主任檢察官改革：定位與權(quán)、責(zé)、利展演

□李章仙

（中國政法大學(xué)，北京100088）

主任檢察官改革：定位與權(quán)、責(zé)、利展演

□李章仙

（中國政法大學(xué)，北京100088）

主任檢察官改革是當(dāng)前檢察領(lǐng)域推行辦案責(zé)任制改革的重要舉措。其以弱化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件辦理的行政化審批為目標(biāo)，是對以往主訴制改革的深化。相較主訴制實踐，主任制改革應(yīng)當(dāng)在人員定位、權(quán)力配置、人員選任等方面亮明特質(zhì)。但改革以主任檢察官為基數(shù)組成辦案組織，存在著對檢察獨立的認(rèn)識誤區(qū)。主任檢察官的設(shè)立不僅要在權(quán)責(zé)相符的基礎(chǔ)上正確處理“放權(quán)”與“控權(quán)”間的關(guān)系，且要將配套的職務(wù)保障與福利待遇落實到位，力求權(quán)責(zé)利三者名與實的統(tǒng)一。

主任檢察官；定位；辦案組織；權(quán)責(zé)利

2014年10月，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出，“優(yōu)化司法職權(quán)配置”要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實誰辦案誰負(fù)責(zé)。”作為近年來檢察領(lǐng)域改革的熱詞之一，主任檢察官制度的改革與完善將會成為未來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案組織改革的方向，因而有學(xué)者將其視為“對我國檢察制度發(fā)展影響最深的一項檢察制度改革”。①

從背景來看，主任檢察官制度的創(chuàng)建是為了弱化檢察機(jī)關(guān)在案件辦理過程中的行政化層級審批，解決案件責(zé)任承擔(dān)模糊以及檢察官權(quán)責(zé)不匹配的弊端。②而這些問題也是自2000年開始在全國檢察機(jī)關(guān)推行的主訴檢察官改革所企盼解決但仍未扭轉(zhuǎn)的問題。一方面，檢察官辦案責(zé)任制在一定程度上已經(jīng)歷了主訴檢察官改革長達(dá)15年的洗禮，在此基礎(chǔ)上開展的主任檢察官制度正是主訴制改革的深化。③另一方面，由于“配套措施未跟上，權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的問題未能有效解決”，④主訴制改革在大部分地方已式微甚至名存實亡，這也使得主任制改革必定會冒“重回舊路”之風(fēng)險，遭遇同樣的改革困境。因而，如何不忘前事，正確定位主任檢察官以厘定其與主訴檢察官之間的界限，如何創(chuàng)建權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的配套運行機(jī)制，將會成為主任檢察官改革能否擊中要害的關(guān)鍵所在。

一、改革的邏輯起點：對主任檢察官的正確定位

按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第四條的規(guī)定，人民檢察院辦理刑事案件要經(jīng)過“三級審批”，即“由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。此種辦案機(jī)制在《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》中也有明確體現(xiàn)。⑤在“三級審批”的框架下，一來，承辦檢察官對個案的處理需要層層上報，缺乏對案件的決定權(quán)，使得“審而不定，定而不審”的現(xiàn)象常態(tài)化；二來，雖然法律文書的層層簽批使得在形式層面，案件的責(zé)任主體比較清晰，但實際上，由于案件承辦人的初步意見對案件的最終處理不起決定性作用，處（科）長對案件的審核亦然，而即使是（主管副）檢察長也往往囿于行政事務(wù)的繁瑣與工作機(jī)制的“強(qiáng)制”而不得不在法律文書上簽字以使其生效，⑥加之檢察委員會這一集體決策機(jī)制被屢屢濫用為責(zé)任逃避機(jī)制，造成了冤錯案件的追責(zé)中“誰都對案件負(fù)責(zé)，誰又都不負(fù)責(zé)”這一責(zé)任主體模糊的弊端。可以說，長期以來，典型的行政運作機(jī)制湮滅了檢察機(jī)關(guān)的司法化特性，可謂是“生于司法，卻無往不在行政之中”，⑦甚至連檢察權(quán)也“曾一度被部分學(xué)者納入行政權(quán)的范疇”。⑧主任檢察官試點方案最大的亮點就在于去此行政化辦案機(jī)制，因此，自該改革啟動以來，不論是專家學(xué)者，還是實務(wù)部門辦案人員，均發(fā)出一片“叫好”之聲。但目前主任制改革對辦案組織的調(diào)整是否真的能減少行政干預(yù)？其是否會讓辦案責(zé)任制的改革落入“穿主任制新鞋，走主訴制老路”的窠臼？這就涉及到怎樣正確定位主任檢察官的問題。

（一）主任檢察官的獨立抑或辦案檢察官的獨立？“主任檢察官辦案責(zé)任制改革的目標(biāo)是去除檢察行政化的痼疾，正確認(rèn)識和處理檢察獨立性問題是這項改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵”，⑨但是這種獨立所指是以主任檢察官為核心的辦案團(tuán)隊的獨立，還是作為案件承辦人的檢察官個體的獨立？對該問題的分析將有助于矯正主任制改革在辦案組織調(diào)整上存在的認(rèn)識誤區(qū)。

