中國(guó)自貿(mào)區(qū)啟運(yùn)港退稅制度的思考

李光春

(華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上?！?00042)

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中國(guó)自貿(mào)區(qū)啟運(yùn)港退稅制度的思考

李光春

(華東政法大學(xué)科學(xué)研究院，上海200042)

摘要:啟運(yùn)港退稅實(shí)質(zhì)上是基于出口退稅的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，即通過(guò)改進(jìn)出口退稅程序，縮短退稅時(shí)間，改善企業(yè)資金流通，引導(dǎo)外貿(mào)貨物聚集特定港口中轉(zhuǎn)出口，促進(jìn)國(guó)家國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)化港口布局、搶占國(guó)際貿(mào)易高地的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控目的。上海試行啟運(yùn)港退稅已經(jīng)取得了重要成果，同時(shí)也存在著一系列問(wèn)題，需要加以改進(jìn)。鑒于啟運(yùn)港退稅的本質(zhì)功能和我國(guó)沿海港口協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，啟運(yùn)港退稅政策只具有有限的可復(fù)制性。

關(guān)鍵詞:啟運(yùn)港退稅；制度創(chuàng)新；自貿(mào)區(qū)

一、啟運(yùn)港退稅的實(shí)質(zhì)——基于出口退稅的制度創(chuàng)新

(一)WTO 規(guī)則規(guī)制下的出口退稅

出口退稅，是指國(guó)家為增強(qiáng)出口商品的競(jìng)爭(zhēng)能力，由稅務(wù)部門(mén)將商品中所含的間接稅退還給出口商，從而使出口商以不含稅價(jià)格進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的一種政策制度。[1]出口退稅不僅可以避免國(guó)際雙重收稅，而且還可以消除因各出口國(guó)稅收政策不同導(dǎo)致的出口貨物原始成本的“扭曲”而產(chǎn)生的不公平競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù) WTO 規(guī)則要求，各成員國(guó)可以對(duì)本國(guó)出口產(chǎn)品實(shí)行退稅，但退稅的最大限度不能超過(guò)出口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)已征的稅款。在此范圍內(nèi)，各成員國(guó)可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和國(guó)家財(cái)政承受能力，確定恰當(dāng)?shù)某隹谕硕愃?。合理的出口退稅政策的運(yùn)用，不但可以增強(qiáng)一國(guó)出口產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而且還可以通過(guò)帶動(dòng)出口促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和本國(guó)民眾的就業(yè)。[2]40在WTO稅收中性原則的指導(dǎo)下，SCM協(xié)議(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定)確立了“征多少退多少、全額退稅”的“零稅率”出口退稅制度，禁止“少征多退”的變相出口補(bǔ)貼行為。各成員方對(duì)本國(guó)出口產(chǎn)品的退稅金額只要不超過(guò)該出口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)流通過(guò)程中所征收的間接稅，都是符合 SCM 協(xié)議的。由于 WTO 確認(rèn)出口退稅是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的措施之一，在 WTO 規(guī)則范圍內(nèi)，各成員都可以采取出口退稅制度，促進(jìn)本國(guó)的對(duì)外貿(mào)易。因此，在促進(jìn)貿(mào)易出口方面，出口退稅制度已成為包括我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家所采取的重要舉措之一。[3]

