實施精準扶貧新戰(zhàn)略的難題和破解之道

杜志雄 詹 琳

（詹琳為中國農業(yè)科學院農業(yè)與發(fā)展研究所博士后）

改革開放三十多年來，我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就，實現了從普遍貧困、區(qū)域貧困到基本解決貧困的轉變，貧困人口較1978年減少了6.7億人，成為全球首個實現聯合國千年發(fā)展目標貧困人口減半的國家。但是，我國仍然面臨艱巨的扶貧任務。最新數據顯示，到2014年我國農村仍有7071萬貧困人口，貧困地區(qū)發(fā)展滯后的問題沒有得到根本改變。目前，距離2020年全面實現小康社會只有5年時間，扶貧工作十分緊迫。根據形勢變化，適時調整扶貧戰(zhàn)略，切實做到“真扶貧，扶真貧”，是今后一段時期內我國重要的任務和重大的責任。

我國扶貧戰(zhàn)略調整的重大意義

（一）減貧遭遇“最難啃的硬骨頭”

經過21世紀頭十年的扶貧開發(fā)，我國貧困人口進一步減少，農村居民生產和溫飽問題得到基本解決。然而，我國減貧任務依然繁重，減貧形勢更為復雜。此前出臺的減貧政策基本實現了條件稍好地區(qū)的脫貧任務，余下的貧困人口，大多分布在生存條件惡劣、缺水少土、基礎設施薄弱、自然災害多發(fā)、社會事業(yè)發(fā)展滯后的大石山區(qū)、邊境地區(qū)、少數民族聚居區(qū)和水庫移民區(qū)，貧困程度深，自我發(fā)展能力弱，是實現我國千年扶貧目標、小康目標中最難啃的“硬骨頭”。而在新常態(tài)下，我國的經濟增長由高速變?yōu)橹懈咚?，同時要轉方式、調結構，壓縮淘汰一部分過剩和落后的產能，實現可持續(xù)發(fā)展。這個過程會涉及財政、就業(yè)等與扶貧工作關系密切的多方領域，也對扶貧提出一定挑戰(zhàn)。我國的扶貧開發(fā)工作已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期。

（二）實現余下貧困人口脫貧需要調整思路和策略

隨著經濟社會發(fā)展和減貧形勢變化，我國農村貧困治理先后經歷了農村經濟體制改革為主、貧困縣瞄準為重點、貧困村瞄準為重點的階段性演進。改革開放以前，我國農村處于普遍貧困狀況，第一階段的扶貧工作始于20世紀70年代末期，黨和國家將工作重心轉移到經濟建設上來，賦權于廣大貧困農民并提供市場參與機會，是改革開放初期我國實施以體制改革促進減貧為主、以救濟式為輔的貧困治理政策體系最重要的手段。扶貧資源有效“識別”了那些具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)和具有發(fā)展能力的農村貧困人口，使這些地區(qū)和貧困人口在獲得發(fā)展權利后，迅速抓住發(fā)展機遇，在短期內就擺脫了貧困。

到了20 世紀80 年代中期，農村經濟體制改革對減貧的邊際效益下降，不平等和貧富分化開始顯現，原有貧困治理體系面臨挑戰(zhàn)。為提高扶貧資源瞄準精準度，自1986年開始，國家在農村貧困治理上進行了系列制度創(chuàng)新，逐步建立起以公共治理為主體的開發(fā)式扶貧治理結構，改變扶貧開發(fā)瞄準方式，建立以縣為對象的目標瞄準機制，1988年確定了370個國家級貧困縣（1994年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》時調整為592個），將70%的扶貧資源（金）向貧困縣傾斜。到2000年底，農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人，農村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。