各地的試點方案雖采用“主任檢察官組”或“主任檢察官辦公室”等不同稱謂，但在具體的組織結(jié)構(gòu)上，都無一例外地形成了以一名主任檢察官為核心，根據(jù)各部門案件辦理類型與數(shù)量配備若干檢察員、助理檢察員與書記員的基礎(chǔ)辦案單元。⑩主任檢察官作為辦案組的第一負(fù)責(zé)人，不僅要對自己所辦案件，也要對組內(nèi)所有案件負(fù)最終責(zé)任，也即組內(nèi)承辦檢察官對個案的具體處理需經(jīng)主任檢察官的審核并遵從主任檢察官的指令，其仍不享有拍板定案的權(quán)力。這樣一來，主任檢察官的相對獨立地位固然得以強(qiáng)調(diào)，但卻忽視了具體承辦案件的檢察官個人獨立行使職權(quán)的主體地位。

從國際標(biāo)準(zhǔn)來看，獨立行使檢察權(quán)既要求“外部的制度獨立”，也需要“內(nèi)部自我約束”。êIS而我國《刑事訴訟法》與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中雖常出現(xiàn)公訴人、辦案人員等字眼，但沒有一處明文規(guī)定“檢察官”的權(quán)限，只規(guī)定了人民檢察院與檢察長的執(zhí)法主體地位。這與目前世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)在法律中明確規(guī)定檢察官或檢察長的獨立地位，但卻甚少提及以檢察機(jī)關(guān)或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對外行使檢察權(quán)的通例相悖。有論者認(rèn)為，我國的主任制改革范本雖源于日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)，但在設(shè)置背景、條件、功能等方面存有自身特色，其不是簡單地模仿我國臺灣地區(qū)的制度設(shè)計，而是“在特定歷史條件下的理性選擇”。êIT誠然，建立符合中國司法環(huán)境的主任制無可厚非，但僅視主任檢察官為獨立行使檢察權(quán)的主體將無法擺脫“三級審批”的藩籬，甚至可能在行政管理層級上有疊床架屋的風(fēng)險。

首先，雖然改革企圖將（副）檢察長與內(nèi)設(shè)科、處、局機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的行政管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)的指導(dǎo)與監(jiān)督，淡化其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，使得業(yè)務(wù)審核與行政管理能劃清界線，但實際上，二者很難涇渭分明。由于部門負(fù)責(zé)人往往具有豐富的檢察經(jīng)驗，在對下業(yè)務(wù)指導(dǎo)與對外業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)方面更具優(yōu)勢，因此，出于檢察院內(nèi)部統(tǒng)一形勢政策運用的需要，以及市（州）級以上檢察機(jī)關(guān)出于業(yè)務(wù)指導(dǎo)的需求，其很難不介入到具體的業(yè)務(wù)活動中。如此一來，部門負(fù)責(zé)人對案件的行政干預(yù)仍實質(zhì)上存在。

其次，各地實施的主任制均無一例外地強(qiáng)調(diào)主任檢察官是辦案的第一責(zé)任人，出于責(zé)任所系，主任檢察官必定會對組內(nèi)案件的事實認(rèn)定與法律適用“大包大攬”，組內(nèi)其他辦案檢察官對自己辦理的案件不享有決定權(quán)。在部分試點單位，主任檢察官基本不親自辦案，專司案件審批并指導(dǎo)組內(nèi)同志工作。êIU這無異于在否定以往內(nèi)設(shè)科、處、局部門負(fù)責(zé)人審批案件的同時，又將此審批決定權(quán)賦予主任檢察官，對案件的行政審批依然保留，只是換了個審批主體而已。

再者，以“扁平化”代替“科層制”的改革方向本應(yīng)是去掉中間級以拉近“三級”中最上級與最下級間的關(guān)系，但在當(dāng)下主任制的試行過程中，為了保證隊伍的穩(wěn)定性，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)實行“一人雙職”（部門負(fù)責(zé)人兼任主任檢察官）、從現(xiàn)有檢察官中選配檢察官等形式，既按照一定標(biāo)準(zhǔn)選任出主任檢察官，也在對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整后保留了相當(dāng)數(shù)量的部門負(fù)責(zé)人并賦予其一定職權(quán)。這必然會讓部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官的職權(quán)發(fā)生交叉，并在強(qiáng)大的行政因素影響下僭越主任檢察官獨立行使檢察權(quán)。也就是說，改革在“三級”框架并無實質(zhì)性改變的基礎(chǔ)上，反而增加了主任檢察官這一新的中間層級，那對于普通檢察官而言，案件處理豈非面臨“四級審批”的風(fēng)險？加之，在主任檢察官與組內(nèi)辦案檢察官的關(guān)系處理問題上，有論者主張主任檢察官對于檢察長而言為“檢察獨立”，但對于組內(nèi)普通檢察官而言應(yīng)是“檢察一體”，當(dāng)普通檢察官的意見與主任檢察官不一致時，“應(yīng)當(dāng)遵照主任檢察官的意見辦理”，êIV而且部分試點采取的也是當(dāng)主任檢察官的審核意見與承辦檢察官發(fā)生分歧時，按照主任檢察官的意見執(zhí)行的做法。êIW辦案檢察官唯主任檢察官之命是從，被“矮化”為主任檢察官的助理。辦案的人定不了案，沒有辦案的人卻可以直接拍板，這與以往案件辦理舊模式下辦案權(quán)與定案權(quán)剝離的做法有何差別？總體來看，目前主任制改革中將主任檢察官認(rèn)定為一級辦案組織可以說存在著方向性錯誤。êIX