(二)啟運(yùn)港退稅是我國(guó)新時(shí)期出口退稅制度的創(chuàng)新

我國(guó)的出口退稅政策是隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)而逐步開(kāi)展的。1985年3月，國(guó)務(wù)院正式頒發(fā)了《關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部〈關(guān)于對(duì)進(jìn)出口產(chǎn)品征、退產(chǎn)品稅或增值稅的規(guī)定〉的通知》，規(guī)定從1985年4月1日起實(shí)行對(duì)出口產(chǎn)品退稅政策。得益于出口退稅政策在鼓勵(lì)出口、增加外匯、吸引外資、促進(jìn)就業(yè)等方面的顯著效果，2009年我國(guó)對(duì)外貿(mào)易額超過(guò)德國(guó)，成為世界第一大出口國(guó)，外匯儲(chǔ)備也在2006年2月底超過(guò)日本，位居世界第一。傳統(tǒng)的出口退稅主要是運(yùn)用稅收杠桿功能，通過(guò)適時(shí)調(diào)整商品的出口退稅率，進(jìn)而達(dá)到調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)資源性產(chǎn)品的供求、提升我國(guó)商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高出口整體效益等宏觀政策目標(biāo)。因此，出口退稅政策已成為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段之一。早自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)就對(duì)部分商品的出口退稅率進(jìn)行了多次調(diào)整，力度逐步加大，而這些調(diào)整，既是對(duì)外貿(mào)行業(yè)的具體稅收水平的調(diào)整，也是作為一種宏觀調(diào)控手段對(duì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)的調(diào)整，體現(xiàn)了政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的意圖。不同于傳統(tǒng)出口退稅主要利用退稅率的調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目的，啟運(yùn)港退稅則是利用創(chuàng)新退稅的操作程序間接地實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。啟運(yùn)港退稅的實(shí)質(zhì)是國(guó)際貨物出口退稅程序的一項(xiàng)改革措施，具體地說(shuō)，就是將過(guò)去貨物運(yùn)到外貿(mào)出口港口并辦理結(jié)關(guān)手續(xù)以后方能退稅，改為從運(yùn)出啟運(yùn)港尚未到達(dá)中轉(zhuǎn)外貿(mào)出口港即視為已經(jīng)出口并辦理退稅手續(xù)，從而使得外貿(mào)貨物出口退稅的時(shí)間大大提前。這一制度創(chuàng)新不僅在微觀上使得出口企業(yè)提前退稅，優(yōu)化出口企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，更重要的是能夠有效引導(dǎo)出口貨物在既定的港口聚集，從而起到促進(jìn)重點(diǎn)港口城市國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

(三)啟運(yùn)港退稅制度的試點(diǎn)

中國(guó)最早考慮實(shí)施啟運(yùn)港退稅制度是出于支持上海、天津等地打造國(guó)際航運(yùn)中心的目的，但是由于稅收制度的特殊性，該制度遲遲未能實(shí)施。2013年中國(guó)掀起新一輪改革開(kāi)放熱潮，中國(guó)(上海)自貿(mào)區(qū)獲批，并將航運(yùn)業(yè)作為其政策創(chuàng)新引領(lǐng)的重要方面，啟運(yùn)港退稅才得以借自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新便利而得以實(shí)施①有學(xué)者認(rèn)為啟運(yùn)港退稅制度是為國(guó)際航運(yùn)中心提出并實(shí)施的，而不是自貿(mào)區(qū)政策的組成部分。但是筆者認(rèn)為，雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2009]19號(hào))，提到了實(shí)施啟運(yùn)港退稅，“在完善相關(guān)監(jiān)管制度和有效防止騙退稅措施前提下，實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策，鼓勵(lì)在洋山保稅港區(qū)發(fā)展中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)”，但是實(shí)際上并未能有效實(shí)施。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(國(guó)發(fā)[2013]38號(hào))提出：“完善啟運(yùn)港退稅試點(diǎn)政策，適時(shí)研究擴(kuò)大啟運(yùn)地、承運(yùn)企業(yè)和運(yùn)輸工具等試點(diǎn)范圍。”《關(guān)于擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策試點(diǎn)范圍的通知》(財(cái)稅[2014]53號(hào))更是明確提出：“根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(國(guó)發(fā)[2013]38號(hào))的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合前期試點(diǎn)情況，決定擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策試點(diǎn)。”因此啟運(yùn)港退稅制度主要還是作為自貿(mào)區(qū)的一項(xiàng)創(chuàng)新制度。當(dāng)然，自貿(mào)區(qū)的建立往往都是依賴(lài)于樞紐港作用的發(fā)揮，故造成人們對(duì)該制度的歸屬產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)。。2009年國(guó)務(wù)院明確提出要將上海打造成為具有全球航運(yùn)資源配置能力的國(guó)際航運(yùn)中心，而其中的一項(xiàng)具體措施就是“實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策，鼓勵(lì)在洋山保稅港區(qū)發(fā)展中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)”②參見(jiàn)《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2009]19號(hào))。。隨后，財(cái)政部規(guī)定將上海港作為首批啟運(yùn)港退稅試點(diǎn)的出口港，青島的前灣港和武漢陽(yáng)邏港為啟運(yùn)港。即凡從青島、武漢(啟運(yùn)地)啟運(yùn)報(bào)關(guān)出口，從水路轉(zhuǎn)關(guān)直航運(yùn)輸經(jīng)上海(離境地)洋山保稅港區(qū)(離境港)離境的集裝箱貨物，實(shí)行啟運(yùn)港退稅③參見(jiàn)《關(guān)于在上海試行啟運(yùn)港退稅政策的通知》(財(cái)稅[2012]14號(hào))。。青島和武漢，一個(gè)是沿海港口，另一個(gè)是內(nèi)陸港口，具有很強(qiáng)的代表性，另外，青島前灣港在地理位置上靠近韓國(guó)釜山港，每年大量的國(guó)內(nèi)外貿(mào)貨物選擇從釜山港中轉(zhuǎn)，如果利用啟運(yùn)港退稅的制度優(yōu)勢(shì)，將這些貨物吸引到上海港中轉(zhuǎn)，將對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)非常有利，而武漢的陽(yáng)邏港區(qū)是長(zhǎng)江中上游地區(qū)最大的專(zhuān)業(yè)國(guó)際集裝箱碼頭，通過(guò)試點(diǎn)可以更好地了解長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶對(duì)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的重要作用。