進入21世紀，隨著我國貧困規(guī)模的不斷減小，農村貧困人口分布呈現出“大分散、小集中”的新特點。貧困人口分布由以前的扶貧開發(fā)重點縣區(qū)域集中向更低層次的村級社區(qū)集中。針對新時期貧困問題，2001年國家開始實施扶貧資源村級瞄準機制，在全國確定了14.81萬個貧困村作為扶貧工作重點，強調以村為單位調動農民的參與性進行農村扶貧綜合開發(fā)。這些重點村占全國行政村總數的21%，分布在全國1861個縣（區(qū)市），覆蓋了全國80%的農村貧困人口。全國范圍內開展“整村推進扶貧工作”，我國貧困治理進入以村級瞄準為重點的瞄準階段。在該階段，農村貧困治理建構了“一體兩翼”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，即以整村推進為主體，以產業(yè)化扶貧和勞動力轉移培訓為“兩翼”，獲得了較好的減貧效果，農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

在全面建成小康社會的攻堅時期，我國扶貧開發(fā)工作進入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。隨著扶貧對象分布特征發(fā)生改變，即舊扶貧標準下貧困人口插花型分布特征在相當大程度上被新標準下貧困人口的片區(qū)集中（即集中連片特殊困難地區(qū)）分布特征所替代，致貧原因更加復雜、貧困問題千差萬別，過去“一招管用”、“一舉多得”的做法已難奏效?？邢隆坝补穷^”需要從超越貧困縣的區(qū)域層次來瞄準扶貧資源，以應對連片特困地區(qū)整體性貧困（如交通運輸骨干網絡不暢等）和縮小區(qū)域發(fā)展差距；另一方面，需要將扶貧資源進一步下沉到個體層次（貧困戶），以消除絕對貧困人口和實現貧困地區(qū)社會全面小康。

（三）“精準扶貧”的提出

長期以來，我國的扶貧開發(fā)工作存在著貧困人口底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不準等問題。依據國家統(tǒng)計局住戶抽樣調查獲得的貧困人口數據盡管有一定的科學性，但是因為沒能充分體現貧困人員的存在情況、貧困原因，而無法實施具有針對性的扶貧措施?；趯σ酝鲐毠ぷ鞯姆此?，2013年11月，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時，明確了扶貧工作“要科學規(guī)劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續(xù)性”，首次提出了“精準扶貧”概念。在新的起點上按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建立全國扶貧信息網絡系統(tǒng)，高位推進專項扶貧與貧困識別相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量給予扶持。2015年6月18日，在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會上，總書記就加大力度推進扶貧開發(fā)工作提出“六個精準”，即“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”，進一步豐富了“精準扶貧”的內涵和操作性。

“精準扶貧”戰(zhàn)略調整面臨的三類主要難題

精準扶貧意在通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現扶貧到村到戶，即通過“靶向療法”，定位定向扶貧，總攻絕對貧困。雖然自2014年初推進至今，精準扶貧工作日漸機制化，但不可否認的是，在實施精準扶貧的現實過程中，“脫靶”現象仍然非常突出，實施扶貧新戰(zhàn)略、精準扶貧工作仍然面臨著較大挑戰(zhàn)。

（一）貧困人口的精準識別是首要難題

精準扶貧的前提是確定誰是扶貧對象，但在對象的確定方法與過程中存在一定問題。首先是貧困人口的“規(guī)模排斥”問題。國家按照年收入2300元作為貧困標準，并以縣為單位實行“規(guī)?？刂啤保赐ㄟ^收入統(tǒng)計上的百分比確定貧困規(guī)模。打個比方，假如全省平均收入低于2300元的比例是10%，那么對于縣管理下的農村就按照10%的人口選出貧困對象。換句話說，貧困人口不是按照人頭數出來的，而是按照比例“制造”出來的。在這種格局下，各地（市、州）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）獲得的貧困村和貧困戶指標（數量）未必與實際的貧困人口規(guī)模一致。