（二）主任與主訴：形式上的界分抑或?qū)嵸|(zhì)上的差別？15年前的主訴制改革，其初衷也是“淡化公訴部門的行政色彩”，突破集體討論、集體負(fù)責(zé)的舊框框，“建立一套符合訴訟規(guī)律和司法特征的訴權(quán)運行機(jī)制”。êIY這些關(guān)鍵字眼我們在現(xiàn)今的主任制改革方案中也隨處可見。因此，主任制改革不僅需要在形式設(shè)置上與主訴制相區(qū)別，也得于實質(zhì)層面“亮明”自身特質(zhì)。

1.從適用范圍來看，主訴制因有“訴”而主要適用于公訴部門。相對而言，主任檢察官是一種較為固定的辦案形式，êIZ在區(qū)分業(yè)務(wù)類型的基礎(chǔ)上設(shè)立，其不僅可以適用于公訴部門，也可適用于職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、民事行政檢察以及未成年人檢察等部門。由此可以看到，主任制改革涉及的面更廣。

2.在人員的定位層面，由于主訴檢察官僅著眼于辦案責(zé)任的落實而未解決“官職”問題，其宜以執(zhí)法崗位來對待。雖然在現(xiàn)行法律框架下，我國檢察官的職務(wù)類別只有檢察員和助理檢察員兩種，但隨著檢察人員分類管理改革，重新配置并細(xì)化檢察官序列將是大勢所趨。主任檢察官將成為一類具體的職務(wù)，其職級可高至正處或副局級。從實踐來看，已經(jīng)有試點單位在著手將主任檢察官與行政級別掛鉤。êI[

3.權(quán)力配置不同。撇開實際運行效果是否會出現(xiàn)異化，在制度設(shè)計層面，主任制模式實行行政管理與業(yè)務(wù)活動分離。主任檢察官原則上只接受檢委會、檢察長與分管副檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，部門領(lǐng)導(dǎo)不可干預(yù)個案的具體辦理，而根據(jù)最高檢2000年1月發(fā)布的主訴制改革方案êJR第六部分規(guī)定：“審查起訴部門負(fù)責(zé)人對主訴檢察官所承辦案件有意見時，應(yīng)主動同主訴檢察官交換意見，或者提出自己的意見報檢察長”，直接以規(guī)定的形式為部門負(fù)責(zé)人在檢察長與主訴檢察官兩級間插手案件處理提供了權(quán)力空間。這也是主訴制改革雖“費盡周章”但卻仍難去行政化的一個重要原因所在。

4.人員選任標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。2000年最高檢推行的主訴制改革方案中只是概覽性地規(guī)定了各級檢察院的主訴檢察官，應(yīng)當(dāng)依“政治表現(xiàn)、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、工作能力等方面的基本表現(xiàn)，擇優(yōu)選任”。這種選任側(cè)重的是素質(zhì)考察，接近于資格選任。兩相比較，主任檢察官因扮演（副）檢察長之下辦案中堅力量的角色，其選任需要對品行、學(xué)歷、業(yè)績、業(yè)務(wù)經(jīng)驗、法律功底以及語言與文字表達(dá)能力等進(jìn)行全方位考量，更加接近于精英化的人才選拔。

5.在人數(shù)的設(shè)定上，檢察官的職業(yè)化不僅要表現(xiàn)為質(zhì)上的優(yōu)秀，也要體現(xiàn)在量上的少數(shù)。在此方面主訴制的教訓(xùn)是深刻的，以廣東省為例，截止2005年，全省共任命了509名主訴檢察官，約占全省公訴干警的29.2%。?這種接近三分之一的比例導(dǎo)致了主訴檢察官的稱謂無法與精英化、辦案能力強(qiáng)等特殊身份劃上等號。畢竟“物以稀為貴”，若將主任檢察官的數(shù)量控制在一定范圍之內(nèi)，無疑會提高主任檢察官本身的職業(yè)榮譽(yù)感與社會認(rèn)同。若人數(shù)過多，則既不能與改革之前有所區(qū)別，也不能保證辦案質(zhì)量。這就使得在改革進(jìn)程中，不宜將原來的主訴檢察官和既存部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官進(jìn)行無差別的直接轉(zhuǎn)化。雖然此種轉(zhuǎn)換動蕩最小，也便于實際操作，但簡單地身份轉(zhuǎn)換，難免“換湯不換藥”，并很有可能異化主任檢察官的制度功能，因而，從范圍限值來看，應(yīng)多于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正副職負(fù)責(zé)人的數(shù)量，但必須少于各業(yè)務(wù)部門檢察官總數(shù)，具體來說，可以院內(nèi)檢察官總數(shù)為基準(zhǔn)，將比例控制在20%以內(nèi)為宜。

這些都是在探索設(shè)立主任檢察官的過程中于制度層面很容易有所“作為”的域場，但筆者仍想在此處強(qiáng)調(diào)的是，要想讓主任制在實質(zhì)上與主訴制有所區(qū)別，其實根本還是在于如何有效設(shè)置主任檢察官以免受行政化侵?jǐn)_。其實，除了上文中談到的“三級審批”舊疾外，造成檢察機(jī)構(gòu)內(nèi)部科層化運營的因素是多種多樣的，而權(quán)、責(zé)、利的不統(tǒng)一又是另一改革關(guān)鍵。