二、啟運(yùn)港退稅制度的優(yōu)越性

(一)有利于促進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)

一是增加港口中轉(zhuǎn)量，助推上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)。上海試行啟運(yùn)港退稅，為上海港建設(shè)一批“內(nèi)陸喂給港”，吸引經(jīng)濟(jì)腹地及周邊省市箱源向上海集聚，使其在與日韓港口競(jìng)爭(zhēng)中取得更加有利的條件、占據(jù)更加主動(dòng)的位置。啟運(yùn)港退稅政策的實(shí)施，使得洋山港首次具備了與釜山港等其他國(guó)際中轉(zhuǎn)樞紐港相競(jìng)爭(zhēng)的同等條件，洋山保稅港區(qū)首次具備了“準(zhǔn)離岸中轉(zhuǎn)港”的定位，將吸引更多的出口貨物通過(guò)洋山中轉(zhuǎn)，鞏固上海集裝箱中轉(zhuǎn)樞紐地位。

三是推動(dòng)港口綜合服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，提升港口綜合競(jìng)爭(zhēng)力。受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)下行和國(guó)內(nèi)港口能力過(guò)剩的雙重影響，過(guò)度依賴(lài)碼頭作業(yè)等傳統(tǒng)收入的港口企業(yè)的盈利水平不斷下降，迫使港口企業(yè)轉(zhuǎn)向拓展倉(cāng)儲(chǔ)、集拼、配送等新興增值服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而這些業(yè)務(wù)的開(kāi)展依賴(lài)于港口的貨物中轉(zhuǎn)量。因此，實(shí)施啟運(yùn)港退稅有助于上海港吸引更多的中轉(zhuǎn)貨源，從而提升其港口經(jīng)營(yíng)能力，加強(qiáng)其綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)有利于促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展

一是提高出口企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易。實(shí)施啟運(yùn)港退稅，當(dāng)?shù)爻隹谄髽I(yè)的貨物離港后數(shù)天內(nèi)就能拿到退稅，比之前提前了約一個(gè)月，這對(duì)出口企業(yè)縮短轉(zhuǎn)關(guān)取得單證時(shí)間、及時(shí)辦理出口退稅、加速企業(yè)資金周轉(zhuǎn)、促進(jìn)出口企業(yè)健康發(fā)展非常有利。

二是消除政策洼地，提升出口便利。目前我國(guó)部分外貿(mào)集裝箱，并不是從國(guó)內(nèi)的港口中轉(zhuǎn)出口，而是從國(guó)內(nèi)港口啟運(yùn)到國(guó)外港口重新拼接，再加入到中遠(yuǎn)程的國(guó)際航線。例如從青島港啟運(yùn)的出口貨物往往選擇由釜山港中轉(zhuǎn)，而不是從上海港中轉(zhuǎn)。因?yàn)閺母礁壑修D(zhuǎn)，青島港即為離境港，自船舶離境結(jié)關(guān)后即可辦理出口退稅手續(xù)，一般需2至3天；而選擇運(yùn)至上海港，根據(jù)出口退稅政策，需要貨物運(yùn)至上海洋山港實(shí)際離境后方可辦理出口退稅手續(xù)，一般需要10至15天的時(shí)間。因此通過(guò)內(nèi)支線中轉(zhuǎn)出口的退稅周期較國(guó)際支線相比存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。這樣，很多魯、豫等地的外貿(mào)企業(yè)為了能夠盡早拿到退稅，就選擇釜山港作為中轉(zhuǎn)港。此前制約上海港國(guó)際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展的主要因素之一就是機(jī)械繁冗的出口退稅制度。實(shí)施啟運(yùn)港退稅后，從其他地區(qū)運(yùn)到上海港進(jìn)行中轉(zhuǎn)的貨物，在起運(yùn)地即可辦理退稅，將出口退稅的結(jié)算時(shí)間點(diǎn)由過(guò)去的貨物運(yùn)到上海保稅港區(qū)并辦理離境結(jié)關(guān)手續(xù)提前到貨物從啟運(yùn)港起運(yùn)時(shí)，不僅有利于促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易，還有助于離境地港口的貨物集聚，逐步發(fā)展為航運(yùn)樞紐港。