其次是貧困人口的“區(qū)域排斥”問題。我國于2014年劃分了11個集中連片特殊困難地區(qū)，加上已明確實施特殊扶持政策的三地州（西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆），共14個片區(qū)作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，但這種“集中連片扶貧開發(fā)政策”，客觀上將部分“插花式”的貧困村（戶）排斥在精準識別范圍外，甚至導致“為連片而連片”現象，即一些地方政府為了凸顯集中連片扶貧開發(fā)的成效，往往以非貧困區(qū)甚至相對富裕地區(qū)為基礎整合臨近的貧困片區(qū)作為集中連片扶貧開發(fā)區(qū)域，而將真正的甚至是大量的貧困村排斥在外。

除此以外，由于扶貧工作人員優(yōu)親厚友及工作失誤造成的“誤識”、“漏識”問題，更是不在話下。

（二）針對性個性化精準幫扶是第二大難題

因致貧原因不同，貧困戶對幫扶內容有著不同需求，精準幫扶應針對具體情況提供針對性的扶貧措施。但從現實層面上看，因戶制宜的扶貧理念雖有價值，卻難以實現，并演化出現以下問題：

第一，減貧措施簡單化。實踐中，為了降低工作強度，不少減貧措施被簡化為提供部分資金、贈送一些生產資料、修建或改造貧困群體住房，甚至只是提供一些日常生活用品，直接影響了項目的減貧效果與可持續(xù)性。

第二，門檻要求“擠出”絕對貧困人口。部分減貧項目有門檻要求，需要地方先行進行資金配套，有的地方政府為了不放棄項目，采取虛擬配套或者挪用其他資源，進而減少了其他社區(qū)的減貧資金（資源）；而一些扶貧項目通過組建合作社進行，要求入社的扶貧對象配套一定數量的資金、土地等生產資料，部分絕對貧困人口因無法承擔只能選擇放棄。

第三，扶貧項目與貧困需求不匹配。在實施精準扶貧過程中，多省市堅持“兩個70%”政策 ，即財政扶貧資金中70%要用于產業(yè)開發(fā)，產業(yè)開發(fā)項目資金具體使用中70%要直接到戶。但相比起產業(yè)開發(fā)，一些極端貧困地區(qū)對于溝、渠、路、水等生產生活設施的需求更加迫切，致使減貧資源的分配出現嚴重偏離；部分產業(yè)扶貧項目甚至完全脫離產業(yè)發(fā)展規(guī)律，只關注生產環(huán)節(jié)，忽略市場營銷，進一步破壞了當地已經十分脆弱產業(yè)基礎。

（三）提高扶貧效率的精準管理是第三個難題

精準管理即對扶貧舉措及實施效果及時跟蹤監(jiān)測，動態(tài)調整扶貧對象。但是，當前的扶貧情勢遠不同于以往，貧困人口的點狀分布、致貧原因的復雜化和各種返貧的不確定性，我國主要采取的單一垂直式扶貧管理難以提升效率，使新規(guī)定中以年為周期的貧困人口動態(tài)識別面臨高昂的執(zhí)行成本。目前，識別一個貧困戶的平均成本約為30元，完成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)識別需要耗時1個月，總成本約1萬元，全國592個連片特殊困難縣，每年僅此一項支出就接近6000萬元。與此同時，在扶貧項目的開展中，貧困人口多只是被動的投工投勞，主觀能動性和發(fā)展決策權沒有得到足夠的重視和挖掘，導致扶貧項目在實施和管理中缺乏有效的群眾監(jiān)督，使政府單方面主導的扶貧管理面臨困境，容易導致扶貧行為短期性和扶貧資源浪費。

