī)則的客體，法律主要是用來管理民眾的，民眾不能從規(guī)則中受益，便很難在內(nèi)心形成規(guī)則的主體意識，甚至走向規(guī)則的對立。因此，良好的民主政治是良法產(chǎn)生的前提，也是馬克思人民主權(quán)思想在法治領(lǐng)域的運用。四中全會提出要堅持人民主體地位，提出必須保證人民在黨的領(lǐng)導下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用。這表明我們黨已經(jīng)充分認識到民主是法治文化所必需的政治土壤，是法治思維不可或缺的政治條件。

如何在中國特殊的國情下完善民主，是我們黨面臨的重大課題。民主是法治的必由之路，但是世界上的民主模式并非只有一種。我們黨充分注意到，中國的特殊國情即社會主義基本制度，決定了我們只能走中國特色社會主義民主道路。十八大以來黨中央作出了一系列決策，一方面從民生領(lǐng)域入手、從基層民主起步，培養(yǎng)人民的參政能力，注重頂層制度設(shè)計與基層探索實踐的互動，提出國家治理現(xiàn)代化新理念；另一方面針對官場腐敗現(xiàn)象，提出全面從嚴治黨、從嚴治吏，在全黨開展群眾路線教育實踐活動，解決黨與人民血肉關(guān)系這一根本問題。這些務(wù)實舉措都是我們黨在政治建設(shè)領(lǐng)域探索我國民主道路的創(chuàng)新，也是四中全會“堅持人民主體地位推進法治建設(shè)”的切實體現(xiàn)。

三、法治思維的運用需要政治智慧

政治與法律，從來就是上層建筑不可分離的一對范疇?！罢x之神，一手執(zhí)衡器以權(quán)正義，一手之執(zhí)寶劍以實現(xiàn)正義，寶劍而無衡器，不過暴力。衡器而無寶劍，只是有名無實的正義?！盵15]中國歷史上不缺少政治家，但具備法治思維的政治家不多；另一方面，中國近現(xiàn)代史上也不乏法學家，卻對法治進程的推動作用甚微，究其原因，固然有客觀的和社會的因素，但與這些法學家個人缺乏足夠的政治智慧不無關(guān)系。民國史上的“法政雙杰”王寵惠認為，法律是政治的靈魂。但是作為成功的“法律人”，盡管在特殊歷史時期位極人臣，他卻只能以一個技術(shù)官僚的角色，在政壇上幾進幾出甚至逃避現(xiàn)實。筆者認為，正是由于其未能將法治理想與中國政治的現(xiàn)實“地氣”相接，以至在對中國法治進步的貢獻方面，他留下的是與其法律學識極不相稱的遺憾。相反，令今天中國法律人士稱羨不已的美國司法違憲審查制度，起初也并非體制的既有安排，而是大法官馬歇爾在美國早期政黨惡斗中運用其政治智慧建立起來的。面對本黨陣營的原告馬伯里對新國務(wù)卿扣押委任狀的合理控告，馬歇爾巧妙地在憲法的解釋空間里以其特有的政治機智避免了與行政權(quán)的正面沖突，從而為最高法院贏得憲法之下實際的最高立法權(quán)。林肯總統(tǒng)推行廢奴法令時，面對南方奴隸主的強大阻力，也不得不在制度手段之外做出迂回和妥協(xié)。在自我標榜為法治國家典范的美國，法治的進步也沒能脫離特定的歷史條件和美國式“個人英雄主義”人士的政治智慧的作用。

中外歷史的經(jīng)驗都證明了法治思維與政治智慧的相生相長，而這種相互融合是法律與政治不可分離的關(guān)系決定的。英國當代法學家馬丁·洛克林也指出，在很多場合法律是政治的外衣：“在法律與社會的關(guān)系層面上，法律無法與實踐截然二分；而且在規(guī)范正當性的角度，法律規(guī)范背后所蘊含的價值也無法與政治理念完全分離?！盵16]與此對應(yīng)，習近平總書記今年初在“省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班”上的講話中，特別提出黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底底下都有一種政治立場。因此，每一次法治思維的運用也都離不開政治智慧。

法治思維的運用，終極目標是法治“中國夢”的實現(xiàn)。法治思維的運用不能脫離具體國家的歷史發(fā)展和現(xiàn)實社會條件，正如德國社會學家韋伯所言，表達理想重要，但更重要的是如何可能去實現(xiàn)這一理想，消除因愚昧的熱情和庸俗的偏見所引起的惡果。眾所周知，我國走過幾千年的人治歷史，法治歷史只有短短幾十年，如果不顧我國基本國情、急功近利照搬西方制度必然“水土不服”。從17世紀歷次收回“治外法權(quán)”的坎坷到18世紀“百日維新”的失敗，這當中暴露出的傳統(tǒng)社會內(nèi)生動力不足和國際外來壓力之間的不平衡，構(gòu)成了近代中國法治化進程中的國情背景，也是我們當代改革依然需要面對的現(xiàn)實。早在十幾年前就有學者描述中國的“法治夢”是“眾多中國法學人士共同獻身于中國文明新型法律智慧的創(chuàng)生與累積過程，以前赴后繼之接力賽跑，將中華文明漸引向法制中國的跑道”，而當代法律公民的使命就在于“建設(shè)現(xiàn)代中國文明的法律智慧”，即要從法律視角考察“中國問題”，認識“法律國情”，彰顯“中國經(jīng)驗”等[17]。從清末民初開始，歷代志士對法治理想的追求至今已逾百年，我們亟須探索一條適合自己的道路。當代中國共產(chǎn)黨責無旁貸地承擔起這個歷史重任。當前我們黨領(lǐng)導的法治變革充分注意到了中國特有的國情，一方面通過三中全會提出的“全面深化改革”中的“治理現(xiàn)代化”來逐步培育多元化的社會參與力量，另一方面通過四中全會的“全面推進依法治國”部署“法治現(xiàn)代化”。三中全會與四中全會的《決定》以“姊妹篇”構(gòu)成改革的兩份施工藍圖，以科學的頂層設(shè)計確定了法治中國的前進方向，并以縝密的制度安排邁出了堅實步伐。一方面，我們需要適應(yīng)世界發(fā)展的逼人形勢快步進入法治時代，以法治思維為突破口全面推進依法治國；另一方面，我們也必須根據(jù)社會承受能力有效控制改革步驟，避免陷入歷史循環(huán)。我們黨的政治智慧，是我們對這場歷史變革充滿信心的依據(jù)。