三是有利于促進(jìn)國(guó)家“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”、“中部崛起”、“西部大開(kāi)發(fā)”戰(zhàn)略的有效實(shí)施。從首批試點(diǎn)和后來(lái)增加試點(diǎn)的地區(qū)來(lái)看，啟運(yùn)港地區(qū)主要集中在沿長(zhǎng)江的廣大中西部地區(qū)①參見(jiàn)《關(guān)于擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策試點(diǎn)范圍的通知》(財(cái)稅[2014]53號(hào))。。隨著啟運(yùn)港退稅實(shí)施范圍的逐漸擴(kuò)大，必然會(huì)增強(qiáng)啟運(yùn)地港對(duì)周邊貨源的吸引力，鞏固其地區(qū)航運(yùn)中心的地位，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)有利于國(guó)家實(shí)施航運(yùn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展

稅收是國(guó)家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，出口退稅也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段之一。傳統(tǒng)的出口退稅主要是通過(guò)適時(shí)調(diào)整商品的出口退稅率，進(jìn)而達(dá)到調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)資源性產(chǎn)品的供求、提升我國(guó)商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高出口整體效益等宏觀政策目標(biāo)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)對(duì)部分商品的出口退稅率進(jìn)行了多次調(diào)整，無(wú)不體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的意圖。啟運(yùn)港退稅的實(shí)質(zhì)是改實(shí)際出口地退稅為實(shí)際起運(yùn)地退稅的出口退稅政策。上海實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策，間接地引導(dǎo)出口貨源向上海港集聚，擴(kuò)大其國(guó)際貨運(yùn)量，拉動(dòng)上海港國(guó)際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)有效增長(zhǎng)，促進(jìn)國(guó)際港航服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)繁榮，加快上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)步伐；進(jìn)而提升長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)的開(kāi)放度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成以海帶陸、內(nèi)外互動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，推動(dòng)上海在國(guó)家整體發(fā)展發(fā)揮重要作用。

三、啟運(yùn)港退稅制度試行中存在的問(wèn)題

(一)運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步完善

為落實(shí)上海啟運(yùn)港退稅政策，2012年國(guó)家稅務(wù)總局相繼發(fā)布了《關(guān)于在上海試行啟運(yùn)港退稅政策的通知》和《啟運(yùn)港退(免)稅管理辦法》，從出口企業(yè)退(免)稅備案、申報(bào)、審核、復(fù)核、退運(yùn)等環(huán)節(jié)，詳細(xì)規(guī)定了啟運(yùn)港退稅的操作流程，涉及到財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)等政府管理部門(mén)，但是實(shí)際運(yùn)行中仍暴露出許多問(wèn)題。一是在中央政府層面，海關(guān)、稅務(wù)、財(cái)政等部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制還有待完善和加強(qiáng)；二是在地方政府層面，實(shí)際啟運(yùn)地與啟運(yùn)港政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還未建立；三是在退稅審核流程方面，從退稅申報(bào)到獲得退稅款項(xiàng)的時(shí)間比預(yù)想的要長(zhǎng)；四是在機(jī)制與技術(shù)層面，相關(guān)監(jiān)管制度和有效防止騙退稅的機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。[4]

(二)相關(guān)政府部門(mén)工作效率仍有待提高

啟運(yùn)港退稅政策的本質(zhì)是程序創(chuàng)新，其實(shí)施主要涉及到交通、稅務(wù)、海關(guān)等部門(mén)，這些部門(mén)在辦理通關(guān)、單據(jù)審核等的工作效率將直接決定著啟運(yùn)港退稅政策的成效。實(shí)施啟運(yùn)港退稅以前，作為貨主的出口企業(yè)都有自己常年固定的出貨港，辦理退稅也已形成了比較完備的流程，除非能帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的利益，否則他們是不會(huì)貿(mào)然更改啟運(yùn)港的。就當(dāng)前的試點(diǎn)情況來(lái)看，海關(guān)在操作程序方面較之前只是取消了核銷(xiāo)單，能縮短企業(yè)辦理退稅的時(shí)間很有限。貨主選擇中轉(zhuǎn)港不會(huì)從國(guó)家政策的意義和政府的角度出發(fā)，成本才是他們選擇出口中轉(zhuǎn)港的關(guān)鍵因素。