二、改革需秉要執(zhí)本：“放權(quán)”與“控權(quán)”的平衡

權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一是現(xiàn)代管理的一項基本原則。權(quán)力是職責(zé)履行的基礎(chǔ)，責(zé)任是保證權(quán)力正確行使的天平，而利益則為權(quán)力公正行使的長遠(yuǎn)之計。對于辦案責(zé)任制改革來講，權(quán)責(zé)利問題已是“老生常談”，過去的主訴制改革也在此問題上因出現(xiàn)實際操作與制度構(gòu)架的巨大差距，而為當(dāng)下主任制的新實踐提供了負(fù)面經(jīng)驗的借鑒藍(lán)本。

（一）放權(quán)：厘清“權(quán)力清單”?！胺艡?quán)檢察官”“還權(quán)檢察官”應(yīng)該說一直是辦案責(zé)任改革的核心內(nèi)容，但從行政審批未有弱化反而愈演愈烈來看，權(quán)力行使并未下沉或者說是下放程度有限。長期以來，受傳統(tǒng)檢察權(quán)運行官本位、權(quán)本位思想觀念的擠壓，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部下放辦案決定權(quán)一直阻礙重重。表面上看，是分管副檢察長與部門負(fù)責(zé)人不放心主訴檢察官辦案，出于全院辦案質(zhì)量、辦案率以及目標(biāo)考核等考慮審批具體案件，但實際上，是因為權(quán)利調(diào)整在客觀上不免會限制、減少甚至架空副檢察長與部門負(fù)責(zé)人的權(quán)力。放權(quán)不僅會給主權(quán)者帶來失落感，也會損及其權(quán)威性和影響力，因而在客觀上有關(guān)主體是不想也不愿放權(quán)的。比如有的檢察長與部門負(fù)責(zé)人將改革中對權(quán)力的調(diào)整視為對“權(quán)力和利益格局的重構(gòu)與分配”，以“本體權(quán)力是否擴(kuò)大……控制力是否被削弱”來評價和參與改革。?甚至?xí)趯嵺`運行中人為地對放權(quán)施加或這樣或那樣的限制條件。如此一來，收權(quán)容易放權(quán)難。對于部分主訴檢察官而言，由于其已經(jīng)在辦案過程中養(yǎng)成了對行政上級嚴(yán)重的依賴心理，一方面缺乏責(zé)任意識，另一方面又害怕承擔(dān)責(zé)任。因此，只要稍遇疑難問題，既不親自調(diào)查取證，也不認(rèn)真分析案情、研究法律規(guī)定，而是動輒向行政領(lǐng)導(dǎo)請示、匯報以借此規(guī)避責(zé)任承擔(dān)的風(fēng)險。這樣的話，放權(quán)必然會動力不足。雙重影響下，無論改革將放權(quán)置于何等重要的地位，也會因為辦案檢察官樂意接受行政指導(dǎo)且上級也未必愿意或放心下放更多權(quán)力而反復(fù)地走回權(quán)力下放不了的老路。

為了消解此種“慣性”所帶來的負(fù)面影響，筆者認(rèn)為，主任制改革中必須理出詳盡且合理的“權(quán)力清單”，讓權(quán)力劃分不再模糊。首先，權(quán)力劃分的總體原則是：對于非重大檢察實務(wù)應(yīng)當(dāng)盡量做到適度放權(quán)，盡可能加強(qiáng)一線檢察官的權(quán)力與責(zé)任。其次，從規(guī)定的形式看，權(quán)限的界定可遵循“管上不管下”原則，首先明確檢委會與檢察長的上位權(quán)力，其余皆視為向下（主任檢察官）授權(quán)。再者，該劃分應(yīng)涵蓋多主體，而在這些主體中，主任檢察官可以行使的權(quán)限尤為重要。具體來講，主要涉及到四對關(guān)系，即檢委會、（副）檢察長與主任檢察官之間的權(quán)力劃分；主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系；主任檢察官與組內(nèi)普通檢察官之間的職權(quán)配置以及主任檢察官相互之間的權(quán)力關(guān)系。但是，鑒于主任制改革尚處探索階段，并無統(tǒng)一的職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，所以，應(yīng)當(dāng)允許各試點單位根據(jù)其實際情況配置主任檢察官職權(quán)。最后，權(quán)力要根據(jù)內(nèi)部職能部門辦案特征與外部區(qū)域檢察環(huán)境進(jìn)行有區(qū)別的對待，忌“一刀切”。第一，刑檢部門（審查批捕、公訴職能）作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部司法化最高的部門，其辦案程序具有很強(qiáng)的臨場處置性，檢察官個體需要在最大限度授權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行獨立辦案。此時的授權(quán)不僅是對主任檢察官的授權(quán)，更側(cè)重于把權(quán)力“一步到位”地賦予辦案檢察官。第二，對于職務(wù)犯罪偵查部門而言，由于偵查權(quán)本身就具有行政權(quán)的屬性，強(qiáng)調(diào)團(tuán)體合作與上命下行。對于一些重大問題，需要集體討論，確保偵破方向正確；在關(guān)鍵時刻，特別注重團(tuán)體協(xié)同作戰(zhàn)，追求速戰(zhàn)速決。因此，主任檢察官只宜擁有程序性事項與部分輕微案件中實體事項的決定權(quán)，其余均需要審批。第三，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是代表國家行使的，職能發(fā)揮因權(quán)威性、一致性和嚴(yán)肅性的要求而必須慎重行使。因此，在享有法律監(jiān)督權(quán)的職能部門中，對于口頭形式的監(jiān)督建議以及一般性法律監(jiān)督事項，檢察長可以直接授權(quán)給檢察官獨立行使，而對于一些具有司法救濟(jì)性質(zhì)的重大法律監(jiān)督事項，則需要主任檢察官主持“聽案合議”，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主合議原則進(jìn)行討論并將最終合議結(jié)果報檢察長或檢委會審核簽發(fā)。?總的來看，對公訴部門檢察官的授權(quán)程度最大。