對實施精準扶貧戰(zhàn)略的意見和建議

（一）升級貧困人口的識別方式

貧困識別作為一個綜合系統(tǒng)，包括了失業(yè)率、貧困率等多重指標。而我國依然以一定區(qū)域內的收入貧困線作為根本依據，成為開展“精準識別”的重要掣肘。因此，要修正我國當前機械按照規(guī)模和區(qū)域進行貧困識別的方式。需要在國家現有自上而下測算貧困人口規(guī)模的基礎上，構建自下而上的貧困群體識別參與制度，修正和確定貧困人口規(guī)模；在關注集中連片扶貧開發(fā)的同時，對片區(qū)外的貧困群體采取一視同仁的減貧政策，確保片區(qū)內外的貧困群體不僅被識別，而且得到精準幫扶。

其次，總結“準確度高、易操作且成本低”的識別方式。在貧困戶的認定中，為了更實際地監(jiān)測貧困人口的變化，政府應在瞄準效益的基礎上將行政成本納入考慮范圍，總結更多如貴州省威寧縣的“四看法”識別經驗，即“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”等簡單易行、又能最大程度保證準確的貧困人口識別方式。這里的“看房”，就是通過看農戶的居住條件和生活環(huán)境，估算其貧困程度；“看糧”，就是通過看農戶的土地情況和生產條件，估算其農業(yè)收入和食品支出；“看勞動力強不強”，就是通過看農戶的勞動力狀況和有無病殘人口，估算其務工收入和醫(yī)療支出；“看家中有沒有讀書郎”，就是通過看農戶受教育程度和在校生現狀等，估算其發(fā)展?jié)摿徒逃С觥?/p>

第三，逐步推行“參與式”的橫向識別。生活在同一農村的居民最清楚“誰是真正的貧困戶”。因此可在農村社區(qū)內部實行公開測評和比選，由農戶自我申請或集體推選，通過民主評議、對象摸底、公示，最終確定扶貧對象。對貧困人口的管理采取村管戶、鄉(xiāng)管村、縣（區(qū)）管鄉(xiāng)分級管理責任制，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要加強政策銜接，及時將返貧人口列為扶貧對象，做到“有進有出、動態(tài)管理”。

（二）探索更加符合實際的精準扶貧路徑

聯系我國當前的扶貧形勢，要積極探索符合地方實際、更為直接有效的扶貧方式，按照不同致貧原因，重點加強“四個一批”發(fā)展。一是通過扶持生產和就業(yè)，發(fā)展一批有勞動能力、可以通過生產和務工實現脫貧的貧困人口，將扶貧重點放在產業(yè)扶持和就業(yè)幫扶上，發(fā)展因地制宜、參與度高的區(qū)域特色產業(yè)，擴大就業(yè)培訓和就業(yè)對接服務；二是通過移民搬遷，安置一批“一方水土養(yǎng)不起一方人”的貧困人口，將扶貧重點放在實施“易地搬遷”上，把這部分貧困人口就近搬遷到發(fā)展條件較好的區(qū)域，做到既保護了生態(tài)環(huán)境又從根本上解決他們的生計問題；三是通過低保政策，兜底一批喪失勞動能力、無法通過產業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現脫貧的貧困人口；四是通過醫(yī)療救助，扶持一批因病致貧、因病返貧的暫時性貧困人口，將扶貧工作重點放在解決他們面臨的醫(yī)療費用問題上，幫助他們盡快康復，有需要的話，還要給予發(fā)展生產與就業(yè)的后續(xù)扶持。

為明確扶貧任務和完成時限，實現2020年7017萬農村貧困人口如期脫貧，要將貧困縣扶貧攻堅的前線指揮部，對592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣全部實行掛圖作戰(zhàn)，制定“施工圖”、“進度表”、“工作臺賬”。按照不同的幫扶需要，將工作流程、目標任務、幫扶措施、幫扶干部名單等全部上墻公示，明確工作任務和完成時限。每個縣區(qū)在做好片區(qū)整體規(guī)劃和年度推進方案的同時，每年主攻一些特困片區(qū)，每個特困片區(qū)攻堅任務分三階段完成：2015-2017年為集中攻堅，2018-2019年為鞏固提高，到2020年則全面消除絕對貧困。

