推行公私合作模式 政府是關(guān)鍵

本刊編輯部

推行公私合作模式 政府是關(guān)鍵

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公私合作模式即PPP(Public-Private-Partnership)，是政府新近推行的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式。在該模式下，私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及公共服務(wù)的提供。從邏輯上看，PPP模式大有好處，如拓寬民間資本獲利空間、減少政府負(fù)債，特別是在公共設(shè)施建設(shè)融資和穩(wěn)增長(zhǎng)方面是一個(gè)創(chuàng)新。然而與政府的熱衷相比，民間資本對(duì)PPP卻相對(duì)保持冷靜，甚至說(shuō)有一定程度的 “遇冷”，政府推出的公共項(xiàng)目與民間資本達(dá)成初步意愿的比例不高。要全面推進(jìn)PPP，有一些問(wèn)題需要梳理:

首要問(wèn)題是政府要明確倡導(dǎo)PPP發(fā)展模式的根本宗旨，是作為地方建設(shè)融資和穩(wěn)增長(zhǎng)的工具，還是為了科學(xué)、適當(dāng)?shù)馗纳乒苍O(shè)施和公共服務(wù)狀況?二者不能并行，應(yīng)該分出主次關(guān)系。筆者認(rèn)為，推行PPP的主要目的是通過(guò)公共服務(wù)模式的變革，改善公共設(shè)施狀況，提高公共服務(wù)水平，滿足人們對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品的需求；同時(shí)，通過(guò)適度開(kāi)放一些公共壟斷領(lǐng)域給民間資本，讓利于民間，進(jìn)而激勵(lì)和引導(dǎo)民間資本為社會(huì)福利多做貢獻(xiàn)。只有基于這個(gè)立足點(diǎn)，并堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，PPP的推行才能得到民間資本真誠(chéng)而普遍的響應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)的良好愿望。在公共服務(wù)領(lǐng)域，無(wú)論是政府或企業(yè)，如果以融資或者獲利為第一出發(fā)點(diǎn)，就容易陷入以公共利益名義進(jìn)行圈錢的誤區(qū)，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。不認(rèn)清這一點(diǎn)，就會(huì)重蹈一些地方GDP畸形發(fā)展的覆轍，為了PPP而PPP。

關(guān)鍵問(wèn)題是政府如何取信于民間資本。作為項(xiàng)目決策的主體以及PPP合作的一方，政府能否秉承契約精神，做到言而有信、遵守承諾、按合同辦事，是成功引入民間資本的前提。大而言之，就是政府要誠(chéng)信，無(wú)信則不立。中國(guó)民間資本經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，規(guī)模雖然非常龐大，但在現(xiàn)行體制下與國(guó)企相比，民間資本在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)方面依然處于弱勢(shì)和從屬地位。在招商引資、資產(chǎn)并購(gòu)、金融信貸等涉及民間資本的運(yùn)作空間內(nèi)，政府的強(qiáng)勢(shì)之手頻繁作用，違背契約精神的事情并不少見(jiàn)。幾年前山西煤礦企業(yè)的國(guó)進(jìn)民退風(fēng)潮，雖然被貼上了正義的標(biāo)簽，但也將民間資本置于任人宰割的無(wú)助境地。當(dāng)前，從資本的角度看，一些地方政府背負(fù)著巨額債務(wù)，資信等級(jí)已經(jīng)降到最低或接近于破產(chǎn)，政府的債務(wù)拖欠已經(jīng)成為一些地方公共項(xiàng)目的主要特征。如何在不濫用政治信用、不動(dòng)用公權(quán)力的前提下說(shuō)服民間投資人重拾信心，是個(gè)不小的問(wèn)題。只有民間資本確信其資金安全，確信不會(huì)是關(guān)門打狗的游戲，更不會(huì)變成對(duì)民間資本的洗劫，PPP這一融資模式才可以推而廣之并可持續(xù)，否則只能成為政府與國(guó)企之間的雙簧或獨(dú)角戲。

操作層面上，繁重的任務(wù)還是在政府。政府有良好的愿望并能做到遵守契約，也不一定能搞好PPP，要在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等原則下做好規(guī)則制定、項(xiàng)目選擇、區(qū)域分布、模式選配等工作。政府和民間資本合作，類似于裁判員和運(yùn)動(dòng)員之間比賽，沒(méi)有規(guī)則保障難以有公正的賽事和結(jié)果，要通過(guò)立法來(lái)保證投資人權(quán)益，劃清政府職能和市場(chǎng)的邊界。公共基礎(chǔ)項(xiàng)目通常投資周期長(zhǎng)，回報(bào)周期也長(zhǎng)，一般都要跨越官員的任期，怎樣避免朝令夕改、新人不認(rèn)舊人賬，這既是保持政策延續(xù)性的課題，也關(guān)系到干部考核機(jī)制的改革。還有，舊的地方債問(wèn)題還沒(méi)有根本解決出路，又開(kāi)出新的融資敞口，能否控制得住新的金融風(fēng)險(xiǎn)，能否引發(fā)新一輪債務(wù)危機(jī)?各地政府會(huì)不會(huì)為了貪求政績(jī)一哄而上，造成新的經(jīng)濟(jì)泡沫和投資浪費(fèi)?以上諸多問(wèn)題都需要研究和解決，政府的任務(wù)實(shí)屬不輕。

(沈蓉 執(zhí)筆)