（二）控權(quán)：配備權(quán)力監(jiān)督。“放權(quán)”之后即是如何“控權(quán)”的問題，這也符合權(quán)力與責(zé)任相結(jié)合的原則。畢竟“一切有權(quán)力的人最容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，?我們不能簡單地把改革的著眼點放在片面強(qiáng)調(diào)擴(kuò)權(quán)與放權(quán)上，建立完善的責(zé)任追究與監(jiān)督機(jī)制才不至于動搖改革的公信基礎(chǔ)。在筆者看來，“控權(quán)”可以從以下兩個維度展開。

1.用權(quán)有監(jiān)督。既然各項檢察權(quán)已經(jīng)以清單形式逐一列明，各主體，特別是主任檢察官就應(yīng)當(dāng)按權(quán)限履職。對于超出權(quán)限行使權(quán)力、違反法定程序行使權(quán)力以及怠于行使其職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)通過定期的考核與有效監(jiān)督予以糾正。從監(jiān)督階段來講，應(yīng)當(dāng)包括事前對案件的分配、事中的流程監(jiān)控以及事后的案件評查。事前可以由案管部門根據(jù)受案線索的類別有針對性地進(jìn)行案件分配，這種分配不是絕對意義上的隨機(jī)分配，而更多的是形式意義上的審查與甄別。辦案過程中，也要對主任檢察官尚未決定的并出現(xiàn)明顯程序性錯漏的事項進(jìn)行監(jiān)控，這些事項可以包括：辦案期限、接待律師、使用司法辦案場所、涉案財物處理以及重要法律文書文字質(zhì)量的把關(guān)。事后有關(guān)主體不僅可以對重要案件進(jìn)行全方位評查，也可以對普通案件開展隨機(jī)抽查。

從監(jiān)督主體來講，改革可以兼采自由控權(quán)與專門控權(quán)相結(jié)合的形式。所謂自由控權(quán)，就是指檢委會、檢察長以及分管副檢察長可以根據(jù)需要對檢察官日常的案件辦理進(jìn)行督導(dǎo)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)辦案檢察官對某事項的處理不合法或者合理性存在重大疑問時，其可以直接下發(fā)指令并要求受令檢察官依照指令行事。所謂專門控權(quán)，則是指在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部通過賦予某個職能部門以監(jiān)督權(quán)或者直接重新設(shè)計監(jiān)督機(jī)構(gòu)來對檢察官發(fā)揮職能進(jìn)行專門性監(jiān)督。此種監(jiān)督與自由控權(quán)比起來帶有更強(qiáng)的體系化與專門化特點。目前，深圳市人民檢察院在規(guī)范檢察官職權(quán)配置的同時，將案件管理處擴(kuò)展成“業(yè)務(wù)管理部”，專門負(fù)責(zé)對檢察權(quán)運行的日常管理和監(jiān)督檢查。?而珠海市橫琴新區(qū)人民檢察院借鑒澳門檢察院檢察官委員會的設(shè)立，吸納相關(guān)人員組成專門的檢察官監(jiān)督委員會，以監(jiān)督檢察官履職情況。?筆者認(rèn)為，為了將“控權(quán)”落到實處，人民檢察院內(nèi)部對檢察官的履職監(jiān)督可以“兩條腿走路”，既保有個體的自由監(jiān)督，也推行機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)督。