在確定了精準扶貧路徑與工作進度的基礎上，還需要落實四個方面的責任，鼓勵多方參與扶貧開發(fā)。首先是落實黨政責任人作為扶貧開發(fā)工作第一責任人的調查、部署和協調責任；其次是落實貧困縣必須把工作重點放到扶貧開發(fā)上的主體責任；第三是落實中央部門為促進貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，提供足夠資金支持的責任；第四是落實社會各方面的共同責任，包括黨政機關等單位承擔定點扶貧任務的責任，發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的扶貧責任，工業(yè)資本對農業(yè)的反哺責任等，而在落實社會資本扶貧責任的過程中，需要特別強調貧困戶的參與程度與盈利模式，不能把貧困戶淪為簡單的原材料提供者。

（三）建立健全更高效的精準扶貧管理體制

完善精準扶貧管理制度，首先要在“扶貧對象退出機制”上下功夫，實現精準脫貧。通過建立貧困戶脫貧和貧困村、貧困縣退出工作機制，嚴格退出程序和標準，對扶貧對象進行動態(tài)管理，做到“有進有出”。將減貧人口數量、貧困群眾增收、生產生活條件改善、公共服務水平、生態(tài)環(huán)境建設、社會保障現狀等作為主要考核指標，以省級指標為基礎，由市級扶貧攻堅領導小組根據各貧困縣區(qū)特點制定具體的量化指標和考核辦法，考核期結束后，對完成扶貧攻堅任務的縣區(qū)可繼續(xù)享受相關優(yōu)惠政策；對沒有完成的縣區(qū)可實行“一票否決”。進而對貧困縣形成“早脫帽子早有好處，不脫帽子還有約束”的政策導向。

其次，要盡快構建社會扶貧服務平臺，推動扶貧事業(yè)“社會化”。當前扶貧項目審批權限已經下放到縣，并由省市扶貧部門進行指導和監(jiān)督。然而，為了改變因地方政府對微觀扶貧活動介入過深而產生高額監(jiān)管成本的現狀，提高扶貧工作的透明度、扶貧項目的效率與可持續(xù)性，需要現有12317扶貧監(jiān)督舉報電話工作基礎上，應盡快構建一個集組織人員、傳播信息與整合資金為一體的社會扶貧服務平臺。其中的組織人員功能對接扶貧志愿服務方面的社會團體力量，在政府的引導下，參與針對特定貧困群體的精準扶貧事業(yè)；信息傳播功能對接貧困人口建檔立卡的工作成果，及時發(fā)布扶貧需求與資源供給信息，促進社會扶貧資源良性互動，促進貧困人口動態(tài)管理；資金整合功能對接扶貧基金會，結合精準扶貧，設計公募項目，既實現扶貧項目融資渠道的拓展，又可提升扶貧資金的管理效率。

第三，綜合運用金融工具和手段。有效的金融扶貧措施將是新時期扶貧的重要力量，對此應大力實施精準扶貧小額貸款工程，力爭到2017年底，使所有有勞動能力、有貸款意愿和一定還款能力的貧困戶都能夠得到免抵押、免擔保、5萬元以下（含5萬元）、3年以內的小額信用貸款，解決貧困群眾貸款難、貸款貴問題。鼓勵各類金融機構到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村設立服務網點。建立貧困戶風險補償基金，力爭到2017年，每個縣區(qū)貸款風險補償基金達到1000萬元以上。整合各類財政到戶貼息政策，對貧困戶扶貧小額信用貸款按基準利率由政府全額貼息。對貧困戶貸款按年結息和貼息，貼息期限最長為3年。加大在貧困村建立扶貧互助資金的力度，力爭到2020年所有貧困村實現村級互助資金全覆蓋，并通過省市縣扶貧資金補助、社會幫扶等形式，使每個貧困村互助資金規(guī)模不少于20萬元。