(三)啟運(yùn)港退稅政策的功能需要發(fā)掘

首先，如果不考慮金融危機(jī)及其他急需籌資的情況，常規(guī)情況下，相當(dāng)部分的貨主對(duì)退稅時(shí)間的要求并沒(méi)有那么迫切。

根據(jù)1997年《刑法》第416條第1款的規(guī)定，行為人違背解救職責(zé)的不解救行為，必須造成嚴(yán)重后果的，才能構(gòu)成本罪。如果行為人雖然違背解救職責(zé)，未進(jìn)行解救，但并未造成嚴(yán)重后果，則不構(gòu)成本罪。依據(jù)《立案標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，這里的“嚴(yán)重后果”表現(xiàn)為以下幾種情形:

其次，隨著中國(guó)加入WTO，根據(jù)WTO相關(guān)規(guī)則的要求，中國(guó)的退稅率普遍不斷下降，在這樣的背景下，啟運(yùn)港退稅政策的價(jià)值將不斷縮水。

再次，我國(guó)國(guó)際航運(yùn)服務(wù)貿(mào)易持續(xù)多年逆差，出口是FOB，進(jìn)口是CIF，外貿(mào)出口貨物從哪里出境，主要是由國(guó)外買(mǎi)家指定的，國(guó)內(nèi)能夠獲得退稅的貨主，其實(shí)在這個(gè)問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較小。

(四)啟運(yùn)港退稅政策的可靠性有待完善

由于牽涉到海關(guān)和國(guó)稅等相關(guān)部門(mén)跨地區(qū)的協(xié)調(diào)作業(yè)，啟運(yùn)地退稅政策在具體監(jiān)管的可靠性方面仍有待完善。貨物尚未出境就辦理退稅，如何確保貨物最終出境，這給海關(guān)等監(jiān)管部門(mén)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。例如日照、煙臺(tái)等地到青島前灣港的貨物，存在著外貿(mào)、內(nèi)貿(mào)航線的具體操作區(qū)分，會(huì)有一定的監(jiān)管漏洞。啟運(yùn)港退稅政策是一項(xiàng)全新的出口退稅制度，國(guó)內(nèi)外都沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循，對(duì)稅務(wù)、海關(guān)等部門(mén)在出口退稅管理工作上提出了很高的要求，很容易出現(xiàn)管理漏洞和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

(五)啟運(yùn)港退稅制度合法性存疑

啟運(yùn)港退稅實(shí)質(zhì)上就是出口退稅，既然是稅，那么啟運(yùn)港退稅能以國(guó)家財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布文件的方式實(shí)行嗎？當(dāng)前啟運(yùn)港退稅的合法性受到較多的質(zhì)疑，認(rèn)為違反了稅收法定原則。稅收是全社會(huì)通過(guò)集體決策確定的公共產(chǎn)品的“價(jià)格”、準(zhǔn)公共產(chǎn)品受益者所分擔(dān)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品成本、負(fù)外部行為的制造者對(duì)于社會(huì)損失的補(bǔ)償。實(shí)際上，“為了保障人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)，稅收立法權(quán)原則上應(yīng)當(dāng)由代議機(jī)關(guān)保留”。[5]《中華人民共和國(guó)憲法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)關(guān)于稅收的條款只有第56條——“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”，顯然《憲法》的規(guī)定過(guò)于原則。修訂前的《中華人民共和國(guó)立法法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)第8條規(guī)定：涉及“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”的事項(xiàng)只能制定法律?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章?！弊鳛閲?guó)務(wù)院直屬部門(mén)的國(guó)家稅務(wù)總局不具有稅收規(guī)章制定權(quán)。然而，2000年頒布的《立法法》第71條規(guī)定具有行政管理職能的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)也有權(quán)制定規(guī)章。由此可見(jiàn)，關(guān)于稅收的立法權(quán)限可以總結(jié)為：稅收基本事項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定或由其授權(quán)或委托國(guó)務(wù)院制定；非稅收基本事項(xiàng)則可以由國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)以及地方立法機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)“根據(jù)上位法”制定。[6]如前所述，啟運(yùn)港退稅只是基于出口退稅征收環(huán)節(jié)的一項(xiàng)政策創(chuàng)新，并非一項(xiàng)新的稅收項(xiàng)目，故將其理解為非稅收基本制度似乎并無(wú)大礙。然而，2015年3月15日全國(guó)人大通過(guò)的《立法法》修正案第8條第6項(xiàng)規(guī)定：“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度只能由法律規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《稅收征收管理法》)第3條規(guī)定：“稅收的開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”?！艾F(xiàn)代社會(huì)稅收的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性越來(lái)越強(qiáng)，稅收具有了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，稅收行政立法不可避免?！盵5]