2.越權(quán)要負(fù)責(zé)。此處的越權(quán)主要說的是主任檢察官或者部門負(fù)責(zé)人插手承辦檢察官對具體案件處理的情形。如果現(xiàn)階段的改革不能直接過渡到賦予辦案檢察官獨立職權(quán)的話，那么主任檢察官作為中間層級，其在業(yè)務(wù)上與承辦檢察官的關(guān)系就值得探討。按照改革方案，主任檢察官并不親力親為所有案件，但又要對組內(nèi)所有案件負(fù)責(zé)，因此，其要行使必要的領(lǐng)導(dǎo)和指揮權(quán)，然而辦案檢察官起碼的獨立性又必須得到尊重。如此，二者之間的關(guān)系似乎此消彼長，很是矛盾。筆者認(rèn)為，二者之間沖突與否完全取決于是否能抓住問題的關(guān)鍵：責(zé)任之所倚。簡單地說，就是“誰決定，誰負(fù)責(zé)”“誰更改，誰負(fù)責(zé)”。首先，不論是檢委會、檢察長，還是主任檢察官，都需要對其職權(quán)范圍內(nèi)所作決定負(fù)責(zé)，對于任何僭越邊界的行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這一點很好理解。其次，如果檢察長或者主任檢察官想監(jiān)督指揮檢察官對具體案件的處理，應(yīng)當(dāng)從以下四個方面進(jìn)行把握：其一，檢察一體固然要遵循，但這種監(jiān)督指揮的作出必須后置，也就是說辦案檢察官必須先有自己的承辦意見；其二，在權(quán)力行使已有明晰且具體規(guī)則的情況下，任何指令的下達(dá)者都應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎行事，嚴(yán)格自我約束；其三，有關(guān)主體可以直接更改檢察官的意見，但這種更改必須以書面形式作出，并且隨同辦案檢察官的不同意見一起附卷，以備日后查驗。如此，若受行政干預(yù)改變后的案件處理結(jié)果在將來的某個時間被發(fā)現(xiàn)確實有誤，需要追責(zé)的話，就可以根據(jù)書面意見直接追究更改者的責(zé)任而與承辦檢察官無關(guān)；其四，若主任檢察官不直接更改檢察官決定但又認(rèn)為檢察官對案件的處理確實不適當(dāng)?shù)脑?，可以提請召開主任檢察官會議進(jìn)行討論，并給出相應(yīng)的參考意見。如果檢察官仍然不同意更改，堅持自己意見的話，主任檢察官可將案件直接上報給檢察長或者檢委會。此時，可以有兩種處理辦法：一是檢察長行使其權(quán)力，將案件上收為自己辦理或轉(zhuǎn)移給其他所屬檢察官辦理；?二是檢察長可以直接下指令要求檢察官更改，但檢察長必須對更改后的案件處理結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。

三、改革的持續(xù)方向：權(quán)、責(zé)、利的名實統(tǒng)一

檢察官與法官同為“司法官”，若想避免其受不當(dāng)干擾，使其履責(zé)無后顧之憂，就必須給予其相當(dāng)待遇與職務(wù)保障，正所謂有“權(quán)”有“責(zé)”還必須有“利”。若無利益保障的話，權(quán)力在主任檢察官手中必然會成為“燙手的山芋”，強(qiáng)調(diào)“利”絕對不能開“空頭支票”，一定要切實落到實處。此處，筆者想略抒己見的是：任何改革有輕重緩急與主次之分，在去行政化方面，主任制改革的要義首先是放權(quán)，其次才是限權(quán)。在與此相適應(yīng)的配套“權(quán)、責(zé)、利”體系中，其也有自身的展演邏輯。一般而言，某項制度的構(gòu)建是先談權(quán)與責(zé)，再行利之考量。主訴制改革已經(jīng)警示我們，沒有充分的利益作為支撐，主任檢察官行使權(quán)力都將缺乏根本動力，更不要提責(zé)任的承擔(dān)了。無利談責(zé)只會走向強(qiáng)人所難或者流于形式兩個極端。因此，在本輪主任制改革中，我們不妨可以先談主任檢察官所被賦予的權(quán)與利，讓廣大一線檢察人員倍增改革信心，在此前提下，再來談有關(guān)責(zé)任的追究與承擔(dān)。

談到利，實際上指的就是職級保障和福利待遇。與一般檢察官相比，主任檢察官的工作強(qiáng)度大，同時其要對組內(nèi)案件事實、證據(jù)認(rèn)定以及所作決定負(fù)責(zé)，無疑責(zé)任風(fēng)險也加大。此外，相關(guān)的監(jiān)督與考核也對其工作標(biāo)準(zhǔn)提出更高要求。以往主訴制試行時也同樣如此，因而早在2000年最高檢推行主訴制改革的方案中就已經(jīng)強(qiáng)調(diào)要“建立健全與主訴檢察官辦案責(zé)任制配套的激勵機(jī)制和保障機(jī)制……適當(dāng)解決主訴檢察官的有關(guān)待遇”，但過于籠統(tǒng)的規(guī)定，在司法體制管理尚無變化的條件下，注定無疾而終。

在行政職級層面，“推進(jìn)省級以下地方人、財、物的改革”尚不成熟，檢察機(jī)關(guān)人事名額與財政撥款仍然受制于地方，工資福利、提職晉級不依檢察官級別而依行政級別。一方面，我國檢察官在面臨司法職級與行政職級晉升的雙重壓力時，往往會因為行政職務(wù)的強(qiáng)勢以及其會帶來的潛在利益而將行政晉升視為個人政治前途與職業(yè)前景的出路，即重行政輕司法。這也是幾年來一線檢察官結(jié)構(gòu)輕齡化的重要原因，有較強(qiáng)辦案能力或者豐富公訴經(jīng)驗的檢察官早已晉升為部門負(fù)責(zé)人乃至更高級別，但晉升后囿于行政事務(wù)基本很少辦案，一線辦案的多是剛畢業(yè)的大學(xué)生，資歷尚淺，案多人少的矛盾也由此引發(fā)。與此同時，即便是改革意在隔離部門負(fù)責(zé)人對案件的行政干預(yù)，但部門領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢的行政地位很難讓承辦檢察官不照令行事。另一方面，如上文所提到的那樣，雖然多個試點檢察院已經(jīng)給予主任檢察官一定的行政職級，但是這種探索是以擠占其他部門行政職級資源為前提的，而被壓縮職級名額的部門肯定會爭相取之，最后難免會因為領(lǐng)導(dǎo)者在各部門之間難以平衡而不了了之。有的試點單位不壓縮內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)的行政職級，以推進(jìn)改革為“籌碼”與地方黨委協(xié)調(diào)，為主任檢察官爭取經(jīng)費和職數(shù)。這又不免有為去內(nèi)部行政化而尋求外部行政化之嫌。

福利待遇方面，主訴制改革之初，在同等條件下，除了工資之外，主訴檢察官比其他普通檢察官多出辦案津貼這一補(bǔ)助。隨著“陽光工資”的推行，檢察官的工資按照工齡和行政級別發(fā)放，原本應(yīng)配備給主訴檢察官的崗位津貼被取消，大挫其辦案積極性，并且檢察機(jī)關(guān)目前仍然比照普通公務(wù)員進(jìn)行管理，入職門檻高、工作壓力大、工作要求高和普通公務(wù)員無差別的工資待遇形成強(qiáng)烈反差，致使檢察官缺乏對職業(yè)的優(yōu)越感與使命感。

如此一來，主訴檢察官的擔(dān)任成了“吃力卻不討好的活”，既無行政職級上的優(yōu)勢，又無工資津貼上的有效補(bǔ)助，還承擔(dān)著巨大的辦案風(fēng)險和考核壓力。這必然導(dǎo)致檢察官們皆避而遠(yuǎn)之。實踐中，甚至還出現(xiàn)了突擊提拔、任命主訴檢察官的現(xiàn)象，由此又引發(fā)了檢察官“跳槽”的連鎖反應(yīng)。應(yīng)當(dāng)正視的是：第一，與官制相比，眼下司法職業(yè)無法帶來更強(qiáng)勢的利益，崗位的專業(yè)化色彩也隨之被淡化；第二，在揮之不去的行政管理思維與管理模式下，主任檢察官難以找準(zhǔn)自己的職業(yè)定位；第三，在主任制改革中所設(shè)計的關(guān)于職級與津貼的主張和要求，是與現(xiàn)行財政制度與工資制度相沖突的，即使勉強(qiáng)獲得支持，從長久來看，也難以維持。這也有力地說明了，“權(quán)、責(zé)、利”中的“利”并非漲一點工資或者增一點福利這么簡單，改革的順利推行更需要借助司法機(jī)關(guān)人財物獨立序列的運轉(zhuǎn)。這也是在“權(quán)、責(zé)、利”三者中最要求“牽一發(fā)而動全身”的領(lǐng)域。

2015年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過了《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》和《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，強(qiáng)調(diào)要突出法官、檢察官的職業(yè)特點，建立起法官、檢察官有別于其他公務(wù)員的單獨職務(wù)序列，同時，要加強(qiáng)對市（地）級以下一線辦案人員的工資政策傾斜力度。職務(wù)序列和工資的改革不僅能讓檢察官脫離行政職級晉升的壓力，專注于專業(yè)能力的提升，同時，工資報酬、保險等物質(zhì)保障水平的提高也會在客觀上彌合檢察官在待遇問題上的強(qiáng)烈反差，有助于增強(qiáng)其職業(yè)榮譽(yù)感。以此利助推權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一，無疑會讓主任檢察官改革邁向權(quán)、責(zé)、利名實統(tǒng)一的新平臺。正如陳光中教授所言：“要建設(shè)法治國家，就要考慮司法在國家中的地位，以及法官、檢察官在社會中的地位。”?要想讓主任檢察官的設(shè)置得到認(rèn)同，就必須提高其社會地位，而地位提高的關(guān)鍵還在于主任檢察官自身專業(yè)化程度與辦案質(zhì)量的穩(wěn)步提升，這才是該改革能夠安身立命的關(guān)鍵。

主任制改革需要尊重眼下中國的司法治理現(xiàn)實，既不能盲目超前，也不能畏畏縮縮，但尊重現(xiàn)實不等于一味遷就，要盡力在維系既有格局的前提下，于可控范圍內(nèi)逾越障礙。同時，必須定位清楚的是：縱然肩負(fù)完善檢察權(quán)運行機(jī)制的責(zé)任使命，主任檢察官的設(shè)置也只是目前我國檢察制度尚不成熟的改良之策，探索實現(xiàn)檢察官個人的獨立才是長久之計。

注釋：

①萬毅：《主任檢察官改革質(zhì)評》，《甘肅社會科學(xué)》2014年第4期。

②耿磊、孫強(qiáng)：《關(guān)于主任檢察官職能定位的反思與建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。

③高保京：《北京市檢一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運行》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

④龍宗智：《檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究》，《中國法學(xué)》2015年第1期。

⑤2013年2月1日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第八十五次會議通過的《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》第1·9條規(guī)定：“人民檢察院辦理案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定。”

⑥若其不在法律文書上簽字的話，后續(xù)的訴訟流程就無法進(jìn)行下去。

⑦龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，《法學(xué)研究》2013年第1期。

⑧向澤選：《新時期檢察的改革進(jìn)路》，《中國法學(xué)》2013年第5期。

⑨李章仙：《主任檢察官制度改革中的獨立性問題探析》，《中州學(xué)刊》2015年第7期。

⑩相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，根據(jù)最高檢《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》，各試點單位共核定主任檢察官員655名，實際配備主任檢察官460名，根據(jù)各院職責(zé)崗位、隊伍現(xiàn)狀等不同，按照1:2至1:8的不同比例組建了基本辦案組織。參見《最新檢察改革五年規(guī)劃亮點》，載http://www.spp.gov.cn/zdgz/201503/t20150326_ 93918.shtm l，2015年4月21日最后登錄。