《憲法》和《立法法》賦予國(guó)務(wù)院一定的行政法規(guī)立法權(quán)和授權(quán)立法權(quán)或委托立法權(quán)，如國(guó)務(wù)院根據(jù)《稅收征收管理法》制定的《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》，以及根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)兩次授權(quán)而制定的《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》(簡(jiǎn)稱(chēng)《增值稅暫行條例》)和《中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例》。據(jù)此，啟運(yùn)港退稅作為出口退稅的一種形式，屬于稅收征收管理范疇，相應(yīng)的法律規(guī)范只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)規(guī)定或由國(guó)務(wù)院依據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)規(guī)定。

四、完善啟運(yùn)港退稅制度的思考

(一)國(guó)家相關(guān)主管部門(mén)建立高效的運(yùn)行機(jī)制

港口國(guó)際中轉(zhuǎn)一般具備兩個(gè)天然條件，一是港口位于國(guó)際主干航線必經(jīng)要沖或交匯點(diǎn)上，二是港口周邊國(guó)家及喂給港的地理分布。除天然條件外，中轉(zhuǎn)港還應(yīng)具備另外兩個(gè)條件，一是完善港口作業(yè)設(shè)施和服務(wù)，二是航道的建設(shè)和助航設(shè)備設(shè)施的投入和完善，使船舶能全天候進(jìn)出港進(jìn)行裝卸作業(yè)。[2]41啟運(yùn)港退稅政策的實(shí)施目的在于提高港口中轉(zhuǎn)貨量，打造樞紐港，增強(qiáng)港口綜合競(jìng)爭(zhēng)力，從而實(shí)現(xiàn)其功能定位。然而，該項(xiàng)政策的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它的實(shí)施需要中央到地方多部門(mén)的通力合作和支持。啟運(yùn)港退稅政策實(shí)施的關(guān)鍵在于海關(guān)、稅務(wù)、財(cái)政等部門(mén)能否建立長(zhǎng)效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，并獲得相關(guān)部門(mén)的鼎力支持；啟運(yùn)港退稅政策實(shí)施的難點(diǎn)在于企業(yè)屬地財(cái)稅部門(mén)能否縮短退稅時(shí)間，企業(yè)能否在較短時(shí)間內(nèi)獲得返還的稅款。因此需要注重以下幾方面的建設(shè)：一是積極配合出境地海關(guān)與啟運(yùn)地海關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，完善監(jiān)管制度，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)關(guān)監(jiān)管流程，充分利用先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)手段；二是推動(dòng)啟運(yùn)港退稅政策應(yīng)用于以上海港為中轉(zhuǎn)港的內(nèi)支線上，在費(fèi)率、服務(wù)等方面大力支持開(kāi)展此類(lèi)業(yè)務(wù)的船公司；三是積極推動(dòng)兩地海關(guān)、財(cái)稅、海事等部門(mén)制定具體的便利化實(shí)施方案。