?張志銘、于浩：《國際檢察官執(zhí)業(yè)倫理評析》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。

?謝鵬程：《檢察官辦案責(zé)任制改革的三個問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。作者認(rèn)為簡單地模仿或者照搬照套臺灣地區(qū)主任檢察官制度是方向性錯誤，試圖一步到位，直接賦予檢察官以相對獨立辦案權(quán)力的做法與當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)所面臨的政治和法律環(huán)境不符。

?李剛：《海淀檢察院的主訴檢察官辦案責(zé)任制》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

?耿磊、孫強(qiáng)：《關(guān)于主任檢察官職能定位的反思與建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。

?例如：北京市西城區(qū)人民檢察院在辦案權(quán)限的劃分上，明確主任檢察官在辦案組內(nèi)可以行使“指導(dǎo)檢察官、檢察官助手開展案件辦理工作，有權(quán)改變檢察官的意見”的權(quán)力。參見彭智剛：《北京市西城區(qū)人民檢察院主任檢察官的職權(quán)配置》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。同樣，在上海市閔行區(qū)人民檢察院的改革實踐中，當(dāng)主任檢察官不同意辦案檢察官的意見時，他可以通過行使審批權(quán)來更改承辦檢察官的意見，承辦檢察官必須服從這種更改。參見潘祖全：《主任檢察官制度的實踐探索》，《人民檢察》2013年第10期

?此外，對于主任制改革中如何正確認(rèn)識檢察官獨立辦案權(quán)限的來源，如何理順檢察一體與檢察獨立的交互關(guān)系等問題的進(jìn)一步探討，可參見李章仙：《主任檢察官制度改革中的獨立性問題探析》，《中州學(xué)刊》2015年第7期。

?余雙彪：《論主訴檢察官辦案責(zé)任制》，《人民檢察》2013年第17期。

?此處筆者使用了“辦案形式”而非“辦案組織”的表達(dá)，意在形容主任制的組織形式特點，而非承認(rèn)其為一級辦案組織。

?[比如：北京市檢一分院在現(xiàn)有行政編制下，削減政工部門的副職人數(shù)，按“一正四副”配備公訴部門副職，讓被選任為主任檢察官的助理檢察員直接晉升為副處長。參見高保京：《北京市檢一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運行》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。在上海市閔行區(qū)人民檢察院，沒有行政職級的主任檢察官享受不低于部門副職的待遇，并且在選拔、晉升時享有優(yōu)先權(quán)，任職滿一定年限后可以直接晉升副處級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。參見謝佑平、潘祖全：《主任檢察官制度的探索與展望——以上海閔行區(qū)人民檢察院試點探索為例》，《法學(xué)評論》2014年第2期。

?即《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》。

?肖萍：《關(guān)于深化主訴檢察官辦案責(zé)任制改革的調(diào)研報告——以廣東省檢察機(jī)關(guān)的試點為例》，《人民檢察》2007年第12期。

?林必恒：《主任檢察官辦案責(zé)任制實踐思考與路徑選擇》，《人民檢察》2014年第11期。

?關(guān)于職權(quán)配置具體原則與標(biāo)準(zhǔn)的探討，可參詳龍宗智：《檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究》，《中國法學(xué)》2015年第1期第97-100頁；陳旭：《建立主任檢察官制度的構(gòu)想》，《法學(xué)》2014年第2期第158-159頁；謝佑平、潘祖全：《主任檢察官制度的探索與展望——以上海閔行區(qū)人民檢察院試點探索為例》，《法學(xué)評論》2014年第2期第194-195頁。

?參見孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務(wù)印書館1995年版，第104頁。

?吳偉東、孟廣軍：《主任檢察官挑起“大梁”——廣東深圳：探索規(guī)范檢察官職權(quán)配置》，《檢察日報》2015年4月10日第2版。

?與此同時，橫琴檢察院還制定了專門的《檢察監(jiān)督委員會制度》，規(guī)定檢察官監(jiān)督委員會通過定期召開會議、安排執(zhí)法檢查以及實行民主評議等方式對檢察官執(zhí)法守紀(jì)情況進(jìn)行監(jiān)督。參見章旦寧、韋磊：《珠海橫琴檢察院司法改革放權(quán)與監(jiān)督并重》，《法制日報》2015年3月20日第5版。

?此為大陸法系國家在檢察制度設(shè)計中賦予檢察長的職務(wù)收取和轉(zhuǎn)移權(quán)，在此不予詳述。具體可參見日本《檢察廳法》第12條（上司的事務(wù)處理權(quán)及轉(zhuǎn)移權(quán)），德國《法院組織法》第145條。

?載http://news.ifeng.com/a/20150916/44668578_0.shtml，2015年9月20日最后登錄。

（責(zé)任編輯：郭建華）

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1674-3040（2015）06-0064-07

2015-10-26

李章仙，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院2015年級博士研究生，主要研究方向為刑事訴訟法學(xué)、證據(jù)制度、律師制度。