(二)建立政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

啟運(yùn)港退稅的政策優(yōu)勢(shì)根本上取決于政府部門(mén)的工作效率，而政府部門(mén)之間，特別是平級(jí)部門(mén)之間如果溝通不暢易產(chǎn)生各自為政的不利局面。因此建議上海市建立包括海關(guān)、財(cái)稅部門(mén)、洋山保稅港區(qū)管委會(huì)和上海港集團(tuán)等單位在內(nèi)的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，建議國(guó)稅總局負(fù)責(zé)兩地國(guó)稅部門(mén)協(xié)調(diào)，海關(guān)總署負(fù)責(zé)兩地海關(guān)協(xié)調(diào)，當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)與國(guó)稅部門(mén)由當(dāng)?shù)氐胤秸M(jìn)行協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)啟運(yùn)港退稅政策的實(shí)施。因此，有關(guān)海關(guān)等口岸部門(mén)上海啟運(yùn)港退稅政策由上海市建設(shè)交通委員會(huì)牽頭，海關(guān)、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)配合。既然洋山港的定位是國(guó)際中轉(zhuǎn)樞紐港，那么豐富的貨源就是根本前提。這就需要相關(guān)政府主管部門(mén)多方協(xié)同配合，提高工作效率，為企業(yè)提供更好的服務(wù)，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)企業(yè)把政策用好，以實(shí)現(xiàn)上海港“國(guó)際中轉(zhuǎn)集拼”的新功能。

(三)創(chuàng)新啟運(yùn)港退稅的管理流程

按照現(xiàn)有的出口退稅流程，企業(yè)獲得所退稅款的時(shí)間間隔較長(zhǎng)，有些地方甚至在半年或半年以上，這在財(cái)政資金短缺的中西部省份尤為突出。如果啟運(yùn)港退稅仍然按照這種流程，將大大降低該政策的優(yōu)勢(shì)，該政策的吸引力會(huì)被削弱。建議由國(guó)稅總局和財(cái)政部制定啟運(yùn)港退稅的相關(guān)管理辦法，盡可能使啟運(yùn)港退稅的具體操作流程最簡(jiǎn)化、最快捷、最便利，使其成為貿(mào)易便利化的一項(xiàng)重要措施。

(四)充分運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)加強(qiáng)在途貨物的監(jiān)管

如何有效監(jiān)管和防止騙退稅是亟須解決的問(wèn)題。應(yīng)協(xié)助兩地海關(guān)建立暢通的信息傳遞機(jī)制，確保啟運(yùn)地、中轉(zhuǎn)地信息的無(wú)縫對(duì)接；采用GPS系統(tǒng)、海關(guān)關(guān)封、電子數(shù)據(jù)對(duì)碰等手段，加強(qiáng)對(duì)在途貨物的監(jiān)管；對(duì)享受該政策的企業(yè)和海關(guān)監(jiān)管車(chē)隊(duì)進(jìn)行認(rèn)證評(píng)估，建立誠(chéng)信準(zhǔn)入機(jī)制等。

(五)打造啟運(yùn)港物流網(wǎng)絡(luò)體系

實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策將擴(kuò)大啟運(yùn)港的影響力和輻射力，有利于實(shí)施海陸聯(lián)運(yùn)，啟運(yùn)港退稅政策無(wú)疑是構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系的催化劑、加速劑，從而有效聚集各種資源和先進(jìn)生產(chǎn)要素，促進(jìn)物流網(wǎng)絡(luò)體系的大發(fā)展。

(六)完善相關(guān)立法

在社會(huì)主義法治國(guó)家，任何一項(xiàng)改革措施或制度創(chuàng)新都應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，啟運(yùn)港退稅政策也不例外，只有將其納入法律范疇，這項(xiàng)調(diào)控政策方能得到遵守和執(zhí)行。我國(guó)出口退稅的法律依據(jù)主要有《稅收征收管理法》《增值稅暫行條例》《出口貨物退(免)稅管理辦法》《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈出口貨物退(免)稅管理辦法(試行)〉的通知》等規(guī)范性文件。《稅收征收管理法》以及《增值稅暫行條例》都缺少出口退稅的實(shí)體性條款，有關(guān)出口退稅的具體規(guī)定均體現(xiàn)在《出口貨物退(免)稅管理辦法(試行)〉》及有關(guān)紅頭文件里。根據(jù)最新修訂的《立法法》，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行稅收立法狀況，應(yīng)當(dāng)至少通過(guò)修訂《增值稅暫行條例》《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》等行政法規(guī)，將有關(guān)啟運(yùn)港退稅制度納入其調(diào)整范圍，在此前提下，國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等主管部門(mén)可以根據(jù)上位法的原則規(guī)定制定具體的實(shí)施細(xì)則。因此，應(yīng)當(dāng)改變目前啟運(yùn)港退稅制度僅僅由國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等部門(mén)的紅頭文件規(guī)定的現(xiàn)狀，盡快啟動(dòng)《增值稅暫行條例》等行政法規(guī)的立法程序，將上海試行啟運(yùn)港退稅制度的成功經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家意志。

(七)嚴(yán)格控制離境地港口數(shù)量，科學(xué)制定啟運(yùn)地?cái)U(kuò)展范圍

《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》提出了“適時(shí)研究擴(kuò)大啟運(yùn)地、承運(yùn)企業(yè)和運(yùn)輸工具等試點(diǎn)范圍”的改革任務(wù)。需要我們重點(diǎn)關(guān)注的是“擴(kuò)大啟運(yùn)地”，而不是鼓勵(lì)擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅試點(diǎn)的“離境地”。在一個(gè)“離境地”上海港的前提下，財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)稅總局三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大啟運(yùn)港退稅政策試點(diǎn)范圍的通知》(財(cái)稅[2014]53號(hào))文件，決定從2014年9月1日起將以上海洋山港為離境地的啟運(yùn)地港口從最先試點(diǎn)的青島港、武漢港2個(gè)港口擴(kuò)大到8個(gè)港口，覆蓋了江蘇、安徽、江西、山東、湖南、湖北6個(gè)省份。這主要是為了配合國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略的實(shí)施，并不是隨便之舉。今后上海啟運(yùn)港退稅制度是否還可以繼續(xù)向長(zhǎng)江上游拓展，甚至向北方地區(qū)的大連港、營(yíng)口港、天津港、連云港港等擴(kuò)展，則是需要審慎研究論證的。因?yàn)檫@涉及到全國(guó)港口功能的規(guī)劃布局以及國(guó)家整體或區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

2001年我國(guó)港口體制改革以來(lái)，特別是《中華人民共和國(guó)港口法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)沿海港口下放地方，各地掀起港口建設(shè)熱潮，導(dǎo)致港口功能定位不科學(xué)、港口運(yùn)營(yíng)能力過(guò)剩等問(wèn)題，急需在國(guó)家港口布局規(guī)劃下，重新定位各沿海港口的功能。在此背景下，實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策，有利于調(diào)節(jié)貨物要素在各港口之間的合理集聚，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)沿海港口科學(xué)布局、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。然而，繼上海試行啟運(yùn)港退稅政策以后，我國(guó)沿海各地掀起了一股爭(zhēng)取啟運(yùn)港退稅政策的熱潮。2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展若干意見(jiàn)》《天津北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案》《福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，原則允許在海南洋浦保稅港區(qū)、天津東疆保稅港區(qū)、廈門(mén)港等地適時(shí)實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策。2014年12月26日，全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定(草案)》，根據(jù)草案，調(diào)整將從2015年3月1日起，在3年內(nèi)試行。在當(dāng)前自貿(mào)區(qū)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)的情況下，必須充分認(rèn)識(shí)到：?jiǎn)⑦\(yùn)港退稅制度不是一項(xiàng)普適性的稅收制度，而是體現(xiàn)國(guó)家特定政策目的的宏觀調(diào)控措施，之所以選擇在上海試行該制度，主要目的是為了推動(dòng)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)。因此，啟運(yùn)港退稅政策是否應(yīng)當(dāng)在全國(guó)推廣，以及在何時(shí)、何地推廣，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家基于一定時(shí)期內(nèi)我國(guó)航運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略和港口總體布局調(diào)整的客觀需要等實(shí)際情況，慎重作出決定。總之，啟運(yùn)港退稅政策具有很強(qiáng)的針對(duì)性，是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略需要，僅具有有限的可復(fù)制性，不宜在全國(guó)“遍地開(kāi)花”。

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Thinking on the tax rebate of departure port in China free trade zone

LI Guang-chun

(Institute of Sciences，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Abstract：Port of departure tax rebate is an institutional innovation based on the export tax rebate. By improving the export tax rebate program, it shortens the tax rebate time, improves the enterprise’s capital circulation, guides the foreign trade cargo to gather at the specific transit port for export and promotes the construction of international shipping center. Its aim is to realize the optimization of port layout by the government and to seize the international trade high land. The pilot Shanghai port has achieved important results in departure tax rebate, while there are still a series of problems. Tax rebate for the port of departure has only limited replication because of its nature and the need for the harmonized development among the coastal ports in China.

Key words：tax rebate of departure port;institution innovation;free trade zone

作者簡(jiǎn)介：李光春(1972-)，男，安徽肥西人，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院副研究員，E-mail：2616@ecupl.edu.cn。

收稿日期：2015-03-15

中圖分類(lèi)號(hào):DF961.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X(2015)01-